06
Съб, Юни
23 New Articles

Критичен анализ на британската стратегия за сигурност

брой 6 2013
Typography

На 10 април 2013 Комисията по отбраната на Долната камара на британския Парламент публикува десетия си доклад, касаещ периода 2012-2013 и озаглавен "Гарантиране бъдещето на Афганистан". Много малко от 39-те параграфа на заключенията и препоръките, съдържащи се в доклада, звучат оптимистично, като повечето от тях пряко касаят британското правителство и по-специално Министерството на отбраната. Представа за общия тон на доклада дава следният откъс от него, посветен на стратегическите комуникации: "От жизненоважно значение е процесът (на прехвърляне към афганистанските власти на отговорността за сигурността на страната б.а.) да се разглежда като преходен, а не като "изтегляне в резултат от изтощаване силите на съюзниците". Налице са твърде малко доказателства, че комуникационната стратегия на британското правителство е помогнала за постигането на поставените от него цели. Тази стратегия би следвало да включва (като мининум) следното: какво възнамеряваме да направим; какво сме постигнали; какво остава да бъде направено, включително по отношение управлението на съществуващия (макар и вече по-малък) риск от нови британски жертви; както и начинът, по който ще се осъществи изтеглянето на британските части от Афганистан" (1).

Британското правителство все още не е отговорило на критиките в доклада, а и никой не го притиска да го направи. Ясно е обаче, че формулирането на комуникационна стратегия не е възможно без наличието на стратегия за сигурност, а липсата и на едната, и на другата е въпрос, който касае и другите парламентарни комисии, а не само тази по отбраната. През март 2011, в доклада си относно подхода, възприет от Великобритания по отношение на Афганистан и Пакистан, Комисията по външна политика посочва, че той "създава впечатление, че фокусът върху тактическите военни успехи в отделните провинции може да засенчи съвсем реалните предизвикателства пред сигурността, както и други стратегически предизвикателства, съществуващи отвъд текущата военна кампания в Афганистан". Показателно е, че въпросният доклад беше озаглавен "Тактически, вместо стратегически успех?" (2).

Година по-късно, Обединената парламентарна комисия по изготвяне на Стратегия за национална сигурност анализира процедурата за оценка на рисковете за националната сигурност (NSRA), използвана за "надграждането" на Националната стратегия за сигурност от 2010. Комисията посочи, че Афганистан не присъства в NSRA, под предлог, че процесът на оценка на рисковете поначало е бил насочен към бъдещите, а не към текущите рискове за британската сигурност. Този факт очевидно изненадва членовете на комисията, които посочват, че: "Не сме убедени от обосновката на правителството на решението му да не включи Афганистан в NSRA. Управляващите твърдят, че въпросният документ не касае "текущите проблеми на сигурността", но тероризмът, инцидентите, наводненията и кибератаките са включени в него, въпреки че всички те са именно текущи заплахи. Макар да приемаме, че датата за изтегляне на британските части от страната е чисто политически въпрос, смятаме, че Афганистан и прилежащият му регион продължават да генерират рискове за британската сигурност и това би трябвало да е отразено в NSRA" (3).

Критичните коментари на Обединената парламентарна комисия отразяват убедеността и, че проблемът всъщност не опира само до Афганистан. През последните пет години се формира определен консенсус за това, че Великобритания вече не е особено добра в изготвянето на стратегии, което е в рязък контраст с миналото, когато нещата стояха по съвършено различен начин, доказателство за което е дейността на изтъкнати фигури като Уинстън Чърчил или фелдмаршал Алан Брук например. Според Обединената парламентарна комисия, Националната стратегия за сигурност (NSS), публикувана през 2010 от правителството на Дейвид Камерън, "не представлява ясна и всеобхватна стратегия, т.е. общо разбиране за интересите и целите на Обединеното кралство, на основата на която да бъдат разпределяни средствата за отделните министерства, включително тези, занимаващи се изключително с вътрешни проблеми, както и да бъдат формулирани водещите оперативни приоритети и начина за реагиране на кризите". Когато Комисията се обърна по този повод към министъра по въпросите на правителствената политика Оливър Летуин, той отхвърли необходимостта от по-всеобхватна стратегия, заявявайки, че: "не бива да разглеждаме Националната стратегия като универсален рецептурник, от който можем да научим как да правим яйца по бенедиктински например". В отговора си, Обединената парламентарна комисия подчертава: "ние приемаме, че националната стратегия не е "универсален рецептурник", който да съдържа отговора на всеки нововъзникнал проблем, но бихме искали да видим някакво доказателство, че стратегията е повлияла върху решенията, взети след появата на Стратегическия преглед на сигурността и отбраната (SDSR) от 2010, включително върху начина, по който британското правителство реагира на т.нар. "арабска пролет". За съжаление, не открихме такова доказателство. Както се посочва и в самата NSS: "една стратегия е полезна само, ако тя определя избора на управляващите", т.е. става дума за необходимостта да разсъждаваме в дългосрочна перспектива, вместо да се ограничаваме само с това, което представлява краткосрочен интерес за Великобритания" (4).

