16
Сря, Окт
4 New Articles

Хармонизация на нормативната уредба в българската отбрана

брой4 2008
Typography

„Не ни трябва армия, с която сме свикнали, а армия, която да върши работа”.

Никола Саркози.

Организираната военна сила е въвлечена, пряко или косвено, в политическия процес и по този начин е придобила особен рефлекс към специфична власт, определяна с понятието „военна”. Тя притежава значителни ресурси и специфична организация и се подхранва, поне отчасти, от неувереността на политическите мениджъри да поемат отговорности, свързани с необходимостта от непрекъснато регулиране на отношенията с военния фактор.

Процесът на хармонизация на нормативната база почти винаги заобикаля същността на проблема. Обикновено се пристъпва към решения само, когато във военната сфера вече са настъпили драстични изоставания, превръщащи я в спирачка за функционирането на цялата обществена система. Историята на развитието на способностите на отбранителната ни организация, в годините след 1989, са ясно доказателство за това.

Мудните действия в сферата на отбраната

За приемането на Конституцията, през 1991, бяха необходими няколко месеца, затова пък разработването на нов закон в областта на отбраната отне четири години. За разработването на Концепцията за национална сигурност бяха необходими седем години, за Военната доктрина - осем години, за Военната стратегия - 10 години. За периода 2004 – 2008, се разработиха два плана за организационно изграждане на въоръжените сили, без да се промени нито Военната доктрина, нито Военната стратегия.

За 17-те години на ефективен преход към възстановяване на демократичните рефлекси на българското общество, все още не е институционализиран процесът на комплексен анализ на причините, поради които страната ни продължава да адаптира привнесена рационалност за решаването на кратковременни, с незначителен ефект, задачи по нейната сигурност и отбрана.

До ден днешен, въпросите със законово регулиране на обществените отношения, свързани с функциите на Националната разузнавателна служба и Националната служба за охрана, остават нерешени.

Изброяването на тези констатации е достатъчен повод, за да се направи задълбочено изследване върху този процес.

В същото време, в годините на прехода въоръжените сили на страната и посочените по-горе две служби за сигурност не са стояли, и не стоят, във вакуум. Дали тези инструменти на силата на българската държава могат адекватно да бъдат използвани от обществото за защита на неговите интереси или - битувайки в условията на отживели или адаптирани от времето на студената война стратегии, доктрини и правни норми - те са се оформили като фетиш, който похабява ресурси?

Причините за неадекватното поведение

Сред причините за тази неадекватност при разработването на норми, концепции, доктрини и стратегии за ръководството и управлението на сигурността и отбраната на страната, е недостигът на национален капацитет, който да генерира идеи в областта на отбраната и да формира политики, за чието осъществяване винаги се намира потенциал. Пример за това са направените промени в Закона за отбраната и въоръжените сили, които се равняват на нов закон.

Втората причина е затвореността на системата, която много трудно допуска гражданска експертиза и обществен дебат по тази тематика. Контролът върху информацията е един от основните начини да се гарантира успех при военни действия. Но когато този контрол обхване и дейности, които не са свързани с военните операции, например процеса на оценка ефективността от изразходването на финансовите ресурси, се ограничават възможностите на политическия фактор да взема решения, които са едновременно и рационални, и адекватни на обществените очаквания.

Третата причина е еднопосочното митологизиране на миналите военни успехи, което предоставя на военната организация и на нейните представители, аргумент и самочувствие като единствен стълб и защитник на обществото от външен агресор.

При липсата на структуриран и насочен към бъдещето исторически анализ, се създават условия, в които се допуска законодателна реанимация на инструменти за управление на военната сила, присъщи за масовите армии на ХІХ и ХХ век. Само че, в съвършено новите условия на глобализиращия се свят, подобни инструменти генерират повече несигурност за способността на обществото да се организира за защита.

С подобен инструмент си служи Върховното главно командване, което, съгласно чл. 30 от Закона за отбраната и въоръжените сили, подпомага Върховния главнокомандващ при ръководството на отбраната и въоръжените сили с въвеждането на военно положение, обявяване на война или с фактическото започване на военните действия. Тези постановки регламентират положения, при които страната е заплашена от агресия на/от съседни страни. Те обаче са неадекватни в условията на трансгранични, локални, но системни, действия на организирани бандитски формирования на международния тероризъм, насочени към ерозия на държавното управление. Постановките на чл. 105 от Конституцията частично запълват този правен вакуум, но са ориентирани единствено към реактивни действия. А всяко реактивно действие е отстъпление пред факторите, ерозиращи държавността.

