През 2001, Комисията по международно право към Организацията на обединените нации прие Проектоконвенция за отговорността на държавите за международни правонарушения (по-нататък ще я наричам просто „Проектоконвенцията”). Нейните разпоредби са задължителни за всички държави, защото представляват кодификация и прогресивно развитие на международното право в областта на международната отговорност на държавите. Това означава, че Проектоконвецията систематизира международноправни обичаи, които са основен източник на международното право. Сред основните проблеми на международната отговорност на държавата е извършването на международно правонарушение. Съгласно чл. 2 от Проектоконвенцията, нарушението на международно задължение, извършено от държавата, води до възникването на международна отговорност. Очевидна е обаче, нуждата от прецизно изясняване на понятието „нарушение на международно задължение”. Това изясняване е направено с разпоредбата на чл. 12, според която нарушение на международно задължение е налице, „когато поведението на дадена държава не е в съответствие с онова, което се изисква от нея, по силата на въпросното задължение, без значение на неговия източник и характер”.
„Международното нарушение”
Целта на чл. 12 е, на първо място, да внесе яснота за това, какво следва да се разбира под „нарушение на международно задължение”. Но, за да придобием представа за пълната дефиниция на „международно нарушение”, е необходимо да се вземат предвид и някои други разпоредби. Това са нормите от Глава трета, в които се уточняват други изисквания, отнасящи се до наличието на нарушение на международно задължение, и нормите на Глава пета, отнасящи се до обстоятелствата, които могат да изключат отговорността на държавата, при наличието на определени предпоставки[1]. В същото време, не бива да се забравя, че окончателната квалификация за това, дали в конкретния казус е налице нарушение на международно задължение, ще зависи от точната формулировка на задължението и неговата същност, която може да подлежи на различно тълкуване, в зависимост от целта и обекта му.
Използвайки терминологията, въведена в чл. 12, може да се каже, че нарушението на международно задължение се състои в несъответствието между поведението, изискващо се от държавата (съгласно задължението, поето от нея), и поведението, което тя на практика е възприела. Или, казано с други думи, несъответствието между изискванията на международното право и конкретните факти[2]. В практиката на международните съдилища се използват и други термини като: „актове, които са несъвместими със задълженията на държавата”, или пък „актове, намиращи се в противоречие със задълженията на държавата”. Всички тези изрази (и различни начини на изразяване) в крайна сметка обаче сочат към едно и също нещо, а именно дефиницията, залегнала в чл. 12. Според Джеймс Крофорд, най-подходящият израз в случая е „поведение на държавата, което не е в съответствие с изискващото се от нея по силата на задължението”[3]. Той смята, че този израз допуска възможност нарушение да съществува дори тогава, когато поведението на държавата само частично влиза в противоречие с международното задължение, което тя е длъжна да изпълни. Това е така, защото в някои случаи поведението, което трябва да следва държавата, е строго определено, докато, в други случаи, международното задължение поставя някакви минимални стандарти и, ако държавата ги е покрила, разполага с възможности за свободен избор на поведение. Наистина, ако се направи съпоставка с правната система на ЕС, ще стигнем до същия извод, защото регламентите на съюзните институции не позволяват никакво отклонение от съдържащите се в тях норми, докато директивите, по дефиниция, предоставят на държавите възможност за избор, като единственото ограничение е да бъде постигната целта, поставена с директивата.
Някои особености
В дефиницията за нарушение на международно задължение, по чл. 12, е включен изразът „без неговият източник да има каквото и да е значение”. Има се предвид, че Проектоконвенцията е с универсално приложение и затова се прилага към всички международни задължения на държавата, независимо от това, как те са възникнали. Така, източник на международно задължение могат да бъдат международен договор, международен обичай, задължителни актове на международни организации, общи принципи на правото и др[4]. Но, тъй като в международноправната доктрина няма изчерпателно и безспорно категоризиране на всички източници, авторите на Проектоконвенцията са избрали именно този неутрален израз, който е всеобхватен, тъй като включва (макар и чисто хипотетично) и източници, които към настоящия момент не са признати за такива.
В чл. 12 се използва и изразът „без неговият характер да има каквото и да е значение”. Това се дължи на обстоятелството, че са налице различни класификации на международните задължения. Така например, разграничават се задълженията, които изискват извършването на определено действие, от онези, изискващи постигането на определен резултат. Това разграничение е познато и в българската правна литература, при определяне на видовете престации[5]. Следователно, смисълът на цитирания по-горе израз е да избегне всяко двусмислие по въпроса, дали обстоятелството, какво точно задължение е нарушено, има някакво значение за възникването на международната отговорност.