Докладът на Обединената парламентарна комисия се вписва в нарастващата вълна от критики към очертаващата се липса на достатъчен капацитет за формулирането на истинска стратегия за сигурност на Обединеното кралство и неспособността на управляващите да демонстрират истинско стратегическо мислене. През май 2010, след публикуването на NSS и SDSR, Комисията по публичната администрация на Камарата на общините отправи закономерния въпрос: "кой формулира националната стратегия на Великобритания?". През октомври същата година, пак тя даде и отговора - "никой". В доклад на комисията се твърди: "Преобладаващото мнение е, че липсва ясна визия за националното развитие и националните ни цели". Комисията подчертава, че е стигнала "до изключително тревожното заключение, че не съществува разбиране за това, какво трябва да представлява Националната стратегия на Обединеното кралство, както и защо тя е важна" (5). В отговора си правителството направи неубедителен опит да разкритикува доклада на Комисията по публичната администрация. Както често става в такива случаи, в оправданията му се усещаше необосновано самодоволство, както и стремеж да се използва понятието стратегия в контекст, който силно се отличава от този, в който това понятие се поставя от Комисията. Очевидно недоволна от гози отговор, Комисията по публичната администрация обеща да изготви поредния критичен доклад по темата и заяви, че Националната стратегия за сигурност (NSS) от 2010 "напомня по-скоро на преглед или план, отколкото на истинска стратегия", като в тази връзка акцентира върху случващото се в Афганистан: "При навлизането на британските части в провинция Хелманд през 2006 загинаха само двама британски войници. Сега общият им брой е 349, като почти всички са загинали в резултат от решението за влизането ни в провинцията. Правителството не е в състояние да опровергае представените от нас доказателство, че въпросното решение е било взето при липсата на ясна стратегия на политическо и военно равнище, както и без наличието на необходимата стратегическа визия за британския национален интерес" (6).

Защо Великобритания се провали?

В рамките на по-малко от три години, четири парламентарни комисии стигат до извода, че Великобритания се е провалила в изготвянето на адекватна стратегия, при това те го заявяват съвсем директно и без да пестят критиките си. Закономерният въпрос е, как и защо това можа да се случи? През 1990-1991 консервативното правителство на Джон Мейджър отговори на края на студената война, публикувайки преглед на отбраната, озаглавен "Опции за промяна". Всъщност, той не включваше истинска промяна на британската стратегия, доколкото в него Русия продължаваше да присъства като предполагаем противник, но пък предвиждаше съкращаване на разходите за отбрана и сигурност. През 1997, когато новоизбраното лейбъристко правителство се зае с изготвянето на собствен Преглед на стратегическата отбрана, то акцентира върху факта, че става дума за истинска стратегия, а не само за поредния доклад, съобразен с исканията на финансовото министерство за съкращаване на разходите в тази сфера. Основните му постановки бяха повече глобални, отколкото европейски, а ударението беше поставено върху етичния аспект, както подобава на един постоянен член на Съвета за сигурност на ООН. В прегледа се залагаше на военновъздушните и военноморски сили и на експедиционния корпус: Британия се ангажираше да изгради два нови самолетоносача до 2012 и демонстрира желание да проектира силата си в по-отдалечени точки на света, във войни, в които британските части да "влязат първи" и "да излязат бързо". За реализацията на този "възкръснал" модел, който британският историк и стратег Базил Лидъл Харт (1895-1970) определя като "британския начин за водене на война", бе създаден Постоянен обединен щаб (PJHQ) разположен в Нортууд, само на час път от Министерството на отбраната в Уайтхол. Започнал да функционира през 1996, Постоянният обединен щаб (PJHQ) трябваше да може да планира и осъществява едновременно няколко военни операции в различни точки на света, като във всички тях се залагаше на използването на експедиционни части, а не на постоянното военно присъствие.

