22
Сря, Сеп
19 Нови статии

Украйна като част от новата европейска архитектура на сигурност

брой2 2010
Typography

През 1994 в САЩ бе публикуван аналитичният доклад „Украйна: нация в риск”, в който се изразяваше съмнение в жизнеспособността на тази бивша съветска република като независима държава. Основанията за скептицизъм бяха следните: тесните връзки на Украйна с Русия в икономически, религиозен и културен план, интеграцията между военнопромишлените комплекси на двете страни и незначителния държавнически опит на украинците. Три години по-късно, през 1997, в своята прочута книга „Голямата шахматна дъска” Збигнев Бжежински подчерта стратегическата важност на Украйна както за Русия, така и за САЩ.  Тази важност обаче произтича не от някаква сила или икономическа мощ, а от геополитическото положение на страната. „Без Украйна – пише Бжежински – Русия никога няма да бъде евразийска империя. Без Украйна Русия може да претендира за имперски статут, но ще бъде по-скоро азиатска империя”. Важното геополитическо положение на Украйна обуславя интереса към нея от страна на влиятелни международни играчи, но влече и външни рискове.

Съвременните вътрешни рискове за Украйна са свързани със слабостта на държавните институции, политическата нестабилност, експортно ориентираната икономика, базирана на един промишлен отрасъл(металургията), както и системните нарушения на човешките права. Стратегията и политиката за сигурност на Украйна се формулират като реакция на външните заплахи, докато в същото време вътрешните процеси придобиват разрушителен характер.

Терминът „failed state” (провалена държава) не е на мода в Киев. В огромното мнозинство от академични публикации и правителствени програми Украйна е представена като лидер както в Черноморския регион, така и в постсъветското пространство, страна с „изключително висок интелектуален и иновационен потенциал”. Често се говори и за „цивилизационния избор” или за „менталния пробив”, които Украйна трябва да направи.

С какво са подплатени подобни амбиции на украинското ръководство и завишените очаквания на гражданите? С богатството и разнообразието на ресурсите на страната, с нейната обширна територия или с остатъчния психологически комплекс на „по-малкия брат” и желанието му да се противопостави на Русия?

В свои писмени изяви украинските политици срамежливо наричат Русия „контрагент, чиито деструктивни действия са насочени към подриване на потенциалните геополитически предимства на украинската държава, загуба на инициатива в регионалната политика и на потенциала за стабилни позитивни отношения с редица страни и съюзи...1 Но, доколко самата Украйна наистина е готова и способна да бъде един от лидерите в демократичните промени в постсъветското пространство? Лидерството предполага ефективен модел на икономическо развитие, наличие на демократични институции и процес на вземане на решения, неконфликтен и непротиворечив модел на взаимоотношения в триъгълника „държава-бизнес-общество”.

Проблемите на Украйна

Ключовите причини за провала на декларираните външнополитически стратегии на Украйна са: на първо място, критичното разминаване между представите на държавното ръководство за потенциала, възможностите и значимостта на страната на международната арена и нейното реално бедствено положение, а на второ - разривът между вътрешната и външната политика на страната, в резултат на което международният имидж на стабилен и демократичен партньор, към който се стреми Украйна, не може да бъде подкрепен от състоянието на икономиката и нивото на социално развитие.

През 1991, стартовите позиции на Украйна като независима държава бяха следните:

- Липса на традиция при вземането на държавнически решения и на необходимия за това апарат, както и на ясна концепция за държавата;

- Организация на правителството въз основа на съществуващите институции с формален отказ от командната икономика, но със съхраняване на системата на „администрирания пазар”;

- Внедряване на „западните принципи” на управление.

Започвайки от 1991, украинската икономика се намира в състояние на криза. През първите години на независимостта се наблюдава стремителен стопански срив – за периода 1991-1999, БВП пада с 59,2%. Такъв темп на спад на икономиката и производството е съпоставим само с аналогичните показатели на бивши съветски републики, поразени от вътрешни конфликти - Грузия, Молдова, Таджикистан. Понастоящем, в цялото постсъветско пространство именно Украйна е страната с най-голям спад на БВП, в сравнение с 1991 (нивото за 2008 се равнява на 75% от това през 1991). Украинската икономика е базирана на износа на черни метали (40-45% от БВП), като в същото време е критично зависима от вноса на енергоносители и особено на природен газ (85% от потребностите).