В практиката често възниква проблемът, дали задължението на държавата е нарушено със самото приемане на даден вътрешен нормативен акт (когато последният е в явно противоречие с международното задължение на държавата), или международното задължение на държавата се нарушава едва тогава, когато въпросният нормативен акт започне да се прилага на практика[6]. За съжаление, ясен и категоричен отговор на този проблем липсва. В някои случаи, самото приемане, от компетентния държавен орган, на нормативен акт, намиращ се в противоречие с международните задължения на една държава, представлява ipso facto нарушение от страна на държавата[7]. В други случаи, за да се приеме, че е налице подобно нарушение, е задължително държавата да прилага законодателство, несъвместимо с нейните международни задължения[8]. В тази връзка, съществува яснота поне по отношение на правото на ЕС, защото в практиката на Съда на Европейските общности категорично е възприет първият подход. Следователно, в този случай, автоматично се счита, че държава, която приема вътрешен нормативен акт, чието съдържание е в противоречие с правото на ЕС, е извършила нарушение и, съответно, подлежи на санкциите, предвидени чл. 226-228 от Договора за създаване на Европейската общност.
Независимо от точната дефиниция на чл. 12, остава необходимостта от уточняване времето на извършване на международното правонарушение, спрямо периода, през който държавата е обвързана с конкретното международно задължение. Затова, в чл. 13, се съдържа един основен принцип на международното право, съгласно който, за да възникне международна отговорност, нарушението трябва да е извършено по време, през което държавата продължава да бъде обвързана от съответното задължение. Този принцип е формулиран многократно от международни съдебни органи, но като че ли най-ясно е изразен от съдията Макс Хубер, според когото:
„Юридическият факт трябва да се оценява в светлината на правото, което е в сила към момента на възникването му, а не с оглед на правото, в сила към момента, в който се поражда спорът, отнасящ се до него”[9].
По този начин, разпоредбата на чл. 13 представлява своеобразна гаранция за държавите срещу ретроактивното прилагане на международното право. Интересен пример в тази насока е решението на холандския юрист и нобелов лауреат Тобиас Асер (1838-1913, името му носи един от най-престижните институти по международно право и право на ЕС, със седалище в Хага), който трябвало да се произнесе, дали завземането и конфискацията, от страна на руските власти, на американски кораби, занимаващи се с лов на тюлени извън руските териториални води, представлява международно правонарушение[10]. Според Асер, въпросът следва да се уреди съгласно „общите принципи на международното право и духа на международните договори, които са в сила и обвързват двете държави по времето, когато е извършено завземането на корабите”. И тъй като, според принципите на международното право, приложими към онзи момент, Русия не е имала правото да извършва подобни действия, руската държава е осъдена да изплати обезщетение на САЩ.
Държавната практика също поддържа безрезервно този принцип. Изискването арбитрите да прилагат нормите на международното право, които са в сила по времето, когато е извършено международното правонарушение, е често използвана уговорка, включена в арбитражните споразумения[11]. Следователно, можем да приемем, че този принцип съставлява международноправен обичай, който е кодифициран в Проектоконвенцията, с оглед на повече яснота и пълнота в нейната уредба.
Някои практически проблеми
В тази връзка, възниква интересен практически проблем. Могат ли две държави да се отклонят от въпросния принцип, ако постигнат изрична договореност в този смисъл. Макар принципът против ретроактивното действие на международното право да има изключително голямо значение, би следвало да се приеме, че той все пак не може да се разглежда като императивна норма на международното право. Следователно, трябва да се приеме, че държавите могат и да не се съобразят с него, но за целта е необходимо да изразят, по безспорен и категоричен начин, волята си за това. Въпреки че няма практика в тази насока, допълнителен аргумент в полза на подобна теза е разпоредбата на чл. 55 от Проектоконвенцията (т.нар. принцип lex specialis, който ще бъде разгледан по-долу).
Важна последица от принципа за изключване на ретроактивното действие на международното право представлява обстоятелството, че след като веднъж вече е възникнала международната отговорност (в резултат на международно правонарушение), тя не се влияе от последващо прекратяване на задължението (независимо, дали става въпрос за прекратяване на международен договор или за последващо изменение на норма на международния обичай).
Друг проблем, за който не би било целесъобразно да се включва в разгледаната вече дефиниция на чл. 12, е времевата рамка на нарушението на международно задължение. Затова е приета разпоредбата на чл. 14, която гласи: „(1) Нарушението на международно задължение от поведение на държавата, което не е продължаващо, настъпва в момента, в който поведението е осъществено, дори и ако неговите последици продължават да съществуват. (2) Нарушението на международно задължение от поведение на държавата, което е продължаващо, се простира върху целия период, през който поведението продължава и остава в несъответствие с международното задължение. (3) Нарушението на международно задължение, изискващо от държавата да предотврати дадено събитие, настъпва тогава, когато настъпи събитието и се разпростира върху целия период, през който събитието продължава и остава в несъответствие с това задължение.”
Самата концепция за продължаващо правонарушение е позната на много национални правни системи (включително и на българската), но възприемането й в международното право дължим на известния немски специалист по международно право Хайнрих Трипел[12].
Проблемът за точното установяване, кога започва международното правонарушение и колко дълго продължава, възниква достатъчно често и затова му е отделено специално внимание в чл. 14. Въпреки че самото съществуване и продължителност на международното правонарушение, до голяма степен, зависи от съдържанието на международното задължение и фактите в конкретния случай, в чл. 14 са установени няколко основни правила, които да служат като ценен ориентир при по-усложнени, от фактическа гледна точка, казуси.
