29
Пет, Май
25 New Articles

Ролята на „малките държави” в международните организации

брой4 2008
Typography

В международните отношения,     „малката държава” (1) се характеризира с недостатъчност на наличните ресурси (2) и произтичаща от това невъзможност самостоятелно да гарантира собствената си сигурност и сама да реализира интересите си. В опит да преодолее това състояние, тя следва политика на придържане към принципите и нормите на международното право и се стреми към интеграция в различни международни структури (3) – икономически, финансови, политически и военни. Именно интеграцията в подобни структури й осигурява възможности да реализира по-ефективно и в по-пълна степен националните си интереси, в условията на нарастваща взаимна зависимост. Самото членство в дадена интеграционна общност или съюз за колективна отбрана, следва обаче да се разглежда само като благоприятна среда за осъществяване на целите на държавата, но не и като автоматична гаранция за просперитет. Нарастването на относителната тежест на страната на световната сцена и извличането на определени предимства зависят от качеството на провежданата, в съюзен формат, политика.

Максимална ефективност в коалиционната среда

Как обаче да бъде постигнат максимален капацитет за ефективно и ефикасно действие в коалиционна среда? Кои са необходимите условия, на които една „малка страна” трябва да отговаря, за да може, след присъединяването й към дадена международна структура, да не се забави (или дори да спре) развитието и, като пълноценен субект с ясно изразена автономна политическа воля? Какво следва да притежава държавата, за да реализира интересите си, след като членството, само по себе си, не е гаранция за постигане на успехи? Още повече, опитът учи, че без активна политика за отстояване на собствената позиция, в най-добрия случай, „малката държава” може да разчита само на ограничени придобивки, каквито обикновено се дават на всички и са с ниска „добавена стойност”, която при това често е обратно пропорционална на платената в замяна цена. В най-песимистичния случай пък, може да се стигне до разочарование и загуба на интерес за активно участие в конкретната международна структура.

От една страна, международните организации, в които „малката държава” участва, влияят върху вътрешната и външната и политика, а - от друга, участието на страната в международни структури допринася за формиране на тяхната същност и политики. Тази констатация обаче е чисто теоретична и носи по-скоро пожелателен характер. Реалността сочи, че доколко ще се реализира първото или второто, както и дали въобще би се постигнало равновесие между двете, зависи от самата държава-членка – както от относителната й тежест, така и от нейното поведение в рамките на общността. В интерес на „малките държави” е постигането на точно такова равновесие, защото в противен случай по-големите участници в структурата, оформящи, в една или друга степен, нейната идентичност, неизбежно ще формират (или дори ще форматират) и тази на по-малките членки.

Ролята на държавата в епохата на глобализацията изглежда все по-ограничена, или по-скоро бива преосмислена, като отговорностите между държавите, международните организации и недържавните субекти на международните отношения се преразпределят. Но, въпреки че се търси нов баланс, който да отговаря на актуалните условия, в обозримо бъдеще, държавата ще остане основната структурна единица на системата на международните отношения. Остава валидна констатацията, че „Държавата, в настоящия етап на развитие на цивилизацията, е най-силния израз на дълбоката необходимост от ред и сигурност на народите. Тя е незаменим инструмент на тяхното управление” (4). Доколко обаче една държава ще се адаптира към неизбежните процеси на глобализацията и ще съумее да определя, заедно с останалите субекти, нейния дневен ред (или поне да избегне негативните й последици), зависи от същността на провежданата от нея вътрешна и външна политика. Тази политика е израз на качеството на държавното управление, което се осъществява от легитимно избраните представители на нацията, отъждествявани с понятието „политически елит” (5). За целта на настоящото изследване, вместо „политически елит” ще се използва терминът лидерство (leadership), с който се обединявато субектите, осъществяващи управлението на държавата. Акцентът обаче пада върху качествата на лидерите, или по-скоро върху ценностните им ориентири, които ги правят способни да упражняват достойно и ефективно правомощията си, дадени им от конституцията и законите на държавата.

Кои са елементите, които „малката държава” следва да развива и укрепва, за да участва пълноценно в процесите на глобализацията (икономическа, финансова, политическа, социална, културна и дори глобализация на сигурността и отбраната) и да може да осъществи в максимална степен своите интереси? Задавайки този въпрос, следва да имаме предвид, че макар глобалният ред, като сложна система, да е повече от съставляващите го части, водещи сред които засега остават държавите, които образуват международните организации, той също, на свой ред, бива дефиниран в резултат на тяхното въздействие.

