16
Сря, Окт
4 New Articles

Външната политика на ЕС в контекста на новия световен ред

брой 3 2014
Typography

Политическата система на Европейския съюз представлява успешен мултилатерален механизъм за урегулиране на отношенията между държавите на Стария континент и създаване на условия за траен мир след разпадането на Вестфалската система и системата на баланс на силите, двете световни войни и студената война, чрез изграждането на единен геополитически център, на който е прехвърлен част от суверенитета на страните-членки. В света обаче съществуват и други конкуренти модели, които го структурират по начин, водещ до създаването на полюси, чиято визия за устройството на света е различна от тази на ЕС. Очертаващата се многополюсна структура на новия световен ред изисква развиване на способностите на Съюза по целия спектър от външнополитически инструменти, в това число и за провеждане на реалистична политика и упражняване и проектиране на сила.

За обосноваване и теоретизация на този проблем предлагам четири хипотези:

- основаният на конструктивистки принципи и либерални институции европейски мултилатерализъм е ефективен подход за провеждане на външна политика и политика на сигурност при отсъствие на заплаха или конфликт с използване на твърда сила;

- европейският мултилатерализъм е ефективен, когато е насочен към по-слаби и зависими от икономическите помощи на Съюза страни, или когато обменът на ползи е със страни с демократични режими на управление;

- структурата на новия световен ред е формирана от големи международни разделения, които са в основата на съвременния световен ред; в тази структура съществуват паралелно зони на йерархия (със структурирани властови взаимоотношения) и зони на анархия, като презумпцията е, че състояние на анархия може да съществува между две или повече йерархични системи;

- при съществуваща заплаха или конфликт, неспособността за провеждане на реалистична външна политика създава структурен дисбаланс, който поставя ЕС в асиметрична позиция спрямо по-реалистично ориентираните играчи.

В контекста на първата и втората хипотеза може да се каже, че европейската интеграция (най-вече), политиката на съседство и политиката за икономическа помощ са примери за успешен модерен мултилатерализъм. Разпадането на бивша Югославия, част от което е и Косовската криза, както и войната в Ирак, показват обаче структурни проблеми и функционална неспособност на мултилатералните опити за намиране на изход от кризите. Такъв тип кризи се решават с други подходи, за които Съюзът се оказва неподготвен. Докато в първия случай успехът на модела се дължи на общи интереси, еднаквост на политическите режими (в повечето случаи става дума за страни, които са демокрации или в процес на демократизиране) и липса на структурни заплахи, при втория ЕС е изправен пред ситуация, в която играчите не приемат неговите правила, поради което предприеманите от тях действия не се влияят от мултилатералните и икономически ползи на „моркова” на Съюза, а политиката на налагане на условия не може да изпълни функцията на „тояга”, когато е налице противопоставяне и заплаха за използване на твърда сила.

От такава позиция можем да предположим, че мултилатерализмът е успешна  външнополитическа стратегия, когато при решаването на проблемите могат да бъдат идентифицирани ясни общи интереси в международната общност. Когато не може да бъде намерена обща основа, или когато са налице заплахи, играчите трябва да следват и други подходи, включително такива, свързани с търсенето на баланси и упражняването на сила.

В контекста на третата хипотеза може да се предположи, че все още съществува анархия в отношенията между различните играчи в системата, както и между различните йерархични структури, вследствие на което – и теоретически, и практически – в международната система продължават да съществуват условия за структурно-определени заплахи. От една страна са налице съперничества между основните играчи в системата, базирани на големи разделения между демокрация, автокрация и теокрация, а от друга -  източник на заплахи и тероризъм са страните с разпадащи се политически системи, поради кризисния потенциал, който носят и възможността да противопоставят и въвлекат в конфликт. И докато война с Русия или Китай, въпреки засилващото се съперничество, изглежда немислима в настоящия момент, заплахите от конфликт между Израел и Иран и между Северна и Южна Корея са достатъчно реални.

Последната хипотеза предполага, че с неспособността си да води реалистична външна политика и да упражнява сила, ЕС се намира в асиметрична позиция спрямо играчи, които имат такава способност. Това го лишава от сдържащия елемент на баланса на силата спрямо държави като Русия и Китай, които разполагат с този външнополитически инструмент, а същевременно поставя сигурността му в зависимост от САЩ.

Разминаване между желаното и възможното

В един сложен глобален свят, в който са налице разделения, основаващи се на съперничещи си универсалистки идеологии и светогледи, онагледени чрез идеята за цивилизационния сблъсък, „фундаментално изискване към една възникваща и разширяваща се международна единица, каквато е ЕС, е способността и да развива и поддържа обща външна политика, базирана на колективна идентичност, около която могат да бъдат дефинирани общите интереси”. Изграждането на съгласувана и обща външна политика на Съюза обаче остава проблематична, тъй като страните-членки изказват различни позиции по редица въпроси, а институциите, като цяло, не притежават инструментите (в частност военните инструменти) за да провеждат ефективна и последователна външна политика и политика за сигурност - твърдение, което кореспондира с идеята на Кристофър Хил за разминаване между очаквания и възможности.

Хил определя разминаването между възможностите и очакванията като значимата разлика, която се появява между многото надежди и изисквания от ЕС да бъде международен играч, от една страна, и сравнително ограничените му възможности да действа като значим фактор във външната политика, от друга. Разминаването може да бъде потенциално опасно, защото може да провокира дебати относно погрешни възможности както вътре в Съюза, така и в окръжаващата го външна среда. Това пък може да произведе непропорционално голямо разочарование и възмущение, при положение, че надеждите неизбежно ще се окажат напразни, освен това би могло да отклони вниманието и енергията от други проекти, които изглеждат по-реалистични.

Въпросното разминаване показва, че броят на населението и икономическата тежест, сами по себе си, не могат да допринесат за автоматичната трансформация на ЕС в значим политически играч на международната сцена. Според мнозина изследователи, въпреки огромния си потенциал, той се представя под възможностите си, оставайки парализиран от разнообразните национални интереси и несъумявайки да превърне значителната си икономическа сила в ефективно политическо влияние, докато асимилирането на различните национални приоритети в съюзна политика изисква още време. Възникващият апарат, отговорен за провеждането на външната политика и политиката за сигурност на ЕС, упражнява ограничено влияние върху политиките на отделните правителства. Това, разбира се, важи най-вече за големите страни-членки, които са изкушени да следват собствена политика, съобразена с националните им цели, докато по-малките държави-членки очакват една по-силна обща ОВППС, което да им даде по-голямо влияние от това, което биха имали като отделни международни играчи.

