07
Съб, Дек
5 New Articles

Новата имиграционна политика на ЕС

брой5 2008
Typography

Както е известно, в края на май 2008, френският министър по въпросите на имиграцията, интеграцията и националната идентичност Брис Ортфьо представи в Европейския парламент проект за т.нар. „Европейски имиграционен пакт”. Основната цел на тази френска инициатива е прекратяване на масовата легализация на имигрантите и предприемане на съвместни действия за депортиране на нелегалните имигранти в ЕС.

Имиграционният контрол като приоритет на френското председателство

Сред основните задачи, които Франция се постави, след като пое, на 1 юли 2008, председателствота на ЕС, е изготвянето на универсален за всички държави-членки документ, касаещ контрола и регулиране придвижването на имигрантските потоци вътре в границите на Съюза.

Необходимостта от приемането на подобен документ произтича от многобройните проблеми, с които страните-членки на ЕС се сблъскват в сферата на имиграцията и, съответно, използват различни подходи за решаването им. Така, редица държави поставят на преден план борбата с нелегалната имиграция, други се опитват с помощта на имигрантите да преодолеят липсата на достатъчно работна ръка, трети, в които имиграцията има дълга история, поставят акцента върху проблемите на второто и трето поколение имигранти и т.н. Около 80% от миграционните потоци в Европа са насочени към пет държави – Франция, Испания, Италия, Великобритания и Германия, което съвсем естествено ги превръща в най-заинтересованите членки на ЕС от намирането на съвместно решение за имиграционните проблеми.

Липсата на вътрешни граници в ЕС позволява на лицата, намиращи се нелегално на територията на някоя от държавите-членки, да се прехвърлят на територията на друга, където не се провежда чак толкова твърда политика спрямо този тип имигранти. В частност, доскоро Испания и Италия прибягваха до масова легализация на нелегалните имигранти. След подобна легализация, чужденецът, вече на съвсем законно основание, може да се мести и да търси работа в Европа.

Едностранните мерки (като например приемането на по-сурови имиграционни закони, въвеждането на квоти, засилването на граничния контрол и организираното депортиране на нелегалните имигранти) не помагаха съществено нито за подобряване на ситуацията вътре в конкретната страна, нито на тази в Европа, като цяло.

27-те държави от обединена Европа силно се различават и по демографския си потенциал. Така например, във Франция са регистрирани най-високите (за момента) показатели за раждаемостта в рамките на ЕС – там на всяка жена се падат почти по две деца. В Испания и Италия този показател е 1,3, а в Германия – 1,4. Тоест, ако се вярва на данните на Министерството на имиграцията, Франция на практика е в състояние да осигури възпроизводството на населението си самостоятелно и „е съвършено ясно, че страната не се нуждае, от демографска гледна точка, от масова имиграция”.

Проблемите, свързани с интеграцията на имигрантите, също се различават, защото, поради историческите и географски особености, концентрацията на имигранти от определени страни в някои европейски държави е по-висока, отколкото в други. Така, по данни на френското Министерство на имиграцията, интеграцията и националната идентичност, 2/3 от имигрантите в страната идват от Северна Африка и Африка на юг от Сахара (1). Сред имигрантите в Испания преобладават тези от Латинска Америка, а в Италия, 1/3 от легалните имигранти идват от Румъния, Албания и Мароко.

Що се отнася до нелегалните имигранти, по някои оценки, в момента на територията на ЕС броят им надминава 8 млн. души.

Очевидно е, че решението на проблемите, свързани с имиграцията, трябва да се съобразява със спецификата на всяка конкретна държава-членка. От друга страна, на общоевропейско равнище, следва да се изработят единни за всички участници принципи за регулиране на миграционните потоци, целящи по-рационалното им разпределяне и по-ефективния контрол върху движението на човешките ресурси.

Френската инициатива се опитва да вземе предвид всички тези нюанси. Министър Ортфьо очерта петте основни точки на „Европейския имиграционен пакт” така: защита на границата, ефективно управление на легалната имиграция, много по-сериозна борба с нелегалната имиграция, съвместно решаване на проблемите с бежанците и помощ за развиващите се държави, генериращи миграционните потоци към ЕС.

