Финландският президентски модел и новите лидерски режими

брой 4 2017
Typography

В течение на 80 години, със своята смесена конституция, финландската политическа система заема особено място между парламентаризма и ефективния полупрезидентски режим.

Тя комбинира по своеобразен начин демократичните ценности и концентрацията на власт в ръцете на президента, който е глава на изпълнителната власт. В историческия контекст, когато се приема първата конституция, изглежда необходимо да се разчита на лидерство, което предполага и значителни правомощия. Тази хипотеза се потвърждава от историята, защото именно решимостта и лидерските качества на силните финландските президенти успяват да стабилизират и консолидират властта в страната. Президенти като Урхо Кеконнен и Юхо Кусти Паасикиви демонстрират отлични дипломатически качества и затвърждават международната ориентация на страната в един сложен външнополитически контекст.

Конституцията от 1919 дава тласък на редица академични проучвания и дебати, в хода на които някои политолози въвеждат и понятието “полупрезидентски режим.“ Само по себе си, понятието “полупрезидентски режим“ визира наличието на дуалистична изпълнителна власт, споделена между президента и правителството. В рамките на подобна система, ако президентът има подкрепата на правителството, той става особено силен.

Финландският пример

Финландската система на управление до 2000-та е много интересен пример от политическата история. Тя отразява дилемите пред финландската нация, както и рисковете за страната да е разположена „на ръба на Европа” и да бъде принудена да сътрудничи с Изтока. Стремежът към собствена идентичност ярко бележи цялата история на Финландия и полупрезидентското управление също е пример за това. Комбинацията от нормативност и реална възможност за управление ни разкрива сложна система от отношения, характери и времеви контекст. Всичко това, взето заедно, превръща управлението на страната в своеобразен sui generis[1] модел, който традиционно предизвиква интерес и вероятно още дълго ще бъде обект на анализи и дискусии.

Полупрезидентският режим е форма на държавно устройство, обединяващо черти както на президентската, така и на парламентарната република. Характерно за тази система е извънпарламентарният път на сформиране на правителство, при който парламентът няма право да гласува вот на недоверие. От друга страна, президентът има право да разпуска парламента и въпреки, че той, де юре, не представлява еднолично изпълнителната власт, тя де факто се контролира от него. Френският политолог Морис Дюверже въвежда понятиетo“полупрезиденски режим”, като отделен вид система, в едноименната си книга, в която анализира разнообразни видове полупрезидентски модели на управление, включително и финландския. Според Дюверже, подобна форма на управление, която се намира по средата между парламентарната и президентската система, следва да се дефинира като полупрезидентска[2]. Фигура 1 илюстрира основните правомощията на президентите при полупрезидентската форма на управление.

Фигура 1. Основните прерогативи на президента в полупрезидентския режим

Фигура 1. Основните прерогативи на президента в полупрезидентския режим

По отношение на изпълнителната власт в полупрезидентския режим, Дюверже обобщава т.нар. дуалистична изпълнителна власт, в която президентът и правителството взаимно си поделят властта (виж фигура 2). За разлика от полупрезидентското управление, при чистия президентски режим има затворена система, при която единствено президентът е ръководител на изпълнителната власт. Горната фигура показва и третата характеристика на полупрезидентското управление, а именно, че президентът споделя изпълнителната власт заедно с министър председателя и другите министри. Именно по тази причина, подобна власт се нарича дуалистична.

Фигура 2. Дуалистичната изпълнителната власт в полупрезидентският режим

Фигура 2. Дуалистичната изпълнителната власт в полупрезидентският режим

Конституцията на Финландия от 1919 учредява институционалната структура на държавата, основаваща се на полупрезидентско управление и разделение на трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна. Последното не е стриктно, тъй като някои правомощия и функции се припокриват и застъпват. Суверенната власт произтича от народа и се упражнява от т.нар. Eduskunta[3]. Властта на парламента е споделена с президента, който е и глава на изпълнителната власт. Първата специфична характеристика на президентските правомощия е, че върховната изпълнителна власт е поверена на държавния глава. Тази власт, макар и дуалистична, изглежда предоставя по-голяма тежест на президента, ако съдим по правомощията му, защото на практика именно той назначава премиера. Впрочем, останалите министри също се назначават от него. Президентът е ключова фигура не само във вътрешната политика на страната, но и във външната, като определя взаимоотношенията с други суверенни държави и взима решения по отношение на нейните действия в международните организации и конференции [4].