Няколко са основните елементи, осигуряващи способността на „малката държава” да провежда успешна политика, в рамките на международни структури: стратегия, лидерство, административен капацитет и достатъчна обществена подкрепа.

Как „малката държава” може да защити интересите си

За да бъде в състояние да отстоява интересите си, „малката държава” следва първо да ги дефинира достатъчно ясно и точно. Тези интереси се базират на обективно осъзнати потребности, а не на внушени идеологеми. На тяхна основа се определят външнополитическите цели, реализирани посредством предприети действия. За целта се разработва, изпълнява и периодично актуализира стратегия (6), представляваща дългосрочен план за действие за постигането на държавните цели. В този смисъл, тя указва, какво и как трябва да се направи за разрешаването на стоящите пред страната въпроси.

Тази роля се изпълнява от различните стратегически документи на държавата, като конкретно за сигурността и отбраната, това е Стратегията за сигурност, като най-висшестоящ документ в йерархията на концептуалните документи във въпросната сфера. Тя е израз на стратегическата външнополитическа ориентация на държавага и, като такава, се основава на конституцията и законите на страната, както и на поетите международноправни задължения. На нейна основа например, следва да се разработват военната стратегия, плановете за организационно изграждане и развитие на въоръжените сили и по-нискостоящите документи.

Стратегията за сигурност е израз на вътрешнополитическия консенсус по външната политика и политиката за сигурност и отбрана. Тя е нещо повече от принципна декларация пред международната общност за намеренията на държавата. Стратегията за сигурност е „лицето” на политиката в тази област, на което се очаква да съответстват и предприетите действия. Наличието на подобен документ показва пред съюзниците, партньорите и цялата международна общност, че „малката държава” добре осъзнава интересите си и дава да се разбере, че е готова да ги защитава.

При изработването на стратегията си за сигурност, „малката държава”, в качеството си на член на една или друга международна структура, следва да се консултира със своите съюзници и партньори, което обаче не означава да чака да й бъдат предложени готови решения отвън. Този документ е най-напред вътрешен продукт, основаващ се на споделените от обществото ценности и вече направения консенсусен стратегически избор. Естествено, стратегията отразява съюзните интереси и произтичащите от тях цели. Този документ обаче определя, как в контекста на участието в коалиционен формат и на процеса на реализация на колективните приоритети, най-адекватно могат да бъдат гарантирани националните интереси.

Проблемът за „лидерството”

Наличието на визия за стратегическите приоритети на държавата и за начините за постигането им, само по себе си, не е достатъчно без наличието на лидерство, което да реализира начертаното в стратегията. То трябва да отговаря на някои условия, за да бъде годно да ръководи страната и осъществява политиката й на международната сцена.

Преди всичко, в основата на успешното и способно лидерство стои единството и съгласието по главните икономически и политически приоритети. Лидерството следва да има утвърдена ценностна ориентация, да споделя единна философия за развитието на държавата и света и да е носител на устойчива културно-цивилизационна идентичност. Така то ще може да бъде носител и на необходимата воля за действие и да задава насоките на вътрешните и външните политики.

Въпросът, който стои пред немалко държави днес е, как да се изгради и съхрани единно и интегрирано лидерство, след като обществото е съставено от групи с разнообразни и често пъти разнопосочни интереси? Историческият опит сочи, че големи и силни държави с успешно изграден и функциониращ единен национален елит също не са лишени от вътрешни противоречия. Въпреки това, обаче, тези различия биват успешно управлявани, а държавата говори с един глас в международната политика. Следователно, проблемът се крие в механизма за формиране на съгласие в средите на лидерството, а не в разликите във възгледите, които са неизбежни за всяко развито общество. Примерът на САЩ в това отношение е показателен. Там, още от времето на „бащите-основатели” се осъзнава, че „…причините за фракционерството не могат да се отстранят и, че спасението може да се търси само в средствата за контрол на последиците му” (7).