Противоречията в системата

Съществуващите правни норми предоставят изключителни правомощия на военния единоначалник, без да се отчитат настъпилите дълбоки промени във военните машини. Тяхното ефективно функциониране отдавна вече не се основава на гениалността на ръководителя, а на целенасочената, ориентирана към конкретни резултати, системно работеща организация. Там обаче цари изключителния монопол на военната експертиза, разчитаща на вече формирани обществени нагласи. Последните, на свой ред, са продиктувани от митологизираната необходимост да се държат в респект политически неустойчивите конфигурации. Така тази машина успя да получи правен статут, равнопоставящ я с политическото представителство.

Подобен пример можем да открием в две основополагащи правни норми:

Първата е от Закона за отбраната и въоръжените сили. Тя е интересна, от гледна точка на скритото използване на инструментите на т.нар. „военна власт” при осъществяването на отбранителната политиката на страната. Ще разгледаме следните основни фактори, които оказват най-съществено влияние върху нея.

Факторът ресурси: Съгласно чл. 35, ал.1, т.3 и 4. министърът на отбраната разпределя бюджета на министерството и осъществява ръководството на финансовото и материално-техническото осигуряване на Българската армия и кадровата политика в нея. Но тези дейности (съгласно разпоредбите на чл.78, ал.1 т.т. 5 и 8 и 13), министърът може да осъществи единствено и само по предложение на началника на Генералния щаб.

Фактът, че предложението се прави от военния единоначалник, ipso facto, не поражда противоречие или пък действие, ограничаващо правомощията на министъра на отбраната. Предложения следва да бъдат правени именно от оправомощен орган. Но, когато става въпрос за осъществяване на политика, особено при подготовката и развитието на офицерския корпус в Българската армия, не е допустимо министърът на отбраната да няма законови правомощия да осъществява граждански контрол при определянето на качествените изисквания при повишаване на офицерите, особено на тези с висше военно звание, както и възможност да осъществява контрол върху предложенията на началника на Генералния щаб.

Въпреки че последните са предмет на обсъждане от Съвета по отбрана при министъра, липсата на изрични законови правомощия на министъра е предпоставка за субективизъм в процеса на кадрово развитие и това невинаги оказва положително въздействие върху цялата система за командване и контрол в армията и върху качеството на разработваните от военните експерти доктрини и стратегии. А процесът на тяхното разработване, както и системата за командване и контрол на армията, са области, които са част от политиката за сигурност и отбрана, и ангажирането на политическата и гражданската специализирана експертиза не може да започва и да завършва с тяхното утвърждаване.

По същия начин стои въпросът с плановете за финансово и материално техническо осигуряване на Българската армия. Въпреки че от седем години, в Министерството на отбраната, е въведена системата за програмно бюджетиране, именно поради ограниченията на цитираните по-горе изисквания на закона, страната ни продължава да заделя значителен финансов ресурс от брутния си вътрешен продукт и, в същото време, продължава да е с най-ниската издръжка на военнослужещ в страните от ЕС.

Стратегии и доктрини

Последната констатация има пряка връзка и със стратегиите и доктрините, които са теоретичната основа на плановете за използване на въоръжените сили. Тяхното осъвременяване изисква обвързано с норми единодействие между два симетрични процеса: непрекъснатото актуализиране на политическите възгледи и стратегии за гарантиране на сигурността и привеждането на военните схващания към техните изисквания.

Именно в областта на военните стратеги и доктрини, най-бързо се активира онзи корпоративен рефлекс във военното ръководство, който реагира на всеки опит да му бъде наложен възглед или технология, различна от тази, с която е свикнал. Досега в теоретичното пространство не се е появил задълбочен анализ на причините, даващи основание на висшето военно ръководство да консолидира около себе си този корпоративен дух и неприкосновеност на неформалните правомощия, даващи му възможности да маневрира свободно в правно регламентирано пространство.

Може би една от тези причини, също свързана с равнопоставеността на военното с политическото ръководство, се крие в Закона за Консултативния съвет по национална сигурност при Президента. „Съвещателният” статут на този съвет напомня на емоциите на Кръглата маса от 1989-1990, където имаше и представители във военна униформа. Съставът на съвета експонира Народното събрание и дава превес на управляващата партия или коалиция, която, при стабилно управление, ще се стреми да неглижира негативите в управлението, а при неустойчивост ще размива отговорностите за допуснатите пропуски.