Тенденциите в Европейския съюз

В рамките на Европейския съюз се борят две тенденции – евроатлантизъм и евроголизъм. В този смисъл спорът за идентичността на ЕС продължава да бъде централен и да го разделя на "атлантици" и "европоцентристи", с което де факто се отблъскват страни-членки на НАТО, които не членуват в ЕС, като Турция и Норвегия например, докато в същото време Съюзът остава зависим от военната мощ на САЩ при кризисни ситуации и военни действия. Съществува и напрежение между ЕС и САЩ относно баланса между меката и твърдата сила. Военната мека сила, както е дефинирана в Петербургските мисии, се свежда до опазване на мира, хуманитарни операции, справяне с кризи и възстановяване. Нейното използване обаче е ограничено от колективното вземане на решения и необходимостта от консенсус и международна легитимност. В този смисъл самият европейски процес налага значими ограничения върху проектирането на военна сила от страна на Съюза.

Според Бугайски и Телеки, ако ЕС възнамерява да играе по-съгласувана и ефективна роля в световните дела, неговите страни-членки трябва да делегират повече отговорности на един централен авторитет и да поставят по-стриктни ограничения върху правилата за консенсус при вземането на решения. За да може ЕС да действа по-авторитетно на световната сцена, неговите членове трябва да увеличат бюджетите за отбрана, да проведат институционална реформа, и да създадат по-ефективни механизми. Държавите от ЕС евентуално биха били изправени и пред необходимостта да изградят един отбранителен пакт, подобен на НАТО, със съвместни гаранции за сигурност, обща командна структура с опростен модел на вземане на решения и по-модернизирани военни сили, което ще бъде надграждане на залегналите в европейските договори клаузи за съвместна отбрана в случай на атака, подобни на чл. 5 от Северноатлантическия договор. В подкрепа на това, Бугайски и Телеки цитират Майкъл Смит, според когото без подобни реформи и въпреки голямата степен на гражданско и икономическо сътрудничество, външната политика на ЕС ще се равнява в очите на международната общност на „социална работа”. Разширеното сътрудничество може да не е достатъчно за да осигури истинска, съвместна, операционна способност по отношение на отбранителното направление, сигурността и справянето с възникнали кризи.

Теоретична посока

Въпреки убеждението на автора, че добрият анализ на външната политика и международните отношения трябва да се опира на изследване както на структурните фактори, така и на вътрешнополитическите фактори, на двупосочното влияние на агенция и структура и единството на външна и вътрешна политика, поради ограниченията на формата на статията се ограничавам предимно с разглеждане на проблема на структурно ниво, още повече че то сериозно се пренебрегва от много изследователи на европейската външна политика. Всичко това определя реалистичния подход на анализа. Основен проблем на научната литература в областта е, че се стреми да изследва и покаже какъв играч е ЕС, а не какъв играч трябва да бъде и как се влияе от структурните характеристики на международната система.

Статията се придържа към един структурен реализъм като контрапункт на конструктивизма, който е водещо начало на нормативния европейски мултилатерализъм. Европейският мултилатерализъм, обозначаван от различни автори като нов, глобалистки или ефективен мултилатерализъм, или мултилатерализъм 2.0, в настоящата статия е типологизиран като мултилатерализъм, основан на конструктивистки принципи и норми и либералната институционална практика. По същността си той отхвърля реалистичната парадигма на структурно-определяните влияния върху външната политика. Новите форми на мултилатерализма го отличават от старите по това, че включват и глобалното гражданско общество, а не са базирани само на отношенията между суверенните играчи (както е при ООН, например). Мултилатерализмът обаче не е патент само на постмодерна Европа. Различни форми на мултилатерализъм успешно се вписват във външнополитическите стратегии на държави с различни режими на управление като САЩ, Русия, Китай и Турция и се използват изключително като средство за постигане на техните интереси.

По отношение на ЕС се водят дискусии доколко мултилатералният му подход във външната политика и международните отношения е цел или средство, и доколко той е предпочитан като "оръжие на слабите", както твърди Кейган, които нямат силата да налагат решения на международните проблеми за постигане на собствените си интереси. Въз основа на това може да се заключи, че освен цел за мирно глобално управление на основата на конструктивистките принципи и норми, европейският мултилатерализъм е и рационална, добре калкулирана стратегия за преследване на интереси в условията на относителна (военна, а понякога и политическа) слабост и разминаване между очаквания и възможности. По този начин ЕС се стреми да постигне институционална среда, в която да има преимущество за постигане и налагане на своите собствени политики и интереси, да установи контрол и упражнява власт в своя полза. Именно поради това мултилатералният подход на Съюза при формирането на политики не е лишен от лицемерието и опортюнизма, присъщи на други политически системи, още повече че въпреки въздържането от употреба на сила, европейската външна политика има силно изразен интервенционистки характер. Едновременно с това, ЕС ревниво пази свои важни сфери, като селскостопанската политика или политиката на разширяване  например, от външно вмешателство.

Безспорно най-успешният многостранен проект е самото създаване на ЕС, което много хора считат за модел на бъдещото развитие на света. На този етап обаче това не е реалистично, защото сме свидетели на паралелно развитие и на други модели, което означава, че европейският мултилатерализъм не може да се наложи като универсален модел, въпреки че успява да се утвърди като ефективен инструмент за влияние в гранични на Съюза региони.