В подкрепа на горното твърдение следва да се приеме като неизбежна даденост, че винаги ще има различия в мненията, което дори е желателно. Още повече, че в това се крие силата на демокрацията като обществено-политическа система. Слабостта в случая произтича от липсата на механизъм за съгласуване на интересите така, че да бъде генерирана единна воля за действие. Интегрална част от този механизъм следва да бъде разбирането, че неразумното поведение, дори на част от лидерството, е заплаха за жизнените интереси и дори за самото оцеляване на цялото. Това е и ще продължи да бъде проблем както пред големите и мощни, така и пред „малките” държави. Тук се крие ключът както към възхода, така и към падението на държавността.

В процеса на изграждането на консенсус, отговорното национално лидерство, особено това на „малките държави”, трябва да бъде свободно от комплекса на т.нар. „малък брат”. Това трябва да стане, въпреки ограничителното действие на относително слабите ресурси, с които „малката държава” разполага и неизменният натиск върху нея от страна на по-големи субекти на международните отношения. То предполага осъзнаване на факта, че дори и със скромна относителна тежест, „малката държава” разполага с възможности, които, ако бъдат умело използвани, могат, в значителна степен, да компенсират недостига на ресурси. Всъщност, средства не достигат и на големите държави, но повечето от тях, именно чрез умелата си политика, съумяват да ги набавят и то, преди всичко, от по-малките партньори.

За да провежда надеждна политика в отстояването на националните интереси, лидерството следва да се ръководи и от разбирането, че членството в международна структура само по себе не представлява гаранция за постигане на успехи или разрешаване на актуални проблеми. В рамките на съюзите, държавата трябва, преди всичко, да търси и открива своята уникална позиция, способна да и осигури относителни предимства. На практика, това значи да заема такава ниша, която да я превърне в максимално ефективен съюзник за останалите, т.е. да бъде от полза както на тях, така и на самата себе си. Именно на това следва да се основава и нейната идентичност вътре в съюза. В този смисъл, членството може да се разглежда като непрекъснато движение и динамичен процес, изискващ готовност за непрекъсната самоактуализация.

Разбирането, че членството в общността не води до автоматично разрешаване на проблемите и реализиране на националните приоритети, а осигурява само благоприятната среда, в която да се търсят и намират изгодни, едновременно за страната и за общността, решения, е в основата на успешното лидерство, формулиращо поведението „малката държава” в международните отношения. Това предполага способност да се разчита първо (и преди всичко) на себе си, а след това - на помощта на съюзниците и партньорите. Казаното е вярно и поради факта, че никоя успешна международна структура не приема членовете си, водена само от алтруистични подбуди. Подобно на всяка друга, и коалиционната среда е конкурентна, като в нея се пресичат интересите на отделните и участници.

Затова „малката държава”, в качеството и на съюзник, следва да спомага за прокарването на съюзната политика, като едновременно с това постига и собствените си интереси. Тя не встъпва в съюз, за да бъдат разрешени проблемите и автоматично, с външна помощ, а за да постигне целите си, възползвайки се от обединените колективни усилия. С други думи, участието в една или друга общност, означава разширяване на възможностите, но не е гаранция за постигане на просперитет „наготово”. По принцип, съюзите не се градят, за да може някой член да черпи безконтролно от общите ресурси, напротив – те се създават, за да обединяват средства и усилия за общо действие, в името на общи цели. Затова, задача на лидерството е да намери начини да се възползва от възможностите на организацията, което пък предполага да мотивира останалите членове в полза на каузата на страната си.

Отговорностите на членството в международните организации

Предвид изложеното до тук, следва да се отчита и, че членството в съюзи може да носи ползи на страната, но, същевременно, изисква и споделяне на отговорности, включително и на рискове. Облагите предполагат и отговорности, колективната отбрана носи и риска от нападение, а самоидентифицирането с дадена общност рискува да навлече омразата (и дори агресията) на нейните противници. Освен това, с встъпването си в общността,  „малката държава” поема ангажимента активно да защитава нейните ценности. Следователно, членството в международна структура не е само начин за разрешаване на проблеми, а съдържа в себе си и задължението за справяне с нови такива. И с това би трябвало да е наясно всеки отговорен управляващ екип.

Част от организационната идентичност и култура на лидерството на „малката държава” следва да бъде и разбирането, че процесът на подготовка за присъединяване към международни структури не е просто изчакване и формално изпълнение на критерии за членство, а гради готовността на страната да се възползва от възможностите, предоставени й от съюзната среда впоследствие. Защото развитието на държавата, като член на общността, не бива да спира след акта на формалното присъединяване. Членството трябва да се осъзнава като придобиване на качествено нов статут, предполагащ повече отговорности и, следователно, по-голяма ангажираност с развитието на страната като съюзник. Тоест, членството не е крайна спирка, а начало на нов път на развитие на „малката държава”.