Основните постановки на документа са следните:

  • Подобряване на контрола по външните граници на ЕС и създаване на пълноценна гранична полиция (на основата на Европейската агенция за контрол и сигурност на границите Frontex), като след 2011 се издават само биометрични визи (съдържащи фотография и пръстови отпечатъци, които се включват в общата електронна база данни);
  • Организация на легалната имиграция, в съответствие с възможностите на държавата-приемник, „в духа на отговорния подход”;
  • Официално признание, че масовата легализация в някоя от страните-членки създава допълнителен поток от нелегални имигранти и само влошава ситуацията в Съюза, като цяло. В бъдеще всички държави-членки следва да се откажат от подобни мерки, тъй като „легализацията не е начина за управление на миграционните потоци”. В същото време, възможност за индивидуална легализация (след щателно разглеждане на всеки конкретен случай) следва да се предоставя само в изключителни случаи;
  • На общоевропейско равнище е необходимо установаване на тясна връзка между политиката за заетост във всяка страна-членка и имиграционната политика, като цяло (и тази, касаеща трудовата имиграция, в частност);
  • С цел да бъдат привлечени хора от трети страни, притежаващи най-висока квалификация, се предлага издаването на специални разрешения за работа (т.нар. blue card) на територията на ЕС, аналогични на американската green card;
  • За да се улесни адаптацията на неевропейските имигранти към живота в Европа се предвижда въвеждане на задължителен „имиграционен договор”, според който новопристигналите имигранти ще трябва да посещават курсове за изучаване езика на страната, в която са се заселили, както и да добият представа за „националната идентичност и европейските ценности”. И най-вече за физическата неприкосновеност на личността, равноправието между половете, търпимостта и задължителното общо образование;
  • Организиране на депортирането на нелегалните имигранти. На цялата територия на ЕС следва да действа правилото, че нелегалният имигрант има „само две възможности – или да си замине доброволно, или да бъде изпратен насила обратно в страната си”. Засилване на борбата против хората, наемащи на работа нелегални имигранти, което също ще помогне за съкращаване на незаконния трафик на хора;
  • Сключване на споразумение за формиране на единен подход към проблема с бежанците, до 2010;
  • Предоставяне на помощ за развитието на онези страни, които генерират миграционни потоци към Европа. Новото в случая е създаването на благоприятни уславия за работещите имигранти да инвестират в развитието на собствената си държава. През 2006, имигрантите, работещи в ЕС, са превели в страните си около 19,2 млрд. евро, като 8 млрд. евро са дошли само от Франция, което почти се равнява на цялата помощ, която френската държава оказва на развиващите се страни.

Що се отнася до легалната имиграция, в прембюла на пакта се подчертава, че „Европа се нуждае от имигрантите, както от демографска, така и от икономическа гледна точка”. Става дума обаче, за приоритет на „качествената” имиграция, пред „количествената”, т.е. за привличането в Европа, най-вече, на висококвалифицирани специалисти.

Приоритет на общоевропейската имиграционна политика следва да стане осигуряването на  „достойни условия” за съществуване на легалните имигранти. Предполага се, че такива условия ще се спазват във всички държави-членки на ЕС, но количеството и качеството на работната ръка ще се определя от всяка страна поотделно. Според документа, „имиграционните потоци задължително трябва да се адаптират към възможностите на приемащата ги европейска страна”, съобразно икономическите потребности, конкретните условия на националния пазар на работна ръка и възможностите за организирано приемане на имигранти.

Целите на имиграционния пакт

„Европейският имиграционен пакт” цели, на първо място, да защити интересите на европейските държави в икономическата и социална сфери. Затова съвсем закономерно изглежда заявлението на френския министър Ортфьо в Брюксел, според което „Европа няма възможност да приеме, според очакванията им, всички онези, коита разчитат на (европейското) Елдорадо”.

В случай че бъде одобрена, френската инициатива за взаимодействие и координация в рамките на ЕС, при решаване на имиграционните проблеми, ще предостави на държавите от Южна Европа, които през последните години се сблъскват с масовия наплив на нелегални имигранти от Африка, допълнителни възможности за регулиране на миграционните потоци.

През последните години ръстът на ксенофобията и фактът, че за общественото мнение съществува пряка връзка между проблемите на сигурността и присъствието, на територията на ЕС, на прекалено много имигранти (и, на първо място, такива от мюсюлманския свят) не можеха да не се отразят и върху действията на политиците. Признавайки необходимостта от привличане на работна сила от страни, извън Съюза, политическите елити са заинтересовани от това, чужденците да престанат да генерират проблеми и да приемат „европейските правила на играта”. Съвсем логично следствие от подобно мислене е и „имиграционният договор”, според който не само държавата-приемник поема редица задължения, но и имигрантът се задължава за спазва законите и да уважава утвърдените в Европа норми на социално поведение. Тук обаче възниква големият въпрос, доколко пактовете, договорите и другите подобни декларации ще се окажат ефективни както в борбата с прогресивно нарастващата нелегална имиграция, така и за моделирането на европейско социално поведение на легалните имигранти?