Различните аспекти на европейската външна политика и европейската интеграция, която е най-успешния засега инструмент на тази политика, не могат да се обяснят само с една теория. Всяка теория има своето значение в определен политически контекст и може да даде обяснение и интерпретация на даден политически процес именно в този специфичен контекст. Приложимостта на различните теории в различни контексти ги прави ценни, но ограничава техния обхват на анализа. До този момент обаче не е създадена обща теория за европейската външна политика, която да обясни всички процеси в ЕС, свързани с международната система и отношения. Кристофър Хил отбелязва, че всички теоретични подходи могат да дадат гледна точка към изучаването на външната политика и те „не бива да се разглеждат като "конкурентни" във всяко отношение”. Той изразява скептицизъм, че една обща теория за външната политика „може някога да бъде създадена, без да е скучна и тавтологична”.

Накратко, всяка теория може да бъде критикувана по отношение на допусканията  и заключенията, които прави, и фактически никоя не може да обясни всички неща в цялостен, завършен, универсален модел. С други думи, не съществува единен теоретичен подход или концептуална рамка, които да обясняват всичко за политическата система на ЕС и неговата външна политика. В същото време, всяка теория има своя смисъл при обяснението на различни процеси, взаимовръзки и последици от многообразните и сложни аспекти на европейската политика и нейната институционална постройка, като това важи в немалка степен и при анализа на външнополитическите действия и решения на ЕС, на получените резултати, а оттам и на ефективността на Съюза във външнополитически план и като външнополитически играч.

Реализмът е теорията, която може да обясни зависимостта на ефективността при провеждането на външнополитически действия от способността за проектиране на сила в специфичния контекст на сигурността и последиците от широкообхватни международни проблеми с висока концентрация на риск, като  тези в бивша Югославия, Косово и Ирак, или където се сблъскват интереси на сериозни външнополитически играчи, като Русия, в Черноморския регион и Прикавказието например. Тези проблеми в немалка степен са продукт на съвременния световен ред, съчетаващ модели на анархия и йерархия в международната система, като йерархичните структури могат да се намират в състояние на анархия една спрямо друга.

Въз основа на теорията на реализма могат да бъдат приведени редица теоретични аргументи и практически примери, очертаващи властовото разпределение в новия световен ред. Според понятията за авторитет и власт, които съгласно релационния подход могат да съществуват и на международно равнище, и които са в основата на взаимоотношенията в международната система, могат да се очертаят два модела на структура в съвременния международен ред – моделите на йерархия или анархия, които са допълващи се и паралелно съществуващи. Без наличието на световно правителство, светът едва ли би могъл да се превърне в единна йерархична система, която по този начин да редуцира или елиминира възможностите за поява на заплахи – един вид световен обществен договор. Наличието на алтернативни модели на развитие, както за отделни държави, така и за йерархични структури от държави, на този етап от развитие на света показва невъзможността моделът на ЕС да се превърне в универсален. Светът по-скоро ще остане място на различно обусловени конкуриращи се модели, един от които ще бъде този на Съюза, действащ като нов вид империя, обединяваща пространства и налагаща условия, следваща двойни стандарти, но избягваща използването на традиционната твърда сила. И ако идеите на Робърт Купър за либералния империализъм и двойните стандарти са повод за критики от поддръжниците на конструктивистко-мултилатералния модел на външнополитическото поведение на ЕС, Зиелонка много убедително доказва,  че Съюзът има характеристики на империя, демонстрираща двойни стандарти чрез стремежа си за намеса с налагане на условия в различни сфери на политиката на други държави, докато не позволява намеси в своите собствени сфери, какъвто е примерът с протекционистката селскостопанска политика. Един засилващ се процес на федерализация обаче може да върне Европа към присъщи на националните държави  външнополитическа идентичност и поведение в международен план.

В анализа на съвременния световен ред могат да бъдат посочени два подхода, очертаващи разделенията в съвременния свят. Основното разделение в първия подход на Робърт Купър е между постмодерни, модерни и предмодерни държави, докато при Робърт Кейган то е между демократични и автократични режими. Такова разделение и групирането на играчите според характерите на режимите се е случвало в един доста дълъг исторически период, поради което има методологична стойност.

Идеите на Купър  и Кейган не бива да се разглеждат безкритично. Купър например може да бъде критикуван, че разсъжденията му не са достатъчно научно обосновани, но те се основават на сериозно наблюдение на международната политика и дават методологична рамка за разглеждане на световния ред. Кейгън пък може да бъде критикуван, че няма много опит с европейската интеграция, но това според мен не намалява нито валидността на неговите наблюдения и заключения за международната система, нито реализма и актуалността на анализа му. При Купър, разбира се, разделенията между постмодерните и модерните (демократични или автократични) държави са очертани от отношението към използването на сила, докато при Кейган те се коренят в противопоставянето и съперничеството между демократичните и автократичните режими. Както Купър, така и Кейган, дават по различен начин картина на структурирането на световната система.

Едно съвременно разделение, което е в основата на световния тероризъм, е сблъсъкът между християнство и ислям, който освен религиозен, е и политически, ценностен и цивилизационен – с други думи конфронтация между демокрацията и теокрацията (или стремежът за установяване на теократично общество), което се доближава до тезата на Хънтингтън за сблъсъка на цивилизациите. И макар че тази теза също не може да се приема еднозначно и безкритично, подобна отправна точка към структурния анализ на разделенията в международната система има своето място. Това разделение поражда някои от съвременните заплахи и конфликти в света и има потенциала да прерасне в по-мащабен сблъсък, ако не бъде овладяно със средствата на дипломацията, културното приобщаване и демокрацията. В случай, че подобен сблъсък стане реалност, способността за упражняване на сила може да се окаже от решаващо значение за сигурността на Западния свят, като цяло, и на ЕС, в частност. Културното неприемане на модела на европейската държава от ислямските общества способства за формиране на структурата на света по основната разграничителна линия между християнство и ислям, от една страна, и демокрация и теокрация, от друга. Ислямската теокрация е алтернативен модел (както и руското евразийство или турският неоосманизъм), които структурират и поляризират регионалното/международното геополитическо  пространство и са основа на съперничеството и структурния натиск върху актьорите в системата.

