07
Съб, Дек
5 New Articles

Европейската политика за сигурност: сценарии и възможности

брой5 2010
Typography

След края на студената война изглеждаше, че концепцията за колективна сигурност на Европа има сериозни шансове за успех. Но двете вълни на разширяване на НАТО и войните в Западните Балкани показаха, колко илюзорни са били тези надежди. След 1994, постсъветска Русия, отслабена от поразилата я системна криза, се оказа изтласкана от процеса на формиране на европейската политика.

Студената война приключи, но изграждането на общия европейски дом и на обединяваща го архитектура на сигурност така и не се осъществи. Северноатлантическият алианс се позиционира като „обновената НАТО”, извеждайки на преден план две нови цели. На първо място, „новата НАТО” си присвои ролята на императивен чадър за защита от потенциалните заплахи от страна на Русия, управлявана от Елцин, която балансираше на ръба на хаоса и можеше да стане непредсказуема във външнополитическата сфера и тази на сигурността. Като този път защитата бе необходима не толкова от военни заплахи, колкото от последиците от икономическия упадък и будещата опасения вътрешнополитическа поляризация, способна да провокира по-нататъшното раздробяване на страната, което отговаряше и на настроенията на определени кръгове във Вашингтон (Збигнев Бжежински). Така че официално прокламираната цел на разширяването на НАТО бе укрепване сигурността на държавите от региона в състава на трансатлантическия съюз.

Това развитие на събитията беше възприето от руския политически елит като опит за обособяване и изолиране на страната, която можеше да се превърне в безпомощна играчка на международната сцена. В тази връзка, започна да се лансира тезата, че студената война, официално обявена за приключила, всъщност продължава.

Въпреки това, Русия съумя да се върне в концерта на великите държави, в качеството на достатъчно влиятелна сила. За това, на първо място, помогна осемгодишният бум, който позволи на Москва да възстанови властовите функции на държавата, да смекчи социалните бедствия и да обуздае своеволието на олигарсите. На второ място, следва да посочим прокламираната от Кремъл готовност да участва в борбата с тероризма, като „меденият месец” със САЩ продължи дори по време на Втората иракска война. Настроенията се промениха едва във връзка с делото ЮКОС и процеса срещу Ходорковски. Русия отново бе подложена на масирана критика, но опитите да бъде маргинализирана, както през 90-те, се провалиха. Прекалено тесни бяха станали икономическите и политическите и връзки с държавите от ЕС. Своето влияние оказа и три-векторният подход на руската външна политика и политика за сигурност, благодарение на който бяха създадени структури, гарантиращи сигурността на страната. Освен това, Кремъл реанимира алиансите, които в продължение на десетилетие бяха потънали в забрава и предпазливо пристъпи към формирането на нови съюзни конструкции, които само допреди няколко години изглеждаха немислими. Като пример можем да посочим Шанхайската организация за сътрудничество (ШОС), обединяваща толкова сложни държави, като Русия, Китай и страните от Централна Азия, и оказала се привлекателна за Индия, Афганистан и Иран.

Въпреки това, днес едва ли може да се твърди, че Москва се намира в кой знае колко благоприятна позиция, т.е. че е интегрирана в достатъчно сигурни стратегически съюзи. ОНД се разпада и опитите за противопоставяне на този процес, например чрез сключването на регионални съюзи (като създаденото през 2003 Общо икономическо пространство) нямаха особен успех. В резултат, Русия беше изтласкана в Евразия, където възникнаха нови формати на военно и икономическо сътрудничество – Евроазиатската икономическа общност (ЕврАзИО) и Организацията на Договора за колективна сигурност (ОДКС).

„Тревожният звънец” (ако използваме израза на руският външен министър Сергей Лавров), който Путин удари на конференцията по сигурността в Мюнхен, през 2007, както и кавказкият конфликт, помогнаха за осъзнаването на проблема от НАТО и ЕС. Масираното използване на сила от Москва срещу Грузия бе последният предупредителен сигнал, че НАТО вече няма да може да продължи с досегашната си политика, реализирайки трето поредно разширяване на изток. В противен случай, на пакта ще се наложи да се сблъска с всички последици от формирането на враждебни лагери в Европа и да поеме отговорността за рисковете, възникващи в тази връзка, за целия континент.

Радикалните промени в международните отношения: стремителната раздяла с хегемонията

След краха на СССР и чак до втората война с Ирак, през 2003, САЩ играеха ролята на хегемон в системата на международните отношения. Но, в светлината на неуспехите в Ирак и, особено, в Афганистан, се налага изводът за относителния упадък на Съединените щати, който обаче не се обяснява само с външни причини, а е съвкупна последица от влиянието на редица фактори.

Още по времето на двуполюсния свят се очерта асиметрия между военната мощ и геостратегическата и проекция, от една страна, и икономическите фактори – от друга. Намаляването на американското превъзходство дори в сферата на високите технологии, да не говорим за военната сфера, се забелязваше още през 80-те години. Реалното производство отстъпи под натиска на неимоверно раздутия финансов капитал. Негативните тенденции се прикриваха зад провъзгласените от Вашингтон високи цели, в духа на „необходимата имперска мисия”. Както смятат мнозина, включително и аз, започналата през август 2008 финансова криза окончателно постави под съмнение способността на Вашингтон да продължи да лидира в трансатлантическия съюз.