По оценка на международни организации, Украйна е сред страните, най-силно пострадали от кризата през 2008-2009. По данни на МВФ, спадът в украинската икономика през 2009 е 12% (към средата на февруари 2010, данни от украинската статистика за 2009 все още няма). За да предотвратят фалита на системообразуващите банки, властите в Киев договориха краткосрочен кредит от $14 млрд. от МВФ, чието изплащане ляга върху държавния бюджет. Всяко следващо правителство на Украйна ще бъде принудено да се откаже от значителна част от социалните програми и инвестиции в социалната област, което ще увеличи броя на бедните.

На украинска почва критични граници достигат повечето показатели, асоцииращи се с причините за социални конфликти и неспособността на държавата да изпълнява своите функции. През последните 10 години на традиционно ниски нива за Украйна е индексът на човешкото развитие – интегрален показател, определян от ООН. По този критерий, през 2009, страната заема 85-о място от общо 182 държави. Базовите социално-икономически показатели показват рязко падане на качеството на живота за мнозинството от украинското население. Украйна официално признава наличието на бедност и нищета, през 2000. Към днешна дата, под линията на бедността са 13,7 млн. души (27,8% от населението). В класацията „Индекс на провалените държави” , изготвяна всяка година от Фонда за мир, Украйна е поставена в групата на страните, намиращи се „в опасно положение”, като получава негативни оценки по няколко ключови индикатора – наличие на разединени и враждуващи елити; ниска легитимност на държавата; хоризонтално неравенство и колективна обида. Този индекс поставя Украйна на едно ниво с такива държави с вътрешни конфликти като Босна и Херцеговина или Турция2.

Вкоренилото се убеждение, че държавата не е в състояние да изпълнява функциите си, е фактор за нестабилност. Легитимността на основните институции на държавната власт намалява с всяка изминала година. Това засяга и политиците: всички водещи украински държавни деятели имат отрицателен баланс на обществено доверие. Както показват социологическите проучвания, причините за намаляване на доверието към властовите институции са: намаляване нивото на благосъстояние на гражданите; конфликтите сред висшето държавно ръководство; корупцията в горните ешелони на властта, икономическият упадък3.

Негативна тенденция е и сривът на доверието към съдебната власт. Последиците от това могат да се окажат много по-сериозни от обикновения правен нихилизъм. Обществото търси форми за самоорганизация и възможност за защита на интересите си отвъд пределите на закона, правото и държавните институции.

Таблица 1. Ниво на доверие на гражданите в основните обществени институции4

 

Ниво на доверие, %

Ниво на недоверие, %

 

05/2005

09/2007

12/2008

05/2005

09/2007

12/2008

Политически партии

29

26

22

58

64

70

Парламент

39

29

23

48

58

68

Министерски съвет

49

35

31

38

51

60

Националната банка

39

39

31

42

44

50

Разузнаване

45

41

40

39

43

48

Милиция

36

33

27

54

58

66

Съдебна система

35

32

25

52

56

66

Прокуратура

36

35

30

50

52

59

Профсъюзи

29

30

32

52

53

54

Местно самоуправление

43

50

41

36

38

41

Обществени организации

38

38

32

38

40

45

Религиозни организации

47

50

40

38

36

48

Въоръжени сили

60

57

51

27

32

39

Медии

57

58

46

35

36

43

 

Спадът на легитимността на държавната власт е тясно свързан със задълбочаването на дискриминацията и институционалната изолация на определени социални групи. Последната се проявява в ограничаване достъпа на гражданите до законодателната система и държавните институции и нежеланието им да използват формалните практики и норми, разработени от държавата. В Украйна пряка дискриминация не е констатирана, преди всичко заради отсъствието на понятието „дискриминация” в текста на Конституцията. В отрасловите закони, в нормите на гражданското и административното законодателство също липсват антидискриминационни текстове. Липсата на ясна квалификация  на определени действия като дискриминационни води до безотговорност: в законодателството няма административна и гражданскоправна отговорност за дискриминация по полов, етнически, възрастов или социален признак.

Най-често наблюдаваните нарушения на човешките права в Украйна са: мъченията, смърт в местата за задържане при подозрителни обстоятелства, насилие и дискриминация по отношение на жените и децата, нарушаване правата на малцинствата, мигрантите и бежанците, ръст на престъпността на етническа почва. Правозащитните организации отбелязват ръст на ксенофобските настроения в Украйна, след 2005. Сред причините за това е идването на власт на екипа на президента Виктор Юшченко с неговата остра националистическа реторика. Ксенофобията стана моден елемент от националната идея.