Съчетанието на тези два модела дава добра представа за съвременното развитие на международната система, която на фона на все по-налагащата се мултиполярност може да върне света към "по-остарели” форми на силов баланс. Въпреки различния теоретичен подход, тези модели, съчетани с усилващата се многополюсност в света, около която се обединяват мнозина автори, имат един общ знаменател: в глобален план се наблюдават фрагментация и разделения, структурно характеризирани много добре чрез метафората на Димитър Бечев за света като архипелаг. В този архипелаг съществуват разделения, които са трудни за управление (особено такива с универсалистка основа, като религиозните  например), които произвеждат абсолютни искания и са източник на заплахи, и които не могат да бъдат решавани само с мултилатерални механизми.

Друг източник на нестабилност и заплахи в международната система са страните с разпадащи се политически системи, какъвто например е случаят с Мали, където без едностранната външна намеса на Франция се очертаваше възможност за овладяване ресурсите на държавата от радикални ислямистки групировки, чиито модел на управление е теокрацията. В подобна ситуация мултилатералните механизми нямат сериозни шансове за разрешаване на конфликта. Засилващото се съперничество между великите сили, които се разделят по линия на управленските си режими – демократични или автократични, макар на този етап да не предполага краен тип противопоставяне, както по време на студената война, също е повод за тревога. Автократичните режими могат успешно да се възползват от конфликтите и проблемите, протичащи в сивата зона на разпадащата се легитимност на определени държави.

В този сложен глобален свят ЕС се стреми да наложи своя постмодерен, конструктивистко-мултилатерален, ценностно-нормативен модел на външна политика и международни отношения, базирайки се на опита си с европейската интеграция. Той урегулира международните отношения между европейските страни като ги превръща, в рамките на Съюза, от обект на външната политика в (частично) вътрешнополитически отношения за страните-членки. Това, заедно с доброволния характер на отстъпването на национален суверенитет, е сред причините за успеха на мултилатералния проект, наречен Европейски съюз. Успехът му се дължи именно на превръщането на този проект от външнополитически във вътрешнополитически за създадената общност. Казано с други думи, макар и съставен от национални държави, чрез общата законодателна база, институционална взаимосвързаност и взаимозависимост, общ пазар и (там където е приета) обща валута, европейското обединение е намерило инструментариума, чрез който да формира вътрешнополитически механизми за една междудържавна общност, нещо което при мултилатерален проект от стар тип, като ООН например, не се наблюдава.

Разбира се, тази констатация не означава, че националната държава в рамките на ЕС отмира в момента, или дори че ще отмре някога, но е постигнато едно двойнствено състояние, опитващо се да съчетава най-доброто от двата свята, т.е. постигане на външнополитическа сигурност с механизмите на вътрешната политика. Това, което наблюдаваме е, как в името на по-голяма сигурност и икономически просперитет, в края на периода на модерността и в началото на постмодерността, част от държавите на европейския континент загърбват своето естествено, природно състояние в международната политическа система и създават своеобразен обществен договор. По същия начин преди векове индивидите са се организирали в политически общности, за да излязат от несигурността на естественото състояние. В началото на постмодерността, този процес вече не се отнася само до отделните индивиди, а и до политически организираните общества – народи, нации, държави. Степента на глобална обвързаност обаче не е стигнала до равнище, което да направи модела на ЕС универсален за целия свят.

Разделенията и заплахите продължават да съществуват, което изисква повече реализъм при провеждане на външната политика на Съюза и организацията на неговите международни отношения. В сегашния световен ред се налага той да може да провежда външна политика на базата на реалистичен анализ на структурата на международната система и на най-лошите възможни сценарии, в допълнение към останалите външнополитически инструменти, с които разполага. И въпреки че мнозина анализатори и политици биха сметнали подобна логика за контрапродуктивна, защото засилва дилемата на сигурността, факт е, че най-лошите сценарии се случват, което изисква подготовка за адекватно външнополитическо поведение. Разпадането на бивша Югославия и породените от него кризи са пример, че най-лошите сценарии се сбъдват, а адекватният и навременен подбор на подходящите външнополитически инструменти можеше да реши по-бързо и ефективно агонията на разпада и да спести много човешки животи. Подценяването на ситуацията (подобно на подценяването на случващото се в бивша Югославия) обикновено води до по-сериозни последици с негативен резултат.

Всичко това повдига множество въпроси от ценностен и нормативен характер, като например доколко един играч може да си позволи да бъде толерантен с нетолерантните, демократичен - с недемократичните, миролюбив пред агресията и слаб пред заплахата от сила - все въпроси, без еднозначен (и морален) отговор.

Нормативният поглед

Един от изводите, които се налагат от казаното дотук е, че времето на твърдата политика в областта на международните отношения все още не е отминало. Структурата на международната система налага ЕС, като глобален играч с претенции да бъде и световна сила, да създаде възможности за проектиране на сила, като част от реалистична визия за текущото състояние на света, в допълнение към другите външнополитически инструменти, с които разполага. Това не означава, че той трябва да се откаже от останалите елементи на външната си политика – конструктивисткия нормативен подход, мултилатерализма или меката сила, но трябва да ги допълни със способност за упражняване на сила, която да респектира и да може да даде външнополитическа сигурност както на страните-членки, така и на отделните граждани в епохата на глобализирани заплахи и тероризъм, чиято цел е не само армията на дадена политическа общност или държава, но и отделния гражданин. В противен случай асиметричността, породена от различното отношение към силата в отношенията между ЕС и другите глобални играчи, ще се задълбочава. Китай има огромен потенциал, Русия прави планове за мащабна реорганизация и модернизация на своята армия, за което се предвижда да се отделят огромни средства, а САЩ все още са безпрецедентна световна сила във формиращия се многополюсен свят. Това оставя на ЕС три възможности:

- да повиши своя капацитет за упражняване на сила, в допълнение към останалите външнополитически механизми, които има на разположение, като солидарно носи тежестта на световната сигурност, заедно с другите големи либерални демокрации, съобразно статута си на глобален играч и аспирациите да бъде глобална сила;

- да остави проблемите на сигурността в ръцете на страните-членки, способни да проектират сила, което ще засили дисбаланса с по-малките страни-членки и означава практически разпад на ОВППС;

- да влезе в йерархична зависимост, за да преодолее дисбаланса в сигурността, с друга световна сила, която може да генерира сигурност, като единствената такава, която е либерална демокрация и единствен възможен съюзник остават САЩ, макар че между тях и ЕС има сериозни различия именно по отношение употребата на сила.