Безспорно е, че за настъпването на международни правонарушения се изисква определено време. Основното разграничение, което се прави в чл. 14, е между правонарушението, което все още продължава (като например, прилагането на законодателство, намиращо се в противоречие с международноправните задължения на държавата; неправомерно завладяване на помещенията на дипломатическо представителство; наложено със сила колониално господство; неправомерно разполагане на военни части в друга държава и т.н.), и това, което вече е приключило. Това разграничение се определя, в значителна степен, от първичното задължение и от специфичните обстоятелства на всеки конкретен случай[13].
Следва да се има предвид, че разграничението между правонарушения, които са продължаващи и тези, които са приключили, е относително. Продължаващото правонарушение може да бъде прекратено във всеки момент. Например, при освобождаването на неправомерно взети заложници, продължаващото нарушение се преустановява. По същество обаче, продължаващо правонарушение е налице тогава, когато то вече е започнало и, към съответното време, все още продължава.
От друга страна, не може да не се отчита и обстоятелството, че поведението, което съставлява международно правонарушение, не може да се разглежда като продължаващо, само защото ефектите, или последиците, от него продължат да съществуват във времето. Необходимо е самото правонарушение да продължава. Така например, възможно е болките и страданията, причинени от предишни актове на насилие или на неправомерни икономически санкции, да продължат дълго след извършването на самото правонарушение. Трябва да се има предвид обаче, че подобни последици са предмет на вторични задължения за репарации или реституция, които се уреждат в Част втора от Проектоконвенцията. И самото продължаване на тези последици има правно значение, защото може да определи по-голям размер на дължимото обезщетение, въпреки че самото правонарушение не е продължаващо по своя характер.
Алинея трета на чл. 14 се занимава с времевите рамки на една особена категория правонарушения – нарушаване на задължение за предотвратяване на дадено събитие. Обикновено, подобен вид задължения се квалифицират като задължения за полагане на максимални усилия, изискващи от държавата да предприеме всички разумни или необходими стъпки, за да попречи на дадено събитие да настъпи, но без да е напълно сигурно, че събитието, въпреки това, няма все пак да настъпи[14].
Възможно усложнение на поведението на държавата-нарушител е нарушението, включващо съставно поведение. Именно за този проблем се отнася разпоредбата на чл. 15 от Проектоконвенцията. Според редакцията на текста на чл. 15, нарушението на международно задължение от държавата, чрез поредица от действия или бездействия, които се определят, в своята съвкупност, като правонарушение, е налице тогава, когато настъпва такова действие (или бездействие), което, взето с останалите действия или бездействия, е достатъчно, за да съставлява правонарушение. Освен това се приема, че нарушението се разпростира върху целия период, който започва с първото действие или бездействие от поредицата, и продължава, докато тези действия, или бездействия, се повтарят и остават в несъответствие с международното задължение.
Съставното поведение е тясно свързано с концепцията за продължаващото нарушение, състоящо се от няколко действия и/или бездействия. Съставното поведение, което се регулира от разпоредбата на чл. 15, включва нарушение на задължения, засягащи някакво цялостно и сложно поведение, а не отделни актове[15]. Добър пример в това отношение са задълженията за въздържане от извършване на геноцид, апартейд, престъпления против човечеството, систематични действия на расова дискриминация и т.н.
В заключение може да се отбележи, че Комисията по международно право към ООН е успяла, по изключително прецизен начин, да изработи международноправната регламентация, касаеща толкова значимия проблем за нарушението на международно задължение.
* Старши асистент в Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски”
[1] Вж. Crawford, J., The International Law Commission’s Articles on State Responsibility – Introduction, Text and Commentarries, Cambridge, 2002, на с. 125
[2] Вж. Crawford, J., op. cit., на с. 125
[3] Вж. Crawford, J., op. cit., на с. 125
[4] Вж. Видин, Б., Международно публично право, обща част, София, 1999., на с. 63 и сл.
[5] Вж. Кожухаров, А., Облигационно право – кратък курс, София, 2001, с. 59 и сл.
[6] Вж. Crawford, J., op. cit., на с. 130
[7] Вж. напр. Norris v. Ireland, E.C.H.R., Series A, No. 142 (1988), para. 31
[8] Вж. напр. LaGrand (Germany v. USA), Merits, I.C.J. Reports 2001, p. 90
[9] Вж. Island of Palmas, R.I.A.A., vol. II, (1949), p. 829
[10] Вж. The “James Hamilton Lewis”, R.I.A.A., vol. IX, (1902), p. 66
[11] Вж. Crawford, J., op. cit., на с. 132
[12] Вж. Triepel, H., Voelkerrecht und Landesrecht, Leipzig, 1899, p.289
[13] Вж. Crawford, J., op. cit., на с. 136
[14] Вж. Crawford, J., op. cit., на с. 136
[15] Вж. Crawford, J., op. cit., на с. 141
{rt}