Тази стратия, влязла в действие през 1998, почти веднага беше силно подкопана, при това не вследствие на терористичните нападения от 11 септември 2001. Когато те бяха извършени, британското правителство видя в тях по-скоро потвърждение, отколкото заплаха за логиката на Стратегическия преглед на отбраната. Министерството на отбраната в Лондон реагира на новата заплаха по същия начин, както и САЩ, като акцентира върху необходимостта от превантивни действия срещу терористичните групи в чужбина, преди те да са осъществили нападения в самата Великобритания и във връзка с това потвърди необходимостта от формирането на експедиционни въоръжени сили, под контрола на PJHQ. В тази връзка, през 2002 правителството добави нова глава в Стратегическия преглед на отбраната, в която се залагаше на превантивните действия, по-доброто разузнаване и по-голямата гъвкавост, използването на повече "леки" въоръжени сили и по-голямата въздушна мобилност. При това управляващите приеха, че необходимите за реализацията на тези мисии операционни инструменти са вече достатъчно оптимизирани.

Всъщност, основната грешка, заложена във фундамента на британската стратегия от 1998, беше, че ако самият Стратегически преглед на отбраната не беше подчинен на специфичните изисквания на финансовото министерство за икономии, реализацията му трябваше да се съобрази с тях. Въпреки че след 2002 Великобритания се ангажира в две големи и "припокриващи" се във времето войни, тя (за разлика от САЩ през същия период) продължи да съкращава разходите си за отбрана. При това тази тенденция се очерта много преди кризата, поразила британската икономика през 2008-2009, да наложи режим на сурови икономии. Разходите за ново въоръжение, предвидени в Стратегическия преглед на отбраната от 1998 бяха почти веднага орязани, макар че плановете в тази сфера не бяха напълно изоставени. Двата нови самолетоносача продължават да присъстват в британската програма, но вместо през 2012 ще бъдат готови най-рано през 2020. Впрочем, напълно възможно е те така и да не попълнят редиците на британския военен флот, като изграждането им бъде допълнително отложено във времето, или пък като бъдат продадени в чужбина. От 1998 насам мощта на Кралския флот намаля от 32 на 13 фрегати, от 17 на 7 разрушители и от 10 на 7 атакуващи подводници. Наистина, много от тези кораби изглеждат по-боеспособни, отколкото през 1998, доколкото командването на флота се придържа към схващането, че модернизацията може да компенсира количествените загуби.

За разлика от Кралският флот или Кралските ВВС, командването на британските сухопътни сили е наясно, че при тях "по-голямата маса има значение" . Въпреки това, програмата FRES (Future Rapid Effect System), чиято цел беше "приемането на въоръжение на мобилни ударни системи на бъдещето", също не бе изцяло реализирана, макар да беше във фокуса на вниманието на новата глава в Стратегическия преглед на отбраната от 2002 (7). Сред причините за закъснението беше, че изискването за "въздушна преносимост", смятано за основно през 2002, сега е изместено на втори план за сметка на защитата от разрушителните самоделни взривни устройства (IEDs). Междувременно, личният състав на британските сухопътни сили беше намален от 110 000, до 95 000 (в SDSR от 2010) и 82 000, през 2012. В същото време, правителството твърди, че това не е намалило общата мощ на сухопътните сили, тъй като броят на резервистите е нараснал от 20 000 до 36 000 души. Този ръст обаче е по-нисък от предвидения в Стратегическия преглед на отбраната от 1998 (42 000).

Първоначално изглеждаше, че британското участие в двете войни (в Афганистан и Ирак) оправдава заложените в новата глава на Стратегическия преглед (добавена през 2002) постановки, особено тази, че британските части трябва "да влязат първи и да излязат бързо". Първоначалният успех в Афганистан, постигнат с помощта на т.нар. Северен алианс, предоставил необходимата жива сила, с каквато съюзниците не разполагаха, подхранваше тези надежди и по-късно послужи като аргумент за т.нар. "Операция Телик" (Telic 1) в Ирак (навлизането на 45-хилядния британски корпус в страната през март 2003). Макар първоначално да изглеждаше, че и тук нещата ще се развият с бързината и ефективността на Първата война в Залива и британците няма да имат проблеми в населения предимно с шиити (традиционно противопоставящи се на режима на Саддам Хюсеин) Южен Ирак, нещата много скоро се промениха. Но, дори когато коалиционните сили най-сетне осъзнаха, че са изправени пред бунтовническа война от нов тип, британците прекалено късно си изясниха реалните последици от този факт. Успокоени от необоснованото самочувствие на командващите британския сухопътен корпус, че са експерти в този тип операции, мнозина военни предпочитаха да виждат само познатите елементи в тази войни, затваряйки си очите за новите и непознатите. Басра обаче не беше Белфаст и нивото на насилието там много бързо надмина онова, с което британците вече се бяха сблъсквали в Северна Ирландия. Данните подавани от разузнаването бяха несравнимо по-неточни, освен това, докато в Ълстър Великобритания беше ангажирана с операция на своя суверенна територия, в Ирак тя беше младшия партньор в йерархията на военните действия, командите в които се даваха от американците.