Три взаимно свързани фактора са в основата на провеждането на ефективна външна политика: икономиката и ефективното участие на световните пазари, способността за преговаряне и "спазаряване" и способността за провеждането на реалистична външна политика и упражняване на сила. Тези фактори не са постоянни величини и се влияят както от вътрешнополитически, така и от външнополитически въздействия, които променят и тях, и балансите помежду им. Липсата на някой от трите фактора подкопава ефективността на актьорите. Така ЕС преимуществено притежава първите два фактора, но относителната му слабост при упражняването на сила създава дисбаланс в облика му на завършен външнополитически играч.

Дали Съюзът ще започне да води по-реалистична външна политика или ще продължи да следва пътя на задълбочаваща се интеграция, институционализация и мултилатерализъм, до голяма степен зависи от структурните фактори на новия световен ред. Никой не може със сигурност да каже, как ще се развие светът в бъдеще. Но както отбелязва Рьонар: „или ЕС ще участва във формирането на предстоящия [световен] ред и ще стане един от основните му полюси, или ще бъде сведен до позицията на обикновен наблюдател в световните дела”.

Реализмът има място в контекста на международната политика и днес. Докато в миналото той е отразявал запазването на целостта, независимостта, суверенитета и сигурността на държавата, в неговия съвременен прочит, особено с оглед на заплахите от тероризъм, пред които са изправени не армиите на враждуващите страни, а техните граждани, той е насочен към запазване на сигурността и живота на отделния индивид. Така преформулирана, идеята за сигурността предпоставя сериозни отговорности, които в днешния свят на заплахи и дълбоки разделения изискват провеждане на политика, основана на съвременен вариант на реализма, но със старите и добре познати методи и инструменти. Докато във вътрешната политика това става чрез законите и полицията, във външнополитически план, както и в миналото, то се осъществява чрез развиване на способности за самопомощ и самосъхранение на общността, включително и способности за принуда и съответната военна мощ.

В този смисъл, във външен план войната е насилието, чийто вътрешен еквивалент са гражданските войни и тероризма. Съвременният тероризъм, обаче, във все по-голяма степен е метод на външната политика, отколкото за постигане на цели от вътрешнополитически характер, т.е. представлява форма на война вътре в границите на атакуваната държава или общност. Понякога му се противостои с полицейски, а в други случаи - с военни действия. Това допълнително потвърждава факта, че в съвременния свят външната и вътрешната сигурност стават взаимосвързани и се припокриват до степен да може да се твърди, че органите на вътрешната сигурност възприемат функциите на органи на външната сигурност и обратно.

Признаците на умора и слабост, които демонстрира Западният свят като цяло, както и нерешителността по отношение предприемането на единни действия, го поставят в ситуацията на играч, който не може да контролира и противодейства на съществуващите заплахи, или поне не в степен, даваща му възможност за проактивност при справянето с тях. Напротив, неговата по-скоро реактивна политика го прави уязвим и оставя други геополитически играчи да определят дневния ред в света. В спора между Западния свят, Русия, Китай и радикалния ислям, Западът изглежда е в дефанзивна позиция, докато другите набират сила и разширяват геополитическия си обхват и тежест. Западът е поставен пред много трудна дилема - между защитата на фундаменталните права и свободи, от една страна, и живота на гражданите на западните демократични държави, от друга. Самият му демократичен фундамент ограничава много от неговите действия, но отстъпките пред заплахите реално застрашават този фундамент, защото показват слабост, а често – лицемерие и безпринципност.

Анализирайки опасността, произтичаща от проблемите в ислямския свят и религиозната радикализация, Иван Груйкин твърди, че е налице страх от „края на илюзията, наречена западна демокрация, разпадаща се пред бруталността на тълпите”. Според него, когато трябва да се справят със съществуващи заплахи, „прословутите демократични свободи, върховенството на закона и куражът ни се ограничават само до вътрешната им употреба (т.е. – когато е безопасно), а когато се сблъскаме с грубата сила и презрението на тези, които открито искат унищожението ни, ведно с нашите „ценности“, гузно се навеждаме и безотговорно чакаме бурята да отмине сама”. Заключението му е, „че ако точно в този момент Западът … не застане ясно зад своите ценности и не покаже решителност да ги защитава като най-скъпото, което притежава - той явно вече ги е загубил”.

Погледът върху разделенията в международната система показва, че светът не се е променил и не е станал по-безопасно място. Краят на историята, предречен от Фукуяма, не е дошъл, а има само повторение на историята. Отлична илюстрация за разминаването между очакванията за един различен свят и реалностите на днешния ден е метафората на Владимир Левчев, според който: „очаквахме ХХІ век да бъде век на междузвездни войни и одисеи. Нима ще се окаже век на религиозни кланета, инквизиции и клади?”.

Това, което наблюдаваме в международната система, е формирането на свят, който от еднополюсен се превръща в многополюсен. Много регионални хегемони се стремят към статут на велики сили на базата на определени икономически и военни предимства. Тези хегемони изграждат свои собствени сфери на влияние с по-малка или по-голяма степен на йерархичност. Лидерите на тези йерархични (регионални) и съперничещи си системи, все повече използват целия набор от външнополитически инструменти за преследването на своите национални/хегемонистични цели, като това може да доведе до някакъв тип балансиращо поведение от класически тип. Едновременно с това, при структурирането на тези баланси те се опитват да използват в свой интерес зоните на хаос и безредие в света, описани от Купър, които са постоянен източник на локални кризи, конфликти и терористични заплахи. Подкрепата на автократичните и теократични режими за сродни на тях режими също е част от противопоставянията в света. Техен основен опонент са демократичните държави, като идеята за универсалността на либералната демокрация е поставена под въпрос и се предлагат алтернативни идеологии.

В така структурирания днешен свят, с отказа от твърда сила и преимуществено мултилатералния си (основан на ценности и норми) подход във външната политика и политиката за сигурност, ЕС се поставя в асиметрична позиция спрямо съществуващите или изгряващите/претендиращите играчи на глобалната сцена. За да се преодолее тази асиметричност, на ЕС ще се наложи да направи преоценка на твърдата сила и да добави към цялостния си външнополитически инструментариум един реалистичен подход като допълващ елемент на своята външнополитическа стратегия. Подобно на САЩ, Китай и Русия, които умело съчетават различни външнополитически подходи,Съюзът ще трябва да разшири спектъра на външнополитическите си възможности.