По отношение на законодателната власт, интересен факт е, че тя се упражнява от парламента, но отново в сътрудничество с президента на републиката[5]. Последният може да инициира ново законодателство или да отмени вече съществуващи закони[6]. Освен това обаче, президентът разполага и с друго важно правомощие. Той може да отмени всеки законопроект на правителството, докато той все още се разглежда от парламента. Задължение на президента е да ратифицира всички парламентарни актове преди те да придобият силата на закони[7].

При мотивирано искане на министър-председателя и след консултиране с председателя на парламента, както и на парламентарните групи, президентът може да разпусне парламента, свиквайки извънредни избори[8]. Това президентски правомощие е използвано седем пъти в историята на Финландия. Президентите, инициирали разпускане на парламента са: Столберг (1924), Реландер (1929 и 1930), Паасикиви (1953), и Кекконен (1961, 1971 и 1975).

Анализирайки законодателната инициатива на президента, можем да открием един потенциален ефект от тези негови правомощия. Ако парламентарното мнозинство и държавният глава са от една и съща партия, на практика влиянието на президента може да се увеличи още повече и те заедно да прокарват закони, които са изцяло в интерес на най-голямата парламентарно представена политическа сила. Ето защо е нормално да има критики във връзка с това, къде точно следва да минава границата на президентските правомощия [9].

Финландската политическа система винаги е била интересен обект за анализ. При това, интерес предизвикват не само разделението на властите, силният президент и специфичните конституционни клаузи, но и традицията в политическата система, финландската култура и история, както и способността на финландците да се адаптират и да балансират в сложния геополитически контекст. Географската позиция на страната и тенденциите в международната политика оказват силно влияние върху нейния политически и обществен живот.

Финландия е сред най-скорошните примери за това, колко важно може да бъде един народ да разчита да защити своята идентичност и сигурност, поверявайки тези функции на лидер, който е лице на нацията и носи пряка отговорност пред обществото за всяко свое действие. Въпреки, че този управленски модел беше прекратен с промяната на Конституцията през 2000-та, и до днес финландското общество изпитва силна носталгия и остра нужда от лидер, който да изведе страната от икономическата криза.

Турският случай

От друга страна, в международен план също се наблюдава засилване на ролята на политическото лидерство и стремеж към лидерско управление. Успоредно с националистическите нагласи, нараства и икономическият протекционизъм. Това, от своя страна, изисква засилване на централната власт и изтласква на преден план въпроса за президентските режими. Най-яркият пример в това отношение е Турция и желанието на сегашните управляващи нейната политическа система да бъде променена от парламентарна на президентска. И докато при Финландия конституционните промени бяха продиктувани отвън, т.е. от изискванията на Европейския Съюз, в Турция тази промяна беше приета от обществото чрез гласуване на референдум.

Предложените промени бяха приети, а тези, които подкрепиха промяната, бяха 51% срещу 49% гласували „против”[10]. Обществената подкрепа позволи осъществяането на няколко основни промени. На първо място, се премахва институцията на министър председателя и така съществуващата парламентарна система ще бъде заменена с президентска. Успоредно с това, президентът придобива значителни правомощия като занапред именно той ще извършва и назначенията във Върховния Съвет на съдиите и прокурорите. Важно е да спомена и, че освен управляващаа Партия на справедливостта и развитието (ПСР) от ключово значение за осъществяването на тази промяна беше подкрепата на Партията на националистическото движение, която смята, че тя е жизненоважна за една силна и стабилна Турция, тоест, че чрез засилването ролята на президента ще се гарантира сигурност и стабилност в управлението и ще се сложи край на крехките управленски коалиции, които в течение на дълги години преобладаваха в турската политика. Впрочем, усилването на националистическите партии и движения и нарастващата популярност на техните идеи са характерни и за доста европейски страни: Франция, Дания, Холандия, Финландия и други.

Всички тези промени показват, че турското общество вижда в несигурността основното предизвикателство пред страната и вярва, че най-доброто средство за нейното минимизиране е упълномощаването на един, единствен лидер да взема относително самостоятелно решения, като се очаква, че това би подобрило ефективността и устойчивостта на управлението на Турция. Както е известно, навремето Финландия изпитва респект към СССР и остра нужда да си гарантира сигурност чрез лидер, който да бъде достатъчно далновиден в управлението си и да може максимално бързо да трансформира своите идеи и решения в реална политика. По същия начин, в настоящият момент мнозина в Турция смятат, че е държавата е застрашена от различни вътрешни и външни врагове. В тази връзка ще припомня, че президентът Ердоган е сред основните играчи в сирийския конфликт, опитващ се да ускори падането на режима на Асад. Именно тези негови действия поставиха Турция в сложна позиция и я вкараха в дълбок конфликт, който днес дава своето отражение и вътре в страната.