Последицата от това бе, че неспособността да се отговори адекватно на предизвикателствата пред сигурността на страната в Стратегическия преглед на отбраната от 1998, както в краткосрочна, така и в дългосрочна перспектива, започна да губи значението си. Проточилият се конфликт в Ирак, който изискваше постоянно и продължително военно присъствие ерозира британската стратегия, залагаща на "експедиционните" сравнително краткосрочни военни действия. Въоръжените сили и най-вече сухопътната армия спешно трябваше да променят екипировката си, съобразно специфичните изисквания на военните действия в Ирак и Афганистан, средствата за което отпусна Финансовото министерство, докато Министерството на отбраната пое последвалите извънбюджетни разходи.

По-малко ясни обаче са интелектуалните последици от тези две войни, т.е. кои поуки от тях бяха възприети като важни за цялостната британска стратегия и кои - като имащи само "специфичен и временен характер". Проточилият се сухопътен конфликт изискваше както по-тежко въоръжение, така и по-голяма човешка маса, като последната трябваше да бъде постигната или разчитайки на съюзниците, или създавайки местни въоръжени сили. На моменти, операциите, осъществявани от коалиционните сили, с техните логистични нужди и изкушението да бъдат нанасяни масирани удари по противника, приличаха повече на онези от Първата световна война, отколкото на военни действия в рамките на антибунтовническата доктрина. Данните за броя на жертвите сред бунтовниците и тактическият контрол върху територията говореха по-скоро, че се води война на изтощение, а не антипартизанска война, залагаща на доброто маневриране.

След 2006 мнозина военни експерти започнаха да акцентират върху необходимостта от нова стратегическа визия в сферата на отбраната. Когато обаче тя най-сетне се появи, четири години по-късно, те бяха разочаровани. Коалиционното правителство на Великобритания, формирано през май 2010, пренебрегна не само опита, натрупан след 11 септември, но и фактът, че Британия е ангажирана във все още продължаваща война. Вместо това, то използва Стратегическия преглед на сигурността и отбраната (SDSR) от 2010 за да рестартира дискредитиралия се преглед на отбраната (SDR) от 1998. Подобно на неговия предшественик, във фокуса на SDSR бяха поставени ВВС и ВМС, както и експедионните сухопътни корпуси, а ключовото му послание бе за "необходимостта от по-голяма гъвкавост и мобилност". През 2013 британският министър на отбраната Филип Хамънд, аргументира този избор с аргумента, че е по-добре да бъдат предотвратявани конфликтите в рисковите държави, отколкото да се предприемат опити за прекратяването им, когато те вече са станали пълномащабни. Подобна проява на цинизъм може да бъде простена, защото тя просто отразява идеята за "военната дипломация", лансирана за първи път през 1998, както и тази за "превантивните действия" от 2002.

Критичната 2006

Това, което Великобритания упорито отказва да направи, е да анализира внимателно поуките от случилото се през 2006. Защото именно през тази година британската стратегическа некомпетентност стана очевидна за всички. Отговорът на британците на провала в Ирак не визираше увеличаване на натиска върху бунтовниците, а планове за евентуално изтегляне, при това точно в момента, когато САЩ се готвеха драстично да увеличат силите си в Ирак (в рамките на т.нар. Surge, лансиран от генерал Дейвид Питреъс). Обикновено критиците на правителството на Блеър, както и официалните разследвания на британското участие в нахлуването в Ирак, концентрират вниманието си върху решенията, взети в периода 2002-2003. От стратегическа гледна точка, действително е важно да се изясни, че в началната фаза на войната нито Блеър, нито Буш бяха склонни да признаят в какъв тип война се забъркват. Те и съветниците им прекълено дълго отказваха да приемат реалността. От друга страна, през 2003 провежданите от тях политики поне бяха достатъчно ясни, макар и спорни. През 2006 обаче, политиката на Блеър въобще не беше ясна. Ентусиазмът му да продължи битката се бе изпарил. Британските части, действащи в Ирак, не бяха адекватно подкрепяни от Лондон и често се оказваха в капана на неразбирателството и разминаването между местното британско командване и военото ръководство в самата Великобритания. Уайтхол (т.е. правителството) беше концентрирал вниманието си върху Басра, а не върху Ирак, като цяло, а след това и само върху Хелманд, а не върху Афганистан. Постоянният обединен щаб (PJHQ) продължаваше формално да е отговорен за операциите в двете страни, макар че ходът на войната в Ирак се направляваше от Багдад, а не от Нортууд (където се намира PJHQ), а върховният контрол над военните действия се упражняваше от Вашингтон, а не от Лондон. Макар и със закъснение, САЩ ревизираха доктрината си за "антибунтовническата война" през 2006-2007, докато британската армия (след поредица фалстартове) го стори едва през 2009. През въпросната година Обединеният център за развитие, концепции и доктрини (мозъчен център на британското Министерство на отбраната) и новият му директор Пол Нютън (генерал с богат боен опит от Ирак) формулира доктрина за осъществяване на операциите по стабилизиране на ситуацията - т.нар. Joint Doctrine Publication 3-40. Това бе закъснял опит да се изясни британската стратегия, предприет "отдолу нагоре", с цел да се запълни стратегическият вакуум, съществуващ "на върха" (8).