За естеството на развитие на европейската външна политика е много важно каква ще бъде посоката, формата и силата на европейската интеграция, и как ще се задълбочава тя:

- в институционален план (вертикално): чрез укрепване, по-нататъшно легитимиране на европейските институции и федерализация (което включва изборен процес и пряко представителство на интересите на европейските граждани);

-  в териториален план (хоризонтално): чрез по-нататъшно разширяване на Съюза, като включва все повече държави в зоната на постмодерната взаимозависимост (тук обаче връзките между съставните компоненти могат да останат доста по-хлабави, въпреки стремежа към едновременно задълбочаване и разширяване);

- чрез оставяне на ключови сфери от политиката, особено на външната, изключително в правомощията на националните правителства (което поставя въпроса, доколко и в каква степен въобще е възможно провеждането на обща външна политика и политика за сигурност).

С евентуалното напредване на процеса на федерализация, на ЕС ще се наложи да поеме по-голямата част от функциите в сферата на сигурността, които до момента са все още предимно национални, включително и посредством натиска на европейските избиратели. Още повече, че ако с федерализацията се увеличи значението на преките европейски избори, на различните европейски партии ще се наложи да излязат на политическия пазар с редица алтернативни политики (включително и в областта на външната политика и сигурността), които да ги отличават една от друга в конкуренцията за вота на европейските граждани.

Отговорът на всичко казано дотук е, че ЕС следва да преосмисли някои свои външнополитически стратегии и да се стреми към развиване на способност за провеждане на реалистична политика и упражняване на сила, което да върне Европа в центъра на глобалната политика, но не като арена на конфликти, а като световна сила, която заедно с другите демократични режими да поеме отговорността за управлението на световния ред в посока към установяване на повече свобода и демокрация. Това, от своя страна, ще отвори възможности не за конфликти, а за повече мултилатерализъм, сътрудничество и институционализация на международните отношения. Другото направление е на по-тясно взаимодействие с демократичните държави, включително тези от БРИКС като Бразилия и Индия, в посока към това, което Кейган нарича концерт на демокрациите, както и участие в системата за сигурност на Запада, където основна е ролята на НАТО.

Подобно мнение изразява Ван Лангенхофе, според когото ЕС трябва да следва две взаимосвързани политики, които да засилят позициите му в утрешния многополюсен свят: задълбочаване на западната интеграция и възприемане ролята на агент на промяната в рамките на мултилатералната система (най-вече ООН). От една страна, предвид сериозните ограничения пред реализацията на глобалните амбиции на ЕС да бъде международен играч и свиващата се негова значимост, трансатлантическите отношения и партньорството между ЕС и САЩ в контекста на НАТО могат да консолидират общи позиции в рамките на мултилатералните форуми и да отстояват по-добре европейските и западните ценности. От друга страна, като посредник на промяната в един мултилатерален свят 2.0, където взаимоотношенията между играчите са организирани на мрежов, а не на йерархичен принцип, ЕС може да осигури добра основа за партньорства с много заинтересовани страни и (неправителствени) играчи на различни равнища на управление.

Струва ми се, че основният път, който ЕС трябва да следва, е по-скоро този на „концерта на демокрациите”, предлаган от Кейган, отколкото на „концерта на проектите”, предлаган от Кръстев et al. Според някои обаче, една дефанзивна "Лига на западните демокрации", насочена, под формата на нова студена война, срещу Русия и Китай, като част от един Вестфалски дневен ред, рискува да раздели и отслаби Съюза.

Стъпка към повишаване капацитета на ЕС е рационализирането на финансиращите програми за отбрана като предусловия за намаляване по един реалистичен начин на разминаването между очаквания и  възможности на ОВППС. Без да се забравят структурните ограничения на европейската външна политика и политика за сигурност, либерализацията на вътрешния пазар на оръжия и развиването на силите за бързо реагиране могат да направят ролята на Съюза по-заслужаваща доверие, както в близката, така и в далечната чужбина, без фундаментално да променят естеството на неговата сила. Това ясно е илюстрирано от примерите с Афганистан, Косово и Близкия Изток, които показват, че новите и старите заплахи изискват Съюзът да притежава поне минимум „производство” на сигурност, за да бъде приеман сериозно от Русия, Китай, САЩ, Индия, Арабския свят и пр.

Някои европейски политици виждат един бъдещ Европейски съюз, който се конкурира със САЩ и изгражда своята идентичност около опозицията на американската политика. В този смисъл съпротивата на ЕС срещу военната намеса в Ирак може да се разглежда не като „предимно мотивирана от морални съображения или правен прецедент, а по-скоро като смесица от пацифистична изгода и циничен стремеж да се разшири трансатлантическия разрив”. Налице е явен стремеж на ЕС да балансира американската хегемония, но поради неспособността си да проектира сила взаимоотношенията му със САЩ, които притежават несравнима военна мощ, ще останат и в бъдеще асиметрични, а това прави Съюза „консуматор, а не доставчик на сигурност”.

Въпреки това САЩ продължават да разглеждат ЕС като потенциално ефективна регионална организация, която може да упражнява значително влияние в "широка Европа" главно чрез своите икономически и дипломатически инструменти. Това дефинира ролята на ЕС като дипломатически и икономически играч, генериращ стабилност в разширяваща се Европа, който има допълващ принос извън европейската зона. Накратко, перспективите пред един западащ Атлантически съюз, влошаващи се отношения между САЩ и ЕС, неефективна европейска отбранителна политика, възраждаща се Русия, ескалиращи терористични заплахи, радикални режими, способни да създадат оръжия за масово унищожение, са кошмарен сценарий за много анализатори от двете страни на Атлантическия океан. Необходимо е усилие за да се осъзнае, че „стратегическият избор не е между Вашингтон и Брюксел, а че и двете столици са крайно необходими за гарантиране на трансатлантическата сигурност.