Във всички случаи, двамата представители на организациите, притежаващи най-силните инструменти за въздействие, ще бъдат въвлечени, пряко или под скрита форма, в политическия процес и по този начин с тяхната експертна неутралност ще бъде приключено. Системното допускане на тази институционализирана неформалност, във всички случаи, натрупва политизация, надхвърляща рамката на интересите на държавната политика за сигурност и отбрана и като резултат се получава атрофия в ръководството на тези организации.

Тези констатации и предположенията, които представям, са опит за превантивно моделиране на възможни негативни проявления, на основата на теорията на гражданско-военните отношения. Допускането на именно такива процеси в основните институции на отбранителната система ще има много по-сериозни последствия върху сигурността и отбраната на страната, където неефективното изразходване на финансовите ресурси може да се окаже най-малкия проблем.

Симптом за началото на подобен процес е отказът на политическото ръководство да наложи волята си, началникът на Генералния щаб да актуализира Военната стратегия от 2002, на основание на документа, приет от Народното събрание през 2004, а именно “Политическата рамка на стратегическия преглед на отбраната”. Причината за този отказ от упражняването на политическа воля, най-вероятно, се корени именно в “равнопоставеността” на висшето военно ръководство, в лицето на началника на Генералния щаб на БА, с политическата класа, произтичаща от Закона за Консултативния съвет за национална сигурност при Президента.

Трудностите за институционализирането на модерни технологии за стратегиране, включително и за отбранителен мениджмънт, вероятно имат основа и в несъвършенството на конституционната ни уредба в областта на стратегическото ръководство и управление на държавата и, особено, при формирането, с активно участие на гражданското общество, на политически и стратегически идеи и възгледи за нейното бъдеще.

Съгласно чл. Чл. 105, (ал.1) от Конституцията на Република България, Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната, в съответствие с Конституцията и законите, а също (ал.2) осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общото ръководство на държавната администрация и на въоръжените сили. Тук следва да се обърне внимание на словосъчетанието „Министерският съвет ръководи и осъществява”, което провокира въпроса, кой и къде формира политиката на страната, особено в областта на сигурността и отбраната? Въпреки че изрично не се използва словосъчетанието „политика за сигурност и отбрана”, приемам че смисълът на текста на чл.105, може да бъде интерпретирано с него.

Нашата Конституция не дава отговор на този въпрос. В чл. 11, ал. 3, е казано, че „партиите съдействат за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите”, но само толкова.

А въпросът за институционалното формиране на стратегически идеи и възгледи, за развитието на обществото ни, и особено за гарантирането на неговата сигурност, е от изключителна важност, особено в условията на членството ни в двата най-ефективни международни съюзи (поне на този етап от историческото развитие на България). Може би не е необходимо Конституцията да регламентира конкретната институционална отговорност, но във всички случаи трябва да бъдат въведени национални правила и процедури, които да не позволяват на външни, формални или неформални, зрими или незрими, фактори и „актьори” да формират нашето бъдеще вместо нас. За да не се окаже, че нашата изпълнителна власт ръководи и осъществява политически идеи и възгледи, формирани извън българското общество. Въпросът е от изключителна важност за поддържане пасионарността на нацията ни.

По същия начин стои въпросът с определянето на стратегическите цели на обществото – втората стъпка на стратегирането. Постигането на двете стратегически цели, формулирани в Концепцията за национална сигурност, не успя да генерира потенциал за въвеждането на нови цели. Именно отсъствието на институционални процедури и разпределени отговорности между властите и обществените организации провали, през 2005, първия опит за промяна на технологията за стратегиране. Резултатът бе, че обществото, но най-вече администрацията, останаха във вакуум, а както е известно празни места в обществените пространства няма. Там веднага се „наместват” фактори, за които устойчивата и стабилна държавност е пречка.

Искам да обърна внимание и на два положителни процеса, които са аргумент, че модерните технологии за стратегиране се приемат от обществото и са жизнени. Нашата администрация вече има необходимия капацитет да разработва отраслови или ведомствени стратегии (третата стъпка на стратегирането), както и да ги внедрява в практиката (четвъртата стъпка). Въпросът е достатъчно дискутиран и факти за това мое твърдение може да се открият в интернет-страниците на всяко ведомство.

Следващите стъпки в стратегирането, които, без системна научна поддръжка, не биха могли да осигурят развитието на обществото във възходяща спирала, както и да генерират потенциал за осъществяването им на по-високо ниво, са анализът и оценката на ефективността от прилагането на стратегиите, оценката на новите тенденции и разработването на коригиращи и корективни действия.