Ежегодният мониторинг за промените в характера на междунационалните отношения, провеждан от Института по социология на украинската Академия на науките, показва неблагоприятна тенденция. Представителите на практически всички чужди националности са отнесени към категорията „трябва да бъдат депортирани от страната” (оценка „5” по скалата на Богардус).

Представеният кратък анализ показва колко сериозни са вътрешните заплахи и предизвикателства през сигурността на Украйна. А вътрешната сигурност определя привлекателността на страната като стратегически партньор и целите, които другите държави се стремят да реализират по отношение на нея.

Отношенията със САЩ и НАТО

Украйна определя САЩ като стратегически партньор, който може да помогне да се укрепи сигурността на страната и да се гарантира демократизацията на основните институции. Отношенията между Киев и Вашингтон са рамкирани от Хартата за партньорство между Украйна и САЩ (1994), Споразумението за установяване на стратегически отношения (1996) и Хартата за стратегическо партньорство (2008). Основните направления на сътрудничеството са: отбрана и сигурност; икономика, търговия и енергийна сигурност; засилване на демокрацията и върховенството на закона; културен обмен.”Усъвършенстването на координационните механизми между Украйна и НАТО и укрепването на Украйна като бъдещ член на НАТО” са сред основните приоритети на стратегическото партньорство (Харта за стратегическо партньорство, раздел 1).

Целите на сътрудничество в икономическата сфера са „модернизацията на транзитната инфраструктура на Украйна”, „усилване на тристранния диалог между Украйна, САЩ и ЕС в сферата на енергийната сигурност”, „помощ за Украйна за подписване на преки договори за доставка на газ от Туркменистан и Казахстан” (Харта, раздел 2).

За оценка на възможните приоритети и изменения в отношенията между Украйна и САЩ, при управлението на президента Обама и на новия украински президент Виктор Янукович, бе проведена серия от интервюта с експерти от американски и украински аналитични центрове. Техните оценки са систематизирани в таблици 2 и 3.

 

Таблица 2. Украинските експерти за отношенията Украйна-САЩ

Взаимни интереси и възможности за сътрудничество

Основни заплахи и предизвикателства пред сътрудничеството, вследствие на политиката на САЩ в региона

Интензифициране на международната търговия и  съвместни икономически проекти, в частност, в енергийния сектор, инвестициите, хармонизация на законодателството за авторските права, нови формати на партньорство, базирани на „меката сила и меката сигурност”;

Създаването на нови регионални организации за сигурност в Черноморието.

Нарастващо напрежение между НАТО и Русия, нови източници на нестабилност в региона;

Украйна, като партньор с второстепенна важност, и „малките промени” в отношенията между САЩ и Русия; продължаване на доктрината на Буш за „превантивни” войни и „балканизация” на Евразия.

 

Таблица 3. Американските експерти за отношенията Украйна-САЩ

Взаимни интереси и възможности за сътрудничество

Основни заплахи и предизвикателства пред сътрудничеството, вследствие на политиката на САЩ в региона

Задълбочаване на сътрудничеството и влизане на Украйна в НАТО

Дългосрочна енергийна стратегия и участие на американски компании в модернизация/приватизация на транзитните тръбопроводи и добива на газ в Украйна (първи пример – американската компания Vanco Energy);

Помощ при реформирането на сектора за сигурност и въоръжените сили;

Задълбочаване на сътрудничеството при реализацията на регионални инициативи в Черноморската зона

Постоянната политическа криза в Украйна

Зависимостта на Украйна от Русия

Нерешеният и противоречив статут на Автономната република Крим

Руският Черноморски флот в Севастопол

Високото ниво на корупция и ниското ниво на напредък на реформите в сектора за сигурност и в държавния сектор, като цяло

 

 

Сътрудничеството между Украйна и САЩ в областта на сигурността се осъществява чрез евроатлантическите институции. Киев инициира първите контакти с НАТО през 1991, присъединявайки се към Евроатлантическия съвет за партньорство. Подписани са Съглашение за присъединяването на Украйна към програмата „Партньорство за мир” (1994) и Харта за специално партньорство между НАТО и Украйна (1997), като едновременно с това е създадена Комисия НАТО-Украйна, която координира общите въпроси по сигурността и контролира изпълнението на Хартата. През 2002, е подписан План за действие „Украйна-НАТО”. Съгласуват се и се изпълняват и ежегодни целеви планове. През 2005, Украйна и НАТО започнаха Интензивен диалог във връзка с намерението на Украйна да влезе в Алианса.