През 2006 както британското правителство, така и армията направиха "стъпка напред", съсредоточавайки се върху "добре развиващата" се война в Афганистан, вместо да се замислят за проблемите в Ирак. Никой от тях не обърна необходимото внимание на доклада, представен на 28 ноември 2005 от военноморския офицер Гордън Месинджър, изпратен в Хелманд от PJHQ, и Марк Етърингтън - бивш командващ парашутна част, натрупал сериозен опит на Балканите и назначен от британското Външно министерство за координатор в иракската провинция Уасит. Малко преди това, Етърингтън публикува анализ, базиран на собствения му опит, в който посочва, че "интервенциите от типа на тази в Ирак през 2003 се оказват изключително трудни и обикновено налагат тотално преразглеждане на плановете и замяна на хората, първоначално избрани да ги осъществят" (9). В доклада си, той и Месинджър акцентираха върху необходимостта от по-сериозно проучване на ситуацията в афганистанската провинция Хелманд преди британските части да влязат в нея. Те предложиха британците първоначално да се ограничат с малък район, преди да разширят активността си, да съчетаят чисто военните действия с усилия за икономическо развитие на провинцията, както и да увеличат срока на престоя си там до десет години (вместо трите години, заложени от правителството). Управляващите обаче тотално игнорираха препоръките в доклада им, като в същото време лишиха междуведомственото Звено за постконфликтно възстановяване от функциите да осъществява общата координация на операциите, възложени му през 2004. Тогавашният министър на отбраната Джон Рийд пък получи уверение от началника на британския Генерален щаб на отбраната генерал Майкъл Уокър, че армията може успешно да действа едновременно и в Ирак, и в Афганистан. Това му даде основание да направи на 19 септември 2005 следното заявление, което само по себе си е доказателство за липсата на реална стратегия по този изключително важен въпрос: "Способността ни да изпълним плана си по отношение на Афганистан не зависи от изтеглянето на нашите части от Ирак, т.е. ако ако плановете ни за прогресивно изтегляне от Южен Ирак се забавят, товя няма да ни попречи да поддържаме необходимото ниво на военната си мощ в Афганистан" (10).

Обвиненията срещу британското правителство, министерството на отбраната и сухопътните сили, че не са научили уроците от 2005-2006 и не са успели да се адаптират в стратегически план към промените в периода 2006-2009, в редица отношения изглеждат много по-сериозни от упреците към тях, че са взели погрешните решения през 2002-2003. Макар че грешките, допуснати през 2002-2003, донякъде предпоставят тези, направени през следващите шест години, истината е, че именно през този период институционалният или интелектуален дефицит в процеса на формулиране на британската стратегия в сферата на отбраната стана съвършено очевиден за всички. Наследилият генерал Уокър като началник на Генералния щаб на отбраната Джок Стиръп посочи този проблем в една своя лекция през 2009 (11). За преодоляването му, в началото на следващата година Стиръп създаде Стратегически консултативен съвет и Стратегически консултативен форум. Извън Министерството на отбраната обаче, не бяха предприети някакви по-сериозни усилия за формулирането на истинска военна стратегия, чак до парламентарните избори през май 2010.

Частичните решения на проблема

След като Гордън Браун наследи Тони Блеър като британски премиер през 2007, лейбъристкото правителство създаде Подкомитет за национална сигурност, международни отношения и развитие (NSID), като сред задълженията му беше и "обновяването" на Националната стратегия за сигурност, чиято първа версия бе публикувана през март 2008 (12). Това беше опит да се реагира на все по-острата критика от страна на опозицията срещу начина, по който управляващите работят по стратегията. В същото време обаче, подкомитетът беше свикван от дъжд на вятър, дневният му ред нямаше много общо с Националната стратегия за сигурност, а и премиерът Браун не демонстрираше особен ентусиазъм към дейността му. За разлика от него, Дейвид Камерън, веднага след като оглави Консервативната партия през 2005, формира работни групи от експерти, една от които включваше специалисти по национална и международна сигурност. Именно те лансираха през 2007 идеята за създаването на Национален съвет за сигурност, която бе реализирана на практика от Камерън след като пое властта три години по-късно.