В този смисъл, процесът на подготовката за присъединяване към една или друга международна структура е от ключово значение за трансформацията на „малката държава” и способността й да бъде ефективен и отговорен член на общността. В тази връзка, дори и отлагането на членството за определен период следва да се възприема като нещо повече от възможност за натиск върху страната да изпълни критериите, по които има изоставане. Поставянето на страната на изчаквателната писта може в бъдеще да донесе много повече ползи на нея и съюза, като цяло, отколкото може да направи това пасивният съюзник, чиито развитие, като член на общността, е спряло/забавено след сравнително безпроблемното изпълнение на условията за присъединяване. Това също трябва да се вземе предвид от лидерството, особено на тези страни, на които по една или друга причина се налага да изчакат с акта на формалното си приемане в даден съюз или пък, на които предстои налагането на определени санкции или предпазни клаузи за неизпълнение на условия след приемането им. Въпросът е в дадено действие да се виждат най-напред възможностите, които носи в перспектива, а не непосредствения негативен ефект, който е преодолим.

Друг важен момент е, че лидерството на „малката държава” трябва да е наясно, че при прокарването на държавните интереси на международната сцена следва да се отчитат интересите не само на останалите съюзници, но най-вече на големите, като не се забравя, че е неоснователно да се разчита на безусловна подкрепа, дори от най-близкия съюзник. В този смисъл лидерството трябва да бъде свободно и от комплекса за „Големия брат”. Честа грешка, допускана от редица ръководители на „малки държави” (и не само), е да предприемат необмислени действия при наличието на мощни съюзници, очаквайки безусловна помощ от тях по всяко време и във всяка ситуация. Подобни грешки обикновено не се допускат, ако държавата няма силни съюзници, защото в такъв случай ръководството й би отделяло по-голямо внимание на детайлите в цялостната картина. В тази линия на разсъждение, трябва да се отчита и, че сериозни вреди, или още по-лошото – пропускането на благоприятни възможности за развитие, могат да дойдат в резултат не толкова от активността на противниците, колкото от недостатъчната подкрепа (или липсата на такава) от страна на съюзниците, която самонадеяно се приема като даденост.

Не на последно място, лидерството означава и умение да се противостои дори на големите съюзници и партньори, като това обаче следва да се прави мотивирано и конструктивно. Става дума да може да се казва „не”, дори когато всички съюзници са „за” и да се защитава тази позиция, като същевременно се търсят начини за продължаване на започнатия процес. Често пъти, именно на по-малките партньори се пада отговорността да действат като коректив на действията на по-големите, защото в противен случай могат да бъдат нанесени вреди на цялата общност. А историята сочи, че катастрофите обикновено се преживяват по-лесно и безболезнено именно от по-големите съюзници.

Наличието на подобна визия у едно единно национално лидерство говори за зрялост и държавническо мислене. То е необходимо на „малката държава” не само за да прокарва позициите си, а и за да работи за изграждането на по-добър и справедлив международен ред. Само тогава лидерството ще може да реализира интересите на управляваната от него държава в контекста на многостранната дипломация, която остава „най-реалистичният подход към проблемите, породени от надрастването на държавата-нация в един свят, който върви по пътя на глобализацията” (8).

Лидерство и администрация

Засягайки въпроса за лидерството, не може да се остави без внимание е този за качеството на държавната администрация, която е призвана и задължена да реализира на практика управленската програма, в нейните вътрешно- и външнополитически аспекти. Само лидерството на стратегическо ниво не е достатъчно, за да може „малката държава” успешно в да реализира съюзническата си политика. За целта е нужен и качествен административен капацитет.

Подготовката на кадрите за една национално отговорна администрация е първостепенен приоритет на „малката държава”. Той не се заключава единствено в самия процес на набиране, обучение, мотивиране и основано на ясни правила кариерно развитие. Нито пък процесът се изчерпва с материалното осигуряване и с поддържане на престижа на държавната служба. Основен компонент тук е формирането и развитието на трайна система от възгледи сред държавните служители, която да води до утвърждаване на ефективността на държавната служба в полза на цялото общество. Това е въпрос на трансформация в мисленето, особено що се отнася до „малките държави” в преход. Тук е мястото да се спомене, че подмяната на старите кадри с млади също не води, от само себе си, до решаване на проблемите. То може и да е едно от важните условия, но не е достатъчно. Ако новите кадри не изграждат и развиват адекватни на реалността и на процесите на глобализация принципи на управление и организационна култура, няма как да настъпи истинска промяна, а само смяна на лицата и продължение на политиката, почиваща на неотговарящи на изискванията на времето начала.