Според Брис Ортфьо, за адекватната оценка на дейността на Франция, като председател на ЕС, ще помогне не толкова приемането на съвместни текстове или декларации, колкото наличието на конкретни резултати от усилията за формулиране на нова европейска политика към държавите, генериращи миграционни потоци, издържана в духа на партньорството и използваща нови механизми за регулиране и привличане на работна сила.

Новата политика на ЕС за борба с нелегалната имиграция

На 18 юни 2008, депутатите от Европейския парламент приеха проектозакон, установяващ общи, за всичките 27 членки на Съюза, критерии за депортиране на нелегалните имигранти.  Проектът, станал известен като „директивата за депортиране”, беше рязко разкритикуван от европейската левица и някои неправителствени организации, които го определиха като „срамен”. Няколко дни преди гласуването му в Страсбург, организацията “SOS Расизъм”, в открито писмо до депутатите от Европейския парламент, изрази загриженост от „последиците, които ще засегнат, както достойнството на личността, така и гарантирането на правна сигурност за хората от други държави, живеещи в Европа, вследствие на приемането на този закон”.

Поправките към закона, предлагани от неговите противници, неколкократно бяха отклонявани от Европарламента, при това с мнозинство от над 100 гласа. Въпреки това, депутатите успяха да постигнат компромис по текста на закона. За приемането му гласуваха 369 евродепутати, против – 197, а 106 се въздържаха. Това решение е първата стъпка към изработването на единна, за всички страни-членки на ЕС, политика в сферата на имиграцията и свидетелства за приоритетното значение на борбата с нелегалната имиграция в рамките на тази политика.

„Директивата за депортирането” трябва да реши следните основни задачи: да стимулира доброволното напускане на нелегалните имигранти, да определи минималните стандарти за издръжка и сроковете за задържане на нелегалните имигранти в специализираните центрове, както и условията, при които ще им бъде наложена забрана за повторно влизане на територията на ЕС.

Законът установява срок от 7 до 30 дни, през който нелегалният имигрант може доброволно да напусне Европейския съюз. При отказ да го направи, той може да бъде въдворен (до принудителната му депортация) в специален център. Държавата може да вземе решение за настаняването на нелегалните имигранти в такъв център, при условие, че има опасност те да избягат, или ако пречат на процедурата по депортирането им. Когато държавата няма възможност да настани имигрантите, подлежащи не депортация, в специализирани центрове, има право да ги държи в полицейските участъци и затворите, но задължително отделно от задържаните и затворниците. Максималният срок на престоя им там е шест месеца, като в някои случай той може да се удължи до 12 месеца (например ако нелегалният имигрант отказва да сътрудничи на имиграционните служби, или ако има забавяне в предоставянето на необходимите документи от трети страни).

Според френските неправителствени организации, възможността да бъде увеличен срокът на задържане на нелегалните имигранти (във Франция той е 32 дни) е сериозна стъпка назад, от гледна точка на спазването на човешките права. От друга страна обаче, само в десет държави от ЕС, срокът на задържане на нелегалните имигранти е по-малък от (или се равнява на) шест месеца. В някои страни (например във Великобритания и скандинавските държави) въпросният срок е неограничен, така че, в конкретния случай, наложеното със закона ограничение може да се сметне по-скоро за позитивна промяна от гледна точка на съблюдаване правата на нелегалните имигранти.

Впрочем, специализираните центрове за нелегални имигранти са обект на критики вече дълги години. Те са свързани най-вече с това, че заради бюрокрацията и по ред други причини, нелегалните имигранти, които не са обвинени в извършването на някакви криминални престъпления, могат да прекарат години в подобни „затвори”. Затова в закона се препоръчва ускореното разглеждане на всеки случай, а когато депортирането на нелегалния имигрант се оказва невъзможно (т.е. не могат да бъдат установени личността и гражданството му, или пък не могат да бъдат спазени изискващите се условия за изпращането му обратно в родината) той следва „незабавно да бъде освободен”. Освен това, нелегалните имигранти, настанени в специализираните центрове, трябва постоянно да получават информация за правилата, които следва да спазват в тях, както за собствените си права и задължения.