Британският Национален съвет за сигурност (NCS) силно се отличава от Националния съвет за сигурност на САЩ и, в редица отношения, прилича повече на Имперския комитет по отбраната (CID), създаден във Великобритания през 1902, който би могъл да се приеме за предшественик и на двете организации. Подобно на Имперския комитет по отбраната отпреди сто години, авторитетът на сегашния NCS се подчертава от факта, че той се председателства лично от премиера. Както и по времето на CID, днешна Великобритания няма отделен министър, който да отговаря за националната сигурност. За разлика от САЩ, съветникът по националната сигурност на Великобритания е държавен чиновник, а не политическо назначение и не разполага с възможности да влияе сериозно върху решенията на правителството, касаещи националната сигурност. През 1902 шефовете на службите за сигурност участват в срещите на CID наравно с министрите, които редовно ги посещават, не на последно място, защото по онова време CID е единствения консултативен комитет на кабинета и не представлява институционално предизвикателство за властта му. Днес както началникът на Генералния щаб на отбраната, така и шефовете на разузнавателните служби участват в срещите на NSD без обаче да са негови пълноправни членове. Последното е парадокс, доколкото, освен съвет, NSC e и комитет към правителството. На практика обаче, неговите решения по различни проблеми на сигурността не касаят цялото правителство. По време на интервенцията в Либия, той функционираше по-скоро като военен кабинет, отколкото като съвет по стратегията - през този период NSC проведе над 60 заседания, фокусирайки се предимно върху оперативни, а не стратегически въпроси.

Последният факт провокира сериозни критики. NSC не стимулира диалога вътре в съвета с различните правителствени институции или с експертната общност, макар че трябва да обсъжда проблемите на сигурността в дългосрочен план. В същото време, нито преструктурирането на въоръжените сили, нито плановете за реформа в армията, съдържащи се в прегледа Future Force 2020, бяха съгласувани с NSC от министъра на отбраната, въпреки очевидните ограничения върху политическия избор в бъдеще, които биха могли да наложат подобни промени. Вместо това правителството използва аргумента, че и двете реформи следват логично от решенията на SDSR и произтичат от провежданата от управляващите политика. Това обаче не е съвсем вярно (в SDSR се говори за по-голяма редовна армия и само се препоръчва промяна в броя на резервистите), освен това то не отразява процеса на развитие на отношенията между политиците и военните, който несъмнено ще окаже влияние върху формирането на британската стратегия.

Доказателство за неспособността да се разсъждава в рамките на отношенията между политическото ръководство и оперативното командване, които представляват институционалното и интелектуално ядро на стратегията, е сегашното състояние на подготовката на новия Стратегически преглед на отбраната, който трябва да е готов през 2015. От началото на 2013 работата по отделните му компоненти беше изцяло прехвърлена към Министерството на отбраната, не на последно място, защото именно тази институция е най-тясно свързана с неговата проблематика, както и, защото става дума за период, в който основните "външни" ангажименти на британската армия вече няма да са свързани с Афганистан. Следва да отбележим обаче, че изготвените досега детайлни изследвания не са обединени от някаква обща стратегическа рамка. Да не забравяме, че Националната стратегия за сигурност (NSC), на която те се опират, беше изготвена през 2010, т.е. преди "арабската пролет". Основавайки се на прогнозите за сравнително бързо възстановяване на икономиката, тя предвиждаше нарастване на отбранителната способност и прогнозираше, че не бива да се очаква спад в глобалното британско влияние. Освен това публикуваната през 2010 NSC бе следствие (вместо да ги предхожда) от над 50 детайлни изследвания на отбранителния потенциал, предназначени за нуждите на Стратегическия преглед на сигурността и отбраната (SDSR), чието изготвяне беше започнато от предишното британско правителство. Тоест, действаше се в противоречие със здравия смисъл, който изисква стратегията да предшества изготвянето на по-детайлни изследвания, или (което е по-прагматичното) да се изготвя паралелно с тях. През 2013 Великобритания отново не прави нито едното, нито другото. Вместо това тя действа по същия погрешен начин, както през 2009-2010. Стратегията се изработва "отдолу нагоре", което означава, че новият SDSR през 2015 ще страда от същите недостатъци, които създаването на NCS трябваше да предотврати.