Между Турция и Финландия има и друга важна прилика, а именно специфичното им географско положение. Финландия е своеобразна граница между Изтока и Запада, докато Турция е границата между Азия и Европа. И в двете страни се срещат различни видове култури. И докато Финландия е била потърпевша от вариативната и динамична политика на СССР, в момента Турция е на ръба на мащабна гражданска война, доколкото на територията и действат различни бунтовнически и терористични групировки. Освен това тя е лесна мишена за външните си противници, предвид своето географско разположение. В ситуация, когато Турция е изправена пред редица опасности идващи от различни посоки - Сирия, Ислямска държава, кюрдите и т.н., страната търси най-вече стабилност, която – както изглежда за мнозина в момента, би могла да се постигне именно чрез установяването на лидерски режим какъвто е президентската система.

Руският модел

Лидерският режим и концентрацията на власт се среща и в Русия, чиято политическа система е федерална полупрезидентска република. Президентът е държавен глава и гарант на Конституцията, в чиито рамки трябва да предприема всички необходими мерки за да защитава суверенитета на Руската Федерация. Освен това той има върховната власт да определя основните цели във вътрешната и външната политика на страната [11]. Изпълнителната власт се осъществява от министър-председател, който се посочва от президента и бива одобряван от парлмента. Сред основните правомощия на президента са: да посочва министър-председател, да ръководи заседания на правителството, да назначава и освобождава министри, да ръководи Съвета за сигурност и да определя военната стратегия при необходимост, както и да сформира президентската администрация [12]. При определени обстоятелства президентът има право да разпуска Долната камара на парламента (Държавната Дума), да свиква референдум, а също право на законодателна инициатива, както и да налага вето на даден закон [13].

Правомощията на президента безспорно концентрират в ръцете му огромна власт и това поставя някои въпроси относно независимостта на решенията на назначените съдии, медиите и дори на парламента. Въпреки тези критики обаче, истината е, че Русия традиционно се нуждае от силен лидер, който да концентрира повече власт в ръцете си и да носи голяма персонална отговорност. За страна като нея, която води напълно самостоятелна политика и има претенцията да отстоява силни международни позиции, изглежда неизбежно да се ръководи от лидер, разполагащ с всички необходими качества, за да „втвърдява” политическия процес (в сравнение с парламентарния режим, който го прави по-гъвкав).

Франция и Петата Република

Според Морис Дюверже, една от страните с най-дълга полупрезидентска традиция, която представлява голям интерес, е именно родната му Франция и, в частност, т.нар. Пета Френска република. И до днес страната се придържа към този специфичен модел между парламентаризма и президентското управление. Лидерската роля на президента е ясно изразена и тук, тъй като той е глава на изпълнителната власт. Във френския модел се наблюдава т.нар. дуалистична власт, където - успоредно с президента, който е глава на изпълнителната власт, има министър-председател, с който държавният глава споделя тази власт. Ролята на президента в назначенията също е значителна като той назначава и министър-председателя, и министрите. Конституцията очертава сфери, в които президентът и министър председателят могат да действат независимо, както и тези, в които трябва да действат заедно. В рамките на този полупрезидентски модел има по-малко области, където президентът може да действа независимо, като изпълнителната власт по-скоро се поделя между министър-председателя и президента, чиито отношения доста точно се илюстрират от заглавието на статията на Дюверже „Двуглавият орел“. Въпреки това, френският президент концентрира в ръцете си огромна власт, съобразно правомощията, дадени му по конституция: назначава министър председателя [14], може да разпусне Народното събрание [15], председателства Министерския съвет, може да изиска от Конституционния съд да се произнесе по законосъобразността на конкретен закон или поправка, действа по време на екстремни ситуации[16]. Последният прерогатив е често бива оценяван като „опасен” и до момента е използван само веднъж - от Шарл Дьо Гол, през 1961, в Алжир. Ако при възникването на подобна ситуация президентът е слаб и няма качествата, каквито е притежавал Дьо Гол, той би могъл да предизвика конституционна криза. В подобна политическа система лидерските качества и умения определено са важни, а силен президент като Дьо Гол оставя сериозна следа след себе си и поставя по-високи очаквания по отношение на своите наследници. Именно това, впрочем, е и една от причините 77% от французите да определят Франсоа Оланд като неуспешен президент. Лидерските качества в полупрезидентската република наистина са от изключително значение, затова при един слаб президент тя често функционира по-скоро като парламентарна, което пък поражда нестабилност.