Предвижда се, че във въпросните центрове ще се настаняват както възрастни, така и деца. По време на дискусиите преди приемането на закона, неговите критици определиха този момент, като „абсолютно нехуманен”. Така, според неправителствената организация “SOS Расизъм”, „идеалите на свободата, формулирани от бащите-основатели на Европа, ще бъдат потъпкани с приемането на постановката за настаняване в специализираните центрове на безпомощни лица, включително непълнолетни или чужденци, нуждаещи се от медицинска грижа, по единствената причина, че пребиваването им, от гледна точка на държавата-приемник, не е законно”. Именно поради това, законът предвижда гарантиране на условия за достойно съществуване на нелегалните имигранти, включително правото да получават медицинска помощ, както и безплатно образование за децата им.

Въпреки протестите обаче, „директивата за депортирането” ще се прилага и към непълнолетните нелегални имигранти. Досега, в редица държави от ЕС това беше забранено и законът не разглеждаше непълнолетните отделно от родителите им. Според новите правила обаче, депортацията на несъпровождани (от родители, роднини или настойници) непълнолетни лица може да се осъществи само в случаи, когато в страната, където предстои да бъдат депортирани, те ще бъдат поети от свои роднини или от местните социални служби. Според Конвенцията на ООН за правата на детето (от 1989), при прилагане на директивата, държавите от ЕС са длъжни да действат, съобразявайки се на първо място с интересите на детето. Затова несъпровожданите непълнолетни имигранти и семействата с деца могат да бъдат настанявани в специализираните центрове, но само „в краен случай и, по възможност, за максимално кратък срок”. В закона, приет от Европарламента, се подчертава, че „децата, настанени в центровете, следва да имат възможност за забавления, като в зависимост от продължителността на престоя им там, те ще могат да получат и основно образование”.

Директивата може да бъде приложена към нелегалния имигрант, само ако вече е взето решение за неговото депортиране. Дотогава държавата има право да разгледа възможността за легализацията му и предоставяне на жителство „по хуманитарни мотиви”. Ако държавата-членка на ЕС, като „крайна мярка”, предприеме принудителни действия към нелегалните имигранти, те „не бива да излизат извън рамките на разумното”. Тоест, тези действия на трябва да са в разрез с националното законодателство, да не нарушават основните човешки права и да уважават достойнството и физическата неприкосновеност на имигрантите.

Нелегалният имигрант може да бъде депортиран в страната, откъдето е дошъл, включително ако става дума за „транзитна държава” (ако с нея са подписани съответните споразумения), както и в която и да било трета страна, където той поиска, при положение, че и съответното правителство е съгласно да го приеме. В закона се подчертава, че за улесняване процеса на връщането на имигрантите е необходимо да се сключат съответните договори с въпросните „трети страни”, както от името на ЕС, така и на двустранна основа. На всички стадии на процеса на депортация, сътрудничеството с държавите, източници на нелегална имиграция, е предварително условие за да бъдат избегнати повторните опити на депортираните лица отново да проникнат в Европа.

Законът налага и забрана за повторно влизане на територията на ЕС на веднъж депортирани лица, за срок от пет години. В същото време, държавите-членки на Съюза могат да анулират или спрат действието на тази забрана по хуманитарни причини. Въпреки това, в някои случаи, срокът на забраната може и да бъде увеличен, „ако нелегалният имигрант представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност”. Към утежняващите обстоятелство, директивата причислява случаите на нееднократна депортация на нелегалния имигрант в миналото.

Новият закон забранява на европейските държави да „втвърдяват” вътрешните мерки по вече приетите пунктове, но в същото време им дава възможност да адаптират, или дори да смекчат, вътрешното си законодателство, съобразно собствените си специфични условия, ако това не противоречи на общоевропейските критерии.

Държавите-членки на ЕС следва да се придържат стриктно към принципа, че ако нелегалният имигрант е бежанец, той не може да бъде депортиран в родината си, при положение, че там животът и свободата му, ще бъдат застрашени (т.нар. „принцип за невъзможността да бъдат депортирани бажанците”). Всеки гражданин на трета страна, поискал убежище на територията на ЕС, не може да бъде третиран като нелегален имигрант, докато съответната страна-членка на Съюза не му е отказала исканото убежище. В най-скоро време Европейският парламент, след консултации с другите европейски институции (Европейският съвет, Европейският съд), следва да състави списък на „сигурните” държави, т.е. на държавите, където животът и свободата на гражданите не са застрашени.

Страните-членки на ЕС следва да прилагат постановките на директиватата, без да подлагат нелегалните имигранти на „дискриминация по полов или расов признак, цвят на кожата, национален или социален произход, език, религия, политически или други убеждения, принадлежност към национални малцинства, възраст или сексуална ориентация”.