Основните сфери на сътрудничество между Украйна и НАТО са: реформа на сектора за отбрана и сигурност, усъвършенстване на оперативната съвместимост на отбранителните системи, гражданско планиране в случай на извънредни ситуации, противодействие на тероризма и организираната престъпност, наука и защита на околната среда.

В същото време обаче, сигналите, които Украйна изпраща до Алианса за своето членство в НАТО, са крайно противоречиви. Стратегическият курс, деклариран от бившия президент Виктор Юшченко, се съпровождаше от гражданска активност против членството на страната в НАТО и ръст на антиамериканските настроения в обществото. Трябва да се подчертае, че и до сега не съществува нито една аналитична разработка, сравняваща предимствата и недостатъците на украинското членство в НАТО.  Всички разсъждения и експертни оценки апелират към вярата на украинците в щастливото бъдеще в тази организация или пък извън нея. Мнозина западни експерти смятат, че основната пречка по пътя на членството на Украйна в НАТО е „руската пропаганда и неефективната информационна кампания на НАТО в Украйна”.

От друга страна, затъналите в корупция украински въоръжени сили и държавен апарат също са съществена преграда за интеграцията в евроатлантическите структури. Така наречената „оранжева революция” и петте години управление на Юшченко не измениха същността на държавните институции. Последните опити за реформиране на системата на държавно управление, включително сектора за сигурност на Украйна, бяха предприети още от президента Кучма, през 1997. Тогава той започна реформата с приемането на Концепцията за национална сигурност (Закон за Украйна), която предлагаше нова идеология на управление, на базата на нарастване ефективността и защитата на човешките права. В периода 1997-2004, Върховната Рада внедри редица механизми за парламентарен контрол над сектора за сигурност. Тя учреди временни и специални следствени комисии. Сега парламентът има право да изисква информация от правителството, да вика негови представители за изслушване, да взема решение за участие на украински сили в международни операции, да разрешава или забранява присъствие на чужди военни сили на украинска територия. Но повечето от тези механизми работят неефективно.

Може да се изброят много причини за провала на реформите в сектора за сигурност, започнати с такъв ентусиазъм през 1997. Впрочем провал може да се нарече и украинското държавно управление, като цяло. На първо място, постоянният конфликт между законодателната и изпълнителната власт затруднява процеса на прилагане на законите и програмите. На второ, инициирайки реформи, управляващият елит не успя, или пък не поиска, да ги реализира докрай. Елитът е заинтересован от демократизация „в определени граници”,  за да може, от една страна, постоянно да я демонстрира на Запад, а от друга - да съхрани сенчестото преразпределение на средствата от държавния бюджет.

По такъв начин, въпреки че на срещата на Алианса на високо равнище в Букурещ, през април 2008, Съвместната комисия НАТО-Украйна потвърди, че Украйна ще бъде приета в пакта, а представителите на Белия дом и на Брюксел подчертават, че вратите му са отворени за Украйна, сближение със Севрноатлантическия алианс, при управлението на Янукович, няма да има. Като, в крайна сметка, това ще бъде изгодно както за самия новоизбран президент, така и за Украйна, а и за НАТО. Липсата на прогрес по пътя към членство в Алианса ще позволи на Янукович да си гарантира лоялността на проруски настроения електорат в Източна и Южна Украйна. Концентрацията на ресурсите и усилията на властите в сферата на социално-икономическото развитие ще помогне за преодоляване на последиците от финансово-икономическата криза. НАТО пък може да използва таймаута в отношенията с Украйна за преосмисляне на собствената стратегия и търсене на нови форми за сътрудничество с Киев.

Отношенията с Русия

Общото състояние на отношенията с Русия се оценява от украинските експерти като конфликтно. Русия запазва позицията си на основен търговски партньор, но загуби ролята си на ключов играч във вътрешната политика на Украйна. Запазва се напрежението по въпросите на енергийната сигурност, търговските войни, влизането на Украйна в НАТО, нерегулираността на морските граници, статута на Крим и пребиваването на руския Черноморски флот в Севастопол.

Въпреки че Янукович е смятан за проруски политик, радикално сближение между Украйна и Русия през неговия мандат не бива да се очаква. Новите власти в Киев ще заложат на задълбочаване на сътрудничеството в икономическата област, ще забравят за политиката на украинизация в хуманитарната сфера, но пробиви в стратегическите взаимоотношения, като например създаване на съвместни военни съюзи или даже признаването на руския език за втори държавен са цели, които се струват твърде смели на новия президент.