Либийската криза изведе на преден план някои търкания между европейските държави и НАТО. По време на нея,  отделни страни-членки на ЕС демонстрираха непривична решимост за действие, включително и силови. Така, още преди началото на въздушните удари Франция обяви, че ще действа самостоятелно срещу режима на Кадафи, ако това се наложи. По-късно, по време на операцията на НАТО срещу режима, Великобритания и Франция обвинихя пакта, че не полага достатъчно усилия за справяне със силите на либийския диктатор и за унищожаването на тежките въоръжения, като по принцип Париж от самото начало бе скептично настроен към предаването на политическия контрол над операцията на алианса. Интересни бяха реакциите на Германия и Швеция. Германското правителство беше склонно да изпрати войници в Либия за хуманитарна мисия, ако бъде помолено от ООН и ЕС. Шведски бойни самолети пък участваха в операциите на НАТО, като това е първата бойна мисия на военновъздушните сили на неутрална Швеция от десетки години насам. С тези си действия страната наруши едно петдесетгодишно военно табу, тъй като последното участие на нейни военни самолети е под командването на НАТО през 60-те години на ХХ век в Конго. Едностранната намеса на Франция в Мали през януари 2013 също бе демонстрация на способността и да проктира сила. Това показва, че при определени ситуации страни-членки на ЕС имат готовност и капацитет за предприемане на силови действия.

Обединяването на европейското пространство и умиротворяването на европейския континент не са единствените цели на ЕС (както и на НАТО, тъй като разширяването на двете на изток върви едновременно). Отвъд това те следват свой геостратегически дневен ред, който в миналото се е характеризирал като борби за контрол над естествените комуникационни трасета. Според Здравко Бацаров, „стремежът на ЕС и НАТО към разширяване в Източна Европа е израз на необходимостта да си осигурят пряк достъп към богатите на природни ресурси региони на Южен Кавказ и Централна Азия”. Това означава, че техните геополитически и геостратегически интереси неминуемо ще се сблъскат с тези на големи модерни държави като Русия и Китай, а също и с мюсюлманския свят и радикалния ислям. За Русия и Китай упражняването на сила е основна ценност в сферата на външната политика и сигурността, а радикалният ислям, който намира основания за съществуването си в противопоставянето на  геополитическата експанзия на Запада, включително и чрез разширяването на ЕС и доближаването му до границите на мюсюлманските държави и общности, също провокира силови действия под формата на борба с тероризма.

Гражданската и меката сила не могат да бъдат единствения ефективен отговор на твърдата сила, с която ЕС ще се сблъсква в хода на геополитическата си експанзия. За да води ефективна външна политика, на Съюза ще е необходимо все повече да демонстрира потенциал за проектиране на сила, на чиято база да се градят съответните баланси в районите на съперничество с други големи играчи. При невъзможност за проектиране на сила, ЕС ще се лиши от психологическото предимство, което би имал в отношенията си с държави и режими, които най-силно ценят именно силата.

Събитията около Украйна от края на 2013 и началото на 2014 и първоначалният отказ на страната да подпише споразумение за асоциация с ЕС под натиска на Русия е пример за започващо геополитическо противопоставяне между Брюксел и Москва за приобщаване на страните, разположени в техните периферии. То ясно очертава стремежа за структурирането на това пространство по европейски или евразийски модел и въобще за структурирането на новия европейски ред. Имайки предвид амбициите на ЕС и Русия да бъдат глобални играчи, подобно структуриране неизбежно ще окаже влияние и върху формирането на новия световен ред и на политики, произтичащи от структурния натиск на системата върху поведението на играчите. В момента както Русия, така и ЕС, водят политика на установяване на ред и баланс, които се вместват в парадигмата на реализма. Това показва, че геополитическите стремежи на Съюза не са лишени от реализъм, като със засилване на съперничеството и търсенето на баланс с Русия е много вероятно ЕС да започне да провежда още по-реалистично ориентирана външна политика. Засега силите се измерват с противопоставяне на икономически ползи, но Русия има едно предимство пред ЕС – военна мощ, която не се колебае да демонстрира като форма на психологически натиск върху страните от сферата на геостратегическите й интереси, паралелно с икономическите принуди.

Противоречието между ЕС и  Русия относно Украйна показва възраждане на съперничеството между два големи геополитически полюса в Европа, между една либерална и една нелиберална империя и между две геостратегии за приобщаване и разширяване на влиянието в държавите от периферията на континента. Това противопоставяне олицетворява стремежа им да постигнат статут на световни сили и, в крайна сметка, представлява част от структурирането на съвременната международна система.

Съвременното измерение на сигурността добива все по-голямо значение като сигурност на отделния индивид, което също би могло да окаже влияние при преформулирането на европейската външна политика към по-реалистични позиции. Но, докато реалистичната визия разглежда сигурността като интегритет на териториалната държава, основан на възприятието за заплаха и притежаващ материалния потенциал да й се противопостави ефективно, идеята за човешката сигурност предефинира сигурността като запазване на живота и здравето на отделния индивид, като това е основното, което държавите трябва да защитават на първо място. То е особено наложително с оглед засилването на такива явления като международния тероризъм, чиято мишена не е държавата, а нейните граждани.

За да се превърне в световна сила, ЕС най-вероятно ще трябва да еволюира към по-тясна федерализация, съчетана с развиване на способности и ресурси за водене на реалистична политика и увеличени възможности за упражняване на сила, включително и военна. Запазването на живота и стандарта на европейските граждани е негова най-голяма ценност, затова той трябва да може да действа с всички средства в целия външнополитически спектър.

Според Ейдриан Хайд-Прайс, нормативната насока на европейската външна политика редуцира ЕС до слаб и неефективен играч в една международна система, трагично застрашена от съперничество в сферата на сигурността, където държавите са водени от анархистичната логика на самопомощ и увеличаване на собствената мощ. Етичната външна политика има тенденцията да дегенерира в кръстоносен морализъм. Следването на етична външна политика и политика за сигурност поставя ЕС пред риска да остане слаб и неефективен играч, който не е в състояние да подкрепя споделените интереси на своите държави-членки, или ще се ангажира с донкихотовски морални кампании със съпътстващ риск от високомерие, водещо до възмездие. За да стане ефективен играч Съюзът трябва да спре да смята, че това, което е добро за него, е добро за света, още повече, че при наличието на зони на анархия в международната система и неравномерното разпределение на мощта, неизбежно ще има определена степен на съперничество в сферата на сигурността между великите сили.