Обществените очаквания за силно лидерство

Обществените очаквания за силно лидерство все повече засягат и държави, които нямат президентска или полупрезидентска политическа система. Във Великобритания например, която е конституционна монархия и парламентарна демокрация, министър председателят има сериозни пълномощия и носи голяма отговорност. Силното лидерство на сегашния британски премиер Тереза Мей се оценява изключително високо от обществото и се радва на широка подкрепа и одобрение. Това позвали на Великобритания да направи огромна крачка в международен план, поставяйки началото на практическата реализация на т. нар Brexit, който ще промени както страната, така и ЕС. Изглежда, че необходимостта от лидерство е изключително голяма, защото обществените проучвания отреждат на Тереза Мей водеща позиция, поставяйки я дори пред Маргарет Тачър и Тони Блеър. Около 61% от избирателите определят Тереза Мей като най-способния лидер сред ръководителите на основните политически партии[17].

Сходна е и ситуацията в Германия, където Ангела Меркел концентрира у себе си силни управленски качества и персонална отговорност, за да достигне до челни лидерски позиции. Неслучайно толкова често се лансира тезата, че германският канцлер не е само лидер на Германия, но и на цяла Европа. Значителна част от немското общество смята, че тя е най-подходящият лидер, предвид трудностите, през които страната премина или тепърва трябва да преодолява. Най-голямото предизвикателство сред тях беше рецесията, която германската икономика успешно преодоля, благодарение на умелата политика на канцлера. Доказателство, че Германия действително се нуждае от силен лидер като Меркел, е фактът, че тя многократно беше преизбирана на поста, което показва, че управленските и качества са високо оценени и, че обществото наистина желае силен лидер на една толкова важна и значителна позиция.

Заключение

Всичко казано по-горе показва, че е напоследък се наблюдава всеобщ стремеж към силно лидерство. Изглежда безспорно, че лидерските режими позволяват да се действа много по-уверено и дават възможност за по-бързо вземане на жизненоважни решения, както и носене на персонална отговорност за последиците от провежданата политика.

Налице е очевидна и обективна тенденция, при това не само в Европа, към формирането на нов тип лидерски режими, като този нов модел невинаги се покрива с президентски или парламентарни системи. В този ред на мисли, ще напомня, че взетото под натиска на ЕС решение на Финландия да промени своята конституция, преминавайки към парламентарна форма на управление, провокира вътрешно напрежение и взрив на евроскептичните настроения в страната.

 

Бележки:

1. В превод от латински - неповторим, единствен по рода си

2 Duverger, M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government, Strasbourg, 1980, European Journal of Political Research, 1980, vol. 8p. 177

3 Така се нарича Финландският парламент

4 Constitution of Finland 1919/ Section 33/ Foreign Relations point 1 and 2- http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html

5 Constitution of Finland 1919/Section 2/ Sovereignty point 2 -http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html

6 Constitution of Finland 1919/ Section 18/ Initiative point 2-http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html

7 Constitution of Finland 1919/Section 19/ Ratification-http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html

8 Constitution of Finland 1919/Section 27/Extraordinary Parliamentary Sessions point 2- http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html

9 Linz, J. The Perils of Presidentialism, Baltimore, Journal of Democracy, vol. 1, no. 1, 1990

10 Supreme Electoral Council of Turkey -http://www.ysk.gov.tr/ysk/content/conn/YSKUCM/path/Contribution%20Folders/SecmenIslemleri/Secimler/2017HO/2017HO-Ornek136.pdf

11 Russian Federation's Constitution of 1993 with Amendments through 2008-https://www.constituteproject.org/constitution/Russia_2008.pdf, стр. 20

12 Russian Federation's Constitution of 1993 with Amendments through 2008-https://www.constituteproject.org/constitution/Russia_2008.pdf, стр. 21

13 Russian Federation's Constitution of 1993 with Amendments through 2008-https://www.constituteproject.org/constitution/Russia_2008.pdf, стр. 29

14 Constitution of France- http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/english/constitution/constitution-of-4-october-1958.25742.html article 8

15 Constitution of France- http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/english/constitution/constitution-of-4-october-1958.25742.html article 12

16 Constitution of France- http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/english/constitution/constitution-of-4-october-1958.25742.html article 1

17 Theresa May is rated more highly as a leader thank Margaret Thatcher or Tony Blair during their best years, a poll has revealed- http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/theresa-may-more-popular-margaret-thatcher-tony-blair-leadership-uk-prime-minister-polls-latest-a7703591.html

 

Библиография:

Ганчева, В. Швеция страната и хората, С., 2001.