В програмата на Янукович са залегнали преодоляването на бедността, борбата с последствията от кризата и икономическо развитие на страната. Икономиката е много по-разбираема област за новия президент и неговия екип област, отколкото външната политика. От друга страна, именно икономическото развитие е това, което Западът иска от Украйна. При най-оптимистичния сценарий, на фона на липсата на пробив в постигането на външнополитическите цели, за петте години на своя мандат екипът на новия президент ще укрепи икономиката на страната, което може да направи Украйна по-привлекателен съюзник както за Запада, така и за Русия.

Отношенията с ЕС – много шум за нищо

От 1991 политическите лидери на Украйна са провъзгласили курс към европейска интеграция и влизане в ЕС. Документите, на които се базира сътрудничеството с Брюксел, са следните: Споразумение за партньорство и сътрудничество (1998); Политиката за съседство на ЕС; Споразумение за участието на Украйна в кризисни операции на ЕС (2005); Програмата „Украйна-ЕС” и произтичащите от нея ежегодни планове. Всички тези документи създават основа за реформи, но съдържат и едно важно ограничение – нито един от тях не предвижда членството на Украйна в ЕС.

Основните сфери на сътрудничество между Украйна и ЕС са:

- демокрация, защита на човешките права, върховенство на закона;

- сигурност, в рамките на Общата политика на ЕС в сферата на сигурността;

- търговия и реформи в социално-икономическата сфера;

- защита на околната среда.

Както обикновено, украинската страна демонстрира „впечатляващи резултати”. Например, през 2008, 45% от планираните мероприятия и програми с ЕС са преминали през предварителния стадий, 34% - през фазата на приемане на необходимите закони и само 21% са достигнали стадий  на реализация. От мероприятията, стигнали до реализация, 45% са реализирани напълно, а 22% - въобще не са реализирани. Като почти единствен пример за успешно сътрудничество между Украйна и ЕС може да бъде посочена мисията EUBAM (сътрудничество с Молдова по граничните въпроси). Планирани, но нереализирани докрай мероприятия са: използване, от страна на ЕС, на украинската тежка транспортна авиация, ратификацията, от страна на Украйна, на Конвенцията за забрана на използването, производството и пренасяне на противопехотни мини и внедряването на национална система за контрол върху износа на технологии с двойно предназначение.

Украйна не можа напълно да се утвърди като функционираща държава и остава отслабена, вследствие ниската ефективност на управленския апарат и постоянното политическо противопоставяне. Ключовите институции на държавата се парализират взаимно. Като всичко това се случва в контекста на сериозни външни и вътрешни проблеми.

До този момент, Украйна не е успяла да формулира ясна визия за своята  външна политика и политиката си за сигурност. Както сред елита, така и сред обществото няма консенсус за общото направление на външната политика. Реализацията на сравнително непротиворечиви цели, например задълбочаването на отношенията с ЕС, става бавно, а всяко усилие да се отбележи прогрес за постигането на някоя цел, предизвикваща напрежение в обществото (например влизането в НАТО), способства за задълбочаване на институционалните проблеми. Като резултат, Украйна най-вероятно и в бъдеще ще си остане един от основните „дразнители” за ЕС.

Украйна несъмнено е част от новата архитектура за сигурност в Европа. Тя е твърде голяма държава за да бъде изключена от тази система. Основният въпрос обаче е, дали в това отношение Украйна е част от проблема или част от решението му? По наше мнение, понастоящем Украйна, потенциално, е по-скоро проблем за европейската сигурност, поради слабостта на институциите и постоянната политическа нестабилност. Затова, на сегашния етап, за украинците не е толкова важно да се чувстват „проруски” или „прозападно” ориентирани. Важното е да имат ясна представа за своето място в новата европейска архитектура на сигурността и да са в състояние да реализират тази представа на практика.

Бележки:

1. Микола Маломуж, председател на Службата за външно разузнаване на Украйна. За стратегията за преодоляване на заплахите за украинската национална сигурност в началото на ХХІ век // Зеркало недели, № 46 (774), 28 ноември – 4 декември 2009.

2. The Fund for Peace, The Failed States Index 2009; http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=391&Itemid=549

3. Социологическо проучване “Причините за спада в нивото на доверие към властта”, проведено от социологическия отдел на Центъра Разумков, през периода 2006-2009, www.razumkov.org.ua

4. Социологическо проучване “Легитимността на държавните институции”, осъществено от аналитичния центгър “София” през периода 2005-2008. По-късни проучвания не са правени.

{rt}

Поръчай онлайн бр.4 2021