Заключение

Институционалните реформи на Лисабонския договор предполагат положителна динамика на бъдещото развитие на ЕС като глобален играч. Най-важно и съществено изменение е, че с Лисабонския договор се създава постът на Върховен представител на ЕС за външните работи и политиката за сигурност, който фактически слива поста на Върховния представител за ОВППС и поста на Европейския комисар по външните отношения и съчетава предишните роли във външните отношения на Комисията и Съвета. Само по себе си, това е положителен факт в посока повишаване на институционалната ефективност на този орган, отговорен за външната политика на ЕС, защото премахва дублирането на функции от различни институции. Създава се и европейска дипломатическа служба, която да представлява интересите на Съюза в света. Стремежът е да се повиши съгласуваността и последователността, а оттам и ефективността, на европейската външна политика.

Досега обаче, с другите изменения, влезли в сила с Лисабонския договор през 2009, общата, съгласувана външна политика не е демонстрирала до момента някакъв сериозен напредък, а с опциите за неучастие, конструктивно въздържане и вето по въпросите от изключителен национален интерес дори създава допълнителни възможности за разнопосочност, отслабване и парализиране на общите политики и действия, като запазва водещата роля на междуправителствените институции при определяне на политиката спрямо тази на наднационалните институции на Съюза.

С развитието на промените в света и подходът на ЕС към тях ще стане ясно доколко новите изменения ще го адаптират към нововъзникващата структура на международния ред и произтичащите от нея съперничества и заплахи. Включването на една рационална рамка за реалистична външна политика, обоснована чрез анализ на произтичащите от международната система заплахи за сигурността, би разширило обхвата на новата европейска външна политика и политика за сигурност и на европейската култура за сигурност въобще. Така тя би могла да обхване по-широк периметър от възможни отговори на външнополитическите предизвикателства.

За да се преодолеят ограниченията пред европейската външна политика, ЕС трябва да се превърне в реален и ефективен външнополитически играч, притежаващ (в допълнение към наличните му външнополитически инструменти) капацитет за проектиране на сила и способности да води реалистична външна политика, т.е.  да следва доктрина на дефанзивен реализъм и концерт на демокрациите. По този начин ЕС ще балансира двупосочното влияние на играчи и структури и ще се превърне в по-ефективен външнополитически играч. Формирайки способност да отговаря на предизвикателствата на новия световен ред, ЕС ще може да продължи, паралелно с това, да се стреми да формира външнополитическата среда по начина, по който го прави и сега.

Всичко това подчертава необходимостта от провеждане на реалистична политика за запазване сигурността на ЕС и неговите граждани, или както отбелязва Ейдриън Хайд-Прайс, онези, които вземат политическите решения, трябва да имат предвид сигурността на своите граждани, както и здравето на международната система (особено баланса на силите), когато са изправени пред решения, свързани с използване на сила. Решенията за хуманитарни интервенции, или предотвратяването на разпространението на оръжия за масово унищожаване  няма да продължат да зависят от китайското или руското съгласие в Съвета за сигурност на ООН, както го демонстрира и Операция „Съюзна сила” в Косово. Понякога изпреварващото нападение или превантивната война, а не компромисът и политиката на отстъпки, могат да се окажат правилния избор, когато става дума за разпространяване на оръжия за масово поразяване или откровена агресия.

Въпросът е, дали и доколко европейският мултилатерализъм може да бъде част от един реалистичен дневен ред при провеждането на европейската външна политика? Еднозначният отговор е, че това е възможно, в съчетание с други инструменти на външната политика, включително и упражняването на различни видове сила, в зависимост от конкретния външнополитически контекст. Способността за упражняване на сила далеч не означава, че този потенциал трябва да се използва безконтролно от една "суперсила Европа" и при всеки случай, когато възникне външнополитически конфликт или криза. ЕС трябва да продължи преимуществено да се придържа към своята мултилатерална доктрина, когато това е възможно, и да прибягва до силови решения само след изчерпване на алтернативните възможности, още повече, че една Европа, която разполага с инструментите на реалистичната политика, по-лесно, ефективно и успешно би могла да следва своя конструктивистки мултилатерален дневен ред, като същевременно изгражда собствени йерархични структури и е способна да налага свои решения на външнополитическите проблеми. Единственото основание за притежаването на потенциал за упражняване на сила е, на първо място, сигурността на Съюза като единна политическа цялост,  и на второ - сигурността на европейските граждани, т.е. на всеки отделен индивид.

В заключение можем да се присъединим към препоръката на Джоузеф Най, че дори да съществува само една суперсила, тя не бива да се поддава на изкушението за едностранно използване на сила, а да следва практическото правило - „Опитайте първо с мултилатерализма” - при справянето с международни кризи и разрешаването на конфликти. Но когато мултилатерализмът не работи, при наличието на заплахи, произтичащи от структурните разделения и променящите се баланси на новия световен ред, е необходимо да се следва "старомодната" политика на реализма.

Това е така, защото светът все още не се е развил и интегрирал до степен, в която чрез един общ закон и морал, спазвани от всички външнополитически играчи, или чрез упражняването на основана на закона власт на един общ легитимен център (световно правителство) да може да регулира нивата на заплахи, така че външната политика да се впише в нормативната парадигма на конструктивисткия тип мултилатерализъм на ЕС. Докато съществуват играчи и йерархични системи, действащи по стария модел на политиката на силата, ще продължи да съществува структурен дисбаланс между поддръжниците на двете форми на външна политика. В този случай, на мултилатералните играчи ще се наложи да компенсират дисбаланса на асиметричния капацитет за силова политика чрез паралелното развитие на реалистичната политика и способности, допълващи, в случай на нужда, техния предимно мултилатерален дневен ред.

 

* Докторант в Катедра "Политология" на СУ "Св. Климент Охридски"

{backbutton}

Поръчай онлайн бр.5/2019