Общата сума на финансовите средства, предназначени от Брюксел за организиране на депортацията на нелегалните имигранти, през 2008-2013, ще бъде 676 млн. евро, като за онези от тях, които не разполагат със средства, се предвижда предоставяне на безплатна правна помощ.

Реакциите след приемането на директивата

Привържениците на приетия от Европейскиа парламент законопроект, определиха гласуването му като „победа на разума”, подчертавайки, че предложените първоначално по-сурови условия са се оказали неприемливи за редица европейски социалисти и представители на „зелените” партии. Според последните пък, „Европа се затваря, докато, за да се справим с нелегалната имиграция, трябва да приемем такива механизми, които да позволят на имигрантите да идват легално на континента”. В същото време доскорошният еврокомисар по гражданските свободи, правосъдието и вътрешните работи Жерар Дьопре отбеляза, че ако потокът от легални имигранти се запази на сегашното си равнище, само след 30 години, броят на последните на територията на ЕС ще достигне 45-60 млн. души. Затова тезата за „затварянето на границите на Съюза” няма никакво отношение към политиката, поощряваща легалното привличане на чуждестранна работна сила.

По принцип, политическите дискусии за затварянето или отварянето на границите за имигрантите са една от темите, по които традиционно се конфронтират представителите на десния и левия политически спектър, както вътре в отделните европейски държави, така и на общоевропейско равнище. Десните са склонни към по-решителни действия в борбата с нелегалната имиграция и някои евродепутати от десницата открито твърдят, че „трябва да се борим срещу онова, което ерозира идентичността на нашия континент, от гледна точка на културата и семейните ценности”. В същото време, левите, както и неправителствените организации, твърдящи, че защитават човешките права, виждат в еволюцията на подходите на ЕС по въпроса, тенденция към създаването на „непристъпна европейска крепост”. Приемането на  „антихуманната”, според тях,  директива, се квалифицира от левицата като „позор и оскърбление за европейската цивилизация”.

„Десетки хиляди имигранти загиват в морето, на път към Европа, а с приемането на тази директива, ние ставаме съучастници на недопустимо престъпление, превръщайки Средиземно море в гробище”. Основният аргумент на левите политици е, че „Европа с нейните идеали за мир и синтез на народите и културите не може и не бива да се превръща в Европа, поставяща на първо място въпросите на обществената сигурност, губеща свободата си и затваряща се в себе си”. Възниква обаче естественият въпрос, как, следвайки тези иначе благородни мотиви, левите политици бихя могли на практика да решат проблема с мощния поток от нелегални имигранти, чиято острота почти никой в днешна Европа не поставя под съмнение. Според вицепрезидента на Европейската комисия и еврокомисар по гражданските свободи, правосъдието и вътрешните работи Жак Баро, „бездействието пред лицето на нелегалната имиграция, ще помогне за укрепването на порочния кръг, усложнявайки интеграцията на имигрантите, легално живеещи на континента”.

Така или иначе, но проблемът за незаконното пребиваване на територията на ЕС на граждани на трети страни, изисква максимално бързо и съгласувано с всички държави-членки решение. Въпреки че въпросите за легалната и нелегалната имиграция са свързани помежду си, приемането на „Директивата за депортирането” по никакъв начин не касае онези имигранти, които пребивават на територията на Съюза на законно основание, още повече, че ЕС е поел задължението да действа, в съответствие с Европейската конвенция за правата на човека и съответната декларация на ООН. Междувременно, за да избегнат депортацията си от страните-членки на ЕС (включително от България) имигрантите все по-често и съвсем съзнателно унищожават всички документи, удостоверяващи самоличността им, а онези от арабския свят масово се представят пред полицията за „палестински бежанци”, само и само да избегнат, или поне да отложат, депортацията си.

 

Бележки:

 

1. Най-вероятно, става дума за лицата без гражданство, защото имигрантите, вече получили френски паспорт, на чисто битово равнище, продължават да се наричат имигранти. Именно това води до объркване в цифрите, при анализа на процентното съотношение между „имигрантите” и „гражданите”. По някои оценки, направени въз основа на анализа на фамилиите, месторождението, резултатите от социологическите и политологически анкети, през 2005, 40% от населението (не е задължително тези хора да са и френски граждани) на Франция, които нямат френски произход са с италиански (2,6 млн. души), испански (1,5 млн.) или португалски (1,1 млн.) корени. Други 32% пък са с европейски и източноевропейски корени, малко над 2% идват от Турция, а 5% - от Африка, южно от Сахара. Произхождащите от Магреб са само около 22% от населението на Франция, което няма френски корени.

* Българско геополитическо дружество

{rt}