В същото време Министерството на отбраната очевидно не е в състояние да промени тази ситуация. През 2010 правителството на Камерън използва критиките срещу министерството за да обяви, че лорд Питър Левин - бизнесменът, който председателстваше срещите на правителството, касаещи доставките за отбраната, ще ръководи Групата за реформи в сектора на отбраната, натоварена на проучи ситуацията във военното ведомстно и да направи препоръки за евентуалното му преструктуриране. Както можеше да се очаква, Левин се концентрира върху въпроса за преразходите при доставката на военно оборудване и структурите, отговорни за това. С други думи, той гледаше на Министерството на отбраната като на обикновена държавна институция, а не като стратегически център. В доклада му думата "стратегия" се използваше в нейната бизнес-интерпретация, а не в смисъла, който влагат в нея военните. Съответно, предложенията на лорд Левин за преструктуриране на министерството приоритизираха управлението на отбраната в мирно време, а не ръководството на операции по време на война, нито пък обвързваха това управление с някаква ясна стратегия. Опитите да се анализира дефицитът на стратегическо мислене в рамките на министерството пропаднаха още в началото. Акцентирайки върху проблема с доставките на военно оборудване, Левин остави без внимание другите ключови проблеми на министерството: така например британските военни части в Ирак и Афганистан се оказаха в парадоксалната ситуация, при която указанията, идващи от Лондон се разминаваха с тези на американските командващи в Багдад и Кабул.

Проблемите на "младшия партньор"

Впрочем, липсата на стратегически подход у британците все пак има някакво оправдание. Поне от 2001 насам (ако и не и по-рано) неофициалната стратегия на Великобритания е да действа в тесен съюз със САЩ и да се изявява като "циментираща връзка" между тях и НАТО. Много от изброените по-горе слабости можеха да бъда преодолени, ако този факт се признаваше открито от британското правителство. То обаче предпочиташе да не го прави, включително и по чисто вътрешнополитически съображения. Но, дори да го бе направило, това нямаше да разреши дилемата пред него. Опората на САЩ по всички стратегически въпроси прави Великобритания уязвима пред три фактора, нито един от които Лондон е в състояние да контролира.

Първият е, че САЩ не се консултират по всички въпроси със съюзниците си, преди да вземат решения по тях. Тонът в това отношение беше зададен непосредствено след атаките от 11 септември. В рамките на 24 часа, НАТО, водена от генералния си секретар Джордж Робъртсън (бивш британски министър на отбраната, лансирал през 1998 SDR), единодушно реши да се позове на чл.5 на Атлантическата харта. Повечето от тогавашните членове на пакта обаче вярваха, че използват чл.5 за да си гарантират американска подкрепа, а не за да декларират подкрепата си за САЩ. Вашингтон игнорира тази демонстрация на солидарност, тъй като беше разочарован от съвместните действия по време на Косовската кампания. Тони Блеър откри, че дори неговото безусловно обвързване със САЩ може да бъде прието единствено в рамките на поставените от Америка условия (13). През 2005, когато САЩ все пак поискаха подкрепата на НАТО в Афганистан, бяха изненадани, че тази подкрепа не беше безусловна, забравяйки как четири години по-рано самите те не пожелаха да я получат в максималния и обем. Нещата не са се променили особено и днес, въпреки усилията на президента Обама да представи поведението на Америка като по-малко едностранно и по-консенсуално. Така, когато Обама формулира стратегията си за Афганистан през 2009, стана ясно, че никой от американските съюзници не влиза в неговите (или на съветниците му) сметки (14). През 2010 решението на президента (след скандалната статия в списание Rolling Stone) да поиска оставката на генерал Стенли Маккристъл като командир на силите на САЩ и НАТО в Афганистан (ISAF) се разглеждаше като чисто американски проблем, а не като проблем, касаещ НАТО, въпреки че МакКристъл ръководеше командването на алианса в Кабул.

На второ място, Великобритания сама съдейства за маргинализацията си в очите на САЩ. Британците прекалено често приемаха американските ласкателства като стратегическа реалност, въобразявайки си, че страната им е по-влиятелна, отколкото всъщност е. Американците са много любезни хора, които внимават да не засегнат приятелите си. За разлика от тях, британците са по-резервирани и често приемат ласкателствата за чиста монета. Ако някой им каже, че страната им продължава да е важна, те са склонни веднага да му повярват.