Заключениие

В заключение, ще дам един пример. През лятото на далечната 1986, отсъствието на консолидирана национална рефлексия и отговорност за политическо стратегиране, допусна различен хранителен режим между ученическите и военно-полевите лагери. Изконсумираните през тази година, не само от децата, заразени от чернобилската радиация, зеленчуци и храни, превърнаха двайсет години по-късно страната ни в изпитателен полигон на световните фармацевтични компании, разработващи онкологични лекарствени препарати.

Примерът илюстрира спешната необходимост от институционализиране на процеса на национално стратегиране, в който формирането на политиката за сигурност и отбрана на страната да се осъществява при разпределени отговорности между институциите, научните и обществени организации. Основата на този процес може да бъде поставена като се промени Закона за Консултативния съвет по национална сигурност при Президента. Съставът на този съвет би следвало да бъде, не намалено копие на политическото представителство на Народното събрание, а напротив - негов огледален образ. Участието на началника на Генералния щаб на БА и председателя на ДАНС следва да бъде организирано по начин, изключващ възможност дори и за неформалното им равнопоставяне, при вземането на решения (които, по същество, са политически) от този съвет.

Освен това, едновременно с промяната на този закон, би следвало да се направи и поредното изменение на Закона за отбраната и въоръжените сили, като в него бъдат трансформирани едноличните функции на началника на Генералния щаб на БА (чл. 78) в компетентности на специализираната администрация, стратегическите военно-щабни и командни структури (Щаб на отбраната и Съвместно командване на операциите).

Само при такава трансформация на функциите на началника на Генералния щаб може да се осигури не еднолична, а консолидирана, военнотехническа експертиза, ефективно подпомагаща вземането на устойчиви във времето политически решения.

От изключително важно значение, за подпомагане на държавното управление и, по-специално, на въпросите на сратегирането на различните политики, е да бъде организирана консолидирана дейност на всички административни аналитични звена и научни-изследователски организации. А това е област за нормативни промени във функциите на Съвета по сигурността на Министерския съвет.

Единствено с използването на новото знание върху съществуващото познание, ще стане възможно да формираме първата и най-важна предпоставка за поддържането на пасионарността на българското общество – идеята ни, какви искаме да бъдем в глобалния свят от възможности.

 

Литература:

Конституция на Република България. Библиотека закони. АПИС, т. 1, р. 1, № 1

Закон за отбраната и въоръжените сили. Библиотека закони - АПИС, т. 1, р. 7, № 810

Закон Консултативния съвет по национална сигурност при Президента. Библиотека закони - АПИС, т. 1, р. 4, № 475.

Закон за Държавна агенция „Национална сигурност”, Обн., ДВ, бр. 109 от 20.12.2007 г., в сила от 1.01.2008.

Правилник за функциите, задачите и организацията на работа на Съвета по сигурността при Министерския съвет - Библиотека закони - АПИС, т. 1, р. 7, N 993а.

Леон Дюги, Каре дьо Малберг, Георг Йелинек, Общо учение за държавата, С., 1993.

Доминик Шнапер, Общността на  гражданите – върху модерната идея за нация, С., 2000.

Орлин Загоров, Николай Йорданов, Политика, власт, сигурност. С., 2002.

Джералд Майкълсън, Сун Дзъ – изкусството на войната (за мениджъри). Обсидиан, С. 2002.

Умберто Еко, Пет морални есета, Лик, С.,1999.

Джереми Рифкин, Европейската мечта – как бъдещето на Европа затъмнява американската мечта, Прозорец; С., 2005.

Антъни Гиданс, Третият път, Прозорец, С., 1998.

Джон Кенет Гълбрайт, Анатомия на властта, С., 1993.

Бринк Линдси, Глобалният капитализъм, С., 2006.

Зигмунд Баум, Общността – търсене на безопасност в несигурния свят, Лик, С., 2003.

Джералд Уестърби, МОСАД – бизнес тайните на израелското разузнаване, С., 2003.

Улрих Бек, Световно рисково общество, С., 2003.

Питър Дракър, Пост-капиталистическото общество, С., 2000.

Франсис Фукуяма, Строежът на държавата – управление и световен ред  през ХХІ-ви век, С., 2004.

Richard E.Neustadt, Ernest R. May. Thinking in time – The uses of History for Decision-Makers, The free press New York, 1986.

Гуин Дайър, Войната –смъртоносната игра на човечеството, С., 2005.

 

* Държавен експерт в Министерството на отбраната

{rt}

Поръчай онлайн бр.5/2019