Atkin, Nicholas. The Fifth French Republic. New York: Palgrave Macmillan, 2005

Blomsted, Y. A Historical Background of the Finnish Legal System, Helsinki, 1966.

 

Cheibub,J., Limongi, F. Democratic institutions and regime survival: Parliamentary and presidential democracies reconsidered , Annual Review of Political Science, 2002. vol. 5, pp. 151-79.

 

Duverger, M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government, Strasbourg, European Journal of Political Research, 1980, vol. 8, pp. 165-87.

Eaton, K. Parliamentarism and presidentialism in the policy arena, Comparative Politics, vol. 32, 2000. no. 3, pp. 355-76.

 

Elgie, Robert. Political Institutions in Contemporary France. Oxford: Oxford University Press, 2003.

 

Elgie, Robert. Semi-presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanation, Dublin, 2012.

 

Jussila, O., Hentilä, S., Novakivi, J. A political history of Finland since 1809. From Grand Duchy to Modern State, Hurst and Company, London, 1999. p.137

 

Jutikkala, E., Pirinen, K. А history of Finland, Espoo, 1984.

Klinge, M. Finland in Europe, Ottava Book Printing, 2003.

Lijphart, A. Parliamentary Versus Presidential Government, Oxford, 1992.

 

Linz, J. The Perils of Presidentialism, Baltimore, 1990. Journal of Democracy, vol. 1, no 1,pp. 51-69

Otava Publishing Company Limited Hensinki, Facts about Finland, Hensinki, 2002.

Sakwa, Richard. Putin: Russia’s Choice 2nd ed. New York: Routledge, 2008

 

Samuelsson, K. From Great Power to Welfare State, London, 1968

 

Shugart, M., Carey, J., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral

Dynamics, Cambridge, 1992.

Suleiman, Ezra N. “Presidentialism and Political Stability in France.” 1994.

 

Онлайн източници:

 

Артър: David Arter / The President and Finnish People: the Head of State as Linkage in a Non-Transitional Semi-Presidential System- http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_1877.pdf

Иткин : Iliya Itkin /Finish Foreign Policy Towards Russia since 1947, Helsinki - http://www.academia.edu/2046282/FINNISH_FOREIGN_POLICY_TOWARDS_RUSSIA_SINCE_1947

Канас: Vitalino Canas/ The Semi-Presidential System Vitalino Canas-http://www.zaoerv.de/64_2004/64_2004_1_a_95_124.pdf

Мулатен: Anu Mulaten/ Towards a Non-soveregnist Constitution in Finland- The European Union Contributing to National Constitutional Change/ http://constitutional-change.com/towards-a-non-sovereignist-constitution-in-finland-the-european-union-contributing-to-national-constitutional-change/

 

Финландия - от полупрезидентски към парламентарен модел: Finland Semi Presidenialism to Parliamentalism Politics Essay- http://www.ukessays.com/essays/politics/finland-semi-presidentialism-to-parliamentarism-politics-essay.php

Финландия по време на студената война- Finland during the Cold War – Diplomatic balancing act or anxious subordination? -http://www.uni-regensburg.de/philosophie-kunst-geschichte-gesellschaft/geschichte-suedost-osteuropa/medien/bilder/exkursionen/helsinki-2013/essay_finlandisation.pdf

Якобсон: Mats Jakobson/ Paasikivi biography: final part describes tough political balancing act as postwar Prezident/2003- http://www2.hs.fi/english/archive/news.asp?id=20031104IE10

Supreme Electoral Council of Turkey –

http://www.ysk.gov.tr/ysk/content/conn/YSKUCM/path/Contribution%20Folders/SecmenIslemleri/Secimler/2017HO/2017HO-Ornek136.pdf

Нормативни източници:

 

Constitution of Finland (1919)- http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html

 

Constitution of Finland (2000) -http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf

 

Constitution of France- http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/english/constitution/constitution-of-4-october-1958.25742.html

 

Russian Federation's Constitution of 1993 with Amendments through 2008- https://www.constituteproject.org/constitution/Russia_2008.pdf,

 

*Докторант в Софийския университет „Св. Климент Охридски”