Обществената подкрепа

Лидерството на държавата и изпълнителят на начертаната стратегия – администрацията, не съществуват сами за себе си, а са интегрална част от обществото. Нещо повече, те са издигнати от него и представляват обществения интерес. Поради това, те са отговорни пред обществото и са длъжни да тарантират висока вътрешна подкрепа за водената от тях политика.

Вътрешната консолидация и достатъчно високата обществена подкрепа са неизменни условия за постигане на стабилност и предвидимост във външнополитическото поведение на „малката държава”. Това предполага постоянно ангажиране на активното гражданско общество, защото въпросите за участието на държавата в международни структури не трябва да ангажират само тесен кръг от лидери и експерти. Опитът показва, че отсъствието на адекватна комуникация със социалните групи, както и потискането или игнорирането на дебата, след известно време, най-неочаквано, водят до изненадващи резултати, особено при гласуването по време на избори.

В този смисъл, дори да се налага да се направи непопулярен избор в интерес на дългосрочните приоритети на страната, това следва да стане след активен обществен дебат и в условията на максимална прозрачност. Вътрешната, както и външната, политика не е константна величина. Всеки направен избор трябва непрекъснато да бъде мотивиран и утвърждаван. Само така обществото може се усеща ангажирано във вземането на решения, което пък осигурява на управлението нужната устойчива вътрешна подкрепа по стратегическите цели и действията за практическата им реализация.

Стратегията, качественото лидерство, административният капацитет и достатъчната обществена подкрепа са в основата на успешната политика на „малката държава”, като член на международните структури. Те обаче притежават една характерна черта, независимо от това доколко са налични или предстои да бъдат развити – динамичност. Това е обусловено от характера на международната среда, която също търпи непрекъснато развитие. От една страна, „малката държава” непрекъснато усъвършенства тези компонентr, за да отговори на изискванията на външната среда, но - от друга, ако те са достатъчно развити и адекватни, спомагат за трансформирането на същата тази среда в по-благоприятна. Четирите компонента формират поведението на „малката държава” не само в качеството й на член на една или друга международна структура, но са решаващи и за оформянето на характера на нейните двустранни отношения, независимо дали във или извън коалиционната среда, което обаче е обект на друго изследване.

 

Бележки:

1. Т.нар. “small powers” в теорията на международните отношения. Вж. „Инструменти на силата в политическите стратегии на малките държави в международната политика”. Михаил Найденов, сп. „Геополитика и геостратегия”, бр. 4, 2007 и http://www.expert-bdd.com/statiq.php?id=302

2. Територия, демографски потенциал, природните ресурси, икономическа и финансова мощ, културното влияние, военната сила, политическото единство и мотивацията за утвърждаване на международната сцена и други количествени и качествени показатели.

3. За целите на изследването, под международна структура следва да се разбира международна организация, интеграционна общност, съюз (за колективна отбрана) и коалиция.

4. « Principes de diplomatie. Nouvelle édition » Allain Plantey, Pédone-Paris”, 2000, p. 7.

5. Това включва управляващите, опозицията и всички вътрешни субекти, които упражняват политическо влияние върху управлението на държавата или се стремят към това. Все пак се прави уговорката, че политиката се основава на ясни, стабилни, общоприети и легитимни икономически основи.

6. Стратегия произлиза от гръцката stratēgos, която води началото си от две думи: stratos (армия) и ago (от старогръцки ръководя).

7. The Federalist Papers, Х. James Madison, Alexander Hamilton and John Jay. Penguin Books, 1987

8. « Principes de diplomatie. Nouvelle édition » Allain Plantey, Pédone-Paris”, 2000, p. 303

 

 

* Главен експерт в Дирекция „Отбранителна политика” на Министерство на отбраната. Изразеното мнение на автора е изцяло лично и не ангажира по никакъв начин институцията, в която работи.


Поръчай онлайн бр.3 2020