На трето място, което е и много по-сериозно, самата американска стратегия невинаги е достатъчно ясна. Раздвоението във Вашингтон относно целите му в Ирак и Афганистан, оказва силно влияние върху британския му съюзник, чиято собствена стратегия се базира на презумпцията, че Америка винаги знае какво иска. Истината обаче е, че дебатът за липсата на стратегия във Великобритания се вихри (дори още по-ожесточено) и в Америка. Това стана ясно през 2009 по отношение на Афганистан и бе още по-очевидно след началото на "арабската пролет". През 2011 Великобритания и Франция приеха безропотно възложените им от САЩ роли в Либия. През 2013 обаче, британската преса беше вбесена от опитите същата роля да се възложи на страната и по отношение на Сирия (впрочем тези настроения бяха масови и предопределиха отказа на Парламента да санкционира британска военна намеса в тази страна). Освен това Великобритания не бе наясно, как следва да тълкува стратегическата директива на американския президент от януари 2012, изместваща основния акцент във външната политика на САЩ към Азия и Тихоокеанския регион.

Във всички случаи проблемите пред Великобритания следва да се решават в Лондон, а не във Вашингтон. И САЩ не бива да се изненадват, ако това става по начин, който отразява най-вече британските, а не американските приоритети, и говори за известно геополитическото раздалечаване между Лондон и Вашингтон. Великобритания следва да осъзнае и, че онези, които твърдят, че само великите сили могат да формулират и преследват "велики стратегии" бъркат. Ако примемем, че стратегията определя изборите и приоритетите, тогава малките държави, особено онези с намаляващи и отслабващи ресурси, трябва да бъдат по-концентрирани при формулирането на собствените си стратегии, отколкото свръхсилите или глобалните играчи. NSS от 2010 формално възприе този принцип, но не създаде необходимите предпоставки за практическата му реализация. Останалите нерешени ключови въпроси в Националната стратегия за сигурност от 2010 императивно изискват характерната за Великобритания липса на съгласуваност и единство в процеса на формулиране на нейната национална стратегия да бъде преодоляна до 2015, когато ще бъде публикувана новата и стратегия.

Бележки:

1. HC 413, House of Commons Defence Committee, Securing the Future of Afghanistan, 10th Report of Session 2012-13 (London: The Stationery Office, 2013), 65; http://www.publications.parlia-ment. uk/pa/cm201213/cmselect/cmdfence/413/413.pdf
2. HC 514, House of Commons Foreign Affairs Committee, The UK’s Foreign Policy Approach to Afghanistan and Pakistan, 4th Report of Session 2010-11 (London: The Stationery Office Limited, 2 March 2011), paragraph 35 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmselect/ cmfaff/514/514.pdf
3. HC 1384, HL Paper 265, Joint Parliamentary Committee on the National Security Strategy, First Review of the National Security Strategy 2010, 1st Report of Session 2010-12 (London: The Stationery Office Limited, 8 March 2012), paragraph 24, http://www.publications.parliament.uk/ pa/jt201012/jtselect/jtnatsec/265/265.pdf
4. Ibid, paragraphs 39, 41, 46,
5. HC 435, 27-8, conclusion paragraphs 8 and 9 A War Examined: Allies and Ethics Strachan 45
6. HC 713, paragraphs 6, 12 46
7. Richard North, Ministry of Defeat: The British War in Iraq 2003-2009 (London: Continuum Publishing Corporation, 2009), 232-3. A War Examined: Allies and Ethics Strachan 47
8. По всички тези въпроси, виж Jonathan Bailey, Richard Iron and Hew Strachan (eds), British Generals and Blair’s Wars (Aldershot, 2013).
9. Mark Etherington, Revolt on the Tigris: The al-Sadr Uprising and the Governing of Iraq (Ithaca NY, 2005), 237.
10. Jack Fairweather, A War of Choice: The British in Iraq 2003-9 (London: Jonathan Cape, 2011), 385 (footnote 11); see also 231-4. A War Examined: Allies and Ethics Strachan 49
11. Sir Jock Stirrup, Annual Chief of the Defence Staff Lecture, Royal United Services Institute, 3 December 2009, http://www.rusi.org/events/past/ref:E4B184DB05C4E3/
12. Memorandum from the Cabinet Office, published by Joint Parliamentary Committee on the National Security Strategy, 12 April 2010, http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200910/ jtselect/jtnatsec/115/10032206.htm 50
13. Jason Burke, The 9/11 Wars (London: Penguin Global, 2011), 48.
14. Съдържащите се в книгата на Боб Удуърд, Obama’s Wars данни, касаещи Обединеното кралство, или който и да било друг съюзник на САЩ, са доста полезни в това отношение, 52

* Професор в Оксфордския университет, анализатор на "Parameters"

{backbutton}

Поръчай онлайн бр.3 2020