Съвкупността от всички тези фактори (геополитическата „разтегленост” на американската военна машина, спадът на конкурентоспособността дори в сферата на високите технологии и гигантският държавен дълг) свидетелства за това, че бившата свръхдържава се движи по низходяща крива. Ако кризата действително се трансформира в продължителна депресия, взривоопасният характер на всички, посочени по-горе, кризисни явления, в своята съвкупност, не може да не се отрази и на американската външна политика.

В така очерталата се ситуация нарастват опасенията, че в САЩ ще започне смяна на парадигмата в посока към изолационизма. Бившият външен министър на Германия Йошка Фишер предполага, че в резултат от финансовата криза в света ще настъпят драматични фундаментални промени, като САЩ и Европа ще се окажат в групата на потърпевшите от тях. Той не изключва промяна на американския външнополитически курс, както и, че „зациклянето на европейците върху американската външна политика, което в миналото се подразбираше от самосебе си, все повече ще остава в историята”.

Връщането на Русия на световната сцена и превръщането на развиващите се държави от Азиатско-Тихоокеанския регион и Южна Америка в нови центрове на влияние, на практика, дава отговор на въпроса за новата архитектура на системата на международните отношения и принципа на формирането и. „Многополюсната система е реалност и от нея неизбежно произтича необходимостта от глобално сътрудничество” – посочва бившият германски външен министър Ханс-Дитрих Геншер. Ако принципите на формиране на новия многополюсен световен ред останат открити, то, благодарение на глобализационните процеси, на преден план излиза съвършено новият феномен на „задължаващото съседство”, при който интеграционният опит и нормите на Европейския съюз могат да придобият голямо значение и, възможно, да очертаят модела на бъдещето.

Европейският съюз като плах геополитически играч: предизвикателството на „междинна Европа”

Безусловно, Европейският съюз притежава необходимия потенциал за да изиграе важна роля във формирането на бъдещия световен ред. За това способства крахът на двуполюсния свят и трансформационните процеси към многополюсен модел, съпроводени от относителния упадък на американската хегемония. В същото време обаче, вътрешната нееднородност на ЕС, която още повече се усили след разширяването му, на практика, парализиранеговата дейност. Съюзът все по-често се оказва неспособен да постигне консенсус. Бяха необходими цели 12 години например, за разработването на Европейска политика в сферата на сигурността и отбраната (ЕПСО), предвидена още в Договора от Маастрихт от 1991.

Но въпреки всички тези неуспехи, ЕС вече не е Европейската общност от миналото. Той се превърна в геополитически фактор и заяви претенциите си да бъде самостоятелен играч, включително и на територията на т.нар. „междинна Европа”, превърнала се в поле на съперничеството на външни сили. Москва очевидно не е против развитието на тази тенденция. В обратен случай едва ли преди две години председателят на ЕС (тогава това бе Франция и нейният президент Никола Саркози) щеше да съумее толкова бързо и успешно да се справи с посредническата роля в конфликта между Грузия и Русия.

„Междинна Европа” лавира между два полюса – ЕС, от една страна, и Русия – от друга. САЩ действат на заден план. В резултат от това се формира порочен кръг, който не може да бъде разкъсан безконфликтно. Двата силови центрове, разположени по фланговете, действат под влияние на вътрешнополитическите процеси в тези страни, които обаче, изначално и в еднаква степен, се инициират в региона от ЕС и/или Москва. Комбинацията от фактори (вътрешнополитическата нестабилност и съперничеството между външните сили) постоянно застрашава да наруши съществуващото статукво.

По аналогичен начин може да се оцени и ситуацията около Централна Азия. Ако за Москва, ОНД беше и си остава зона на влияние, сигурност и сътрудничество (т.е. активността на външните сили в нея пряко касае руската политика), за ЕС и НАТО „междинна Европа” се превърна в сфера на интересите им сравнително отскоро.

Тъй като вълните на разширяването на НАТО и ЕС на изток достигнаха постсъветското пространство и влязоха в директен сблъсък с руските интереси, а, освен това, провокираха политическо напрежение и конфронтация в държавите от ОНД, двете страни са принудени да разработват стратегии за предотвратяване на конфликтите и общуване една с друга, каквито доскоро или въобще липсваха, или пък бяха завоалирани със стандартната политическа фразеология. Днес обаче е налице достатъчно благоприятна ситуация за да надделее идеята за изграждането на съвместно бъдеще – във връзка с грузинския конфликт, с идването на власт в Украйна на по-умерен лидер и промяната на американската политика към Русия от администрацията на Обама. Ако това не се случи и се запази твърдият курс към конфронтация, „междинна Европа” ще се превърне в зона на т.нар. „заместващи” (локални) конфликти, които помним от времето на студената война.

От това следва, че основната идея, която, собствено казано, е европейския елемент при формирането на международната политика, не е претърпяла сериозна промяна. Отношението на ЕС към Русия си остава въпрос на живот и смърт за Стария континент и, следователно, детерминанта за политиката на сигурност и мир.

Новото разположение на силите изисква нови отговори

През юни 2009, руският президент Медведев утвърди амбициозната „Стратегия за националната сигурност до 2020” (СНС-2020). Тя се основава на разширеното разбиране за сигурността и представлява ядрото на онова, което можем да определим като „мека сила” в подходите на руската външна политика. В тази стратегия и в редица други документи (посланието на руския президент до Федералното събрание от 12 ноември 2009, проектът за нов Договор за европейската сигурност, статията „Напред Русия”), като своеобразна червена нишка, се съдържа призив към държавите от трансатлантическата общност най-сетне да признаят Русия за равноправен партньор в процеса на реформиране на международните институции.

Фактът, че СНС-2020 обхваща десетгодишен период не е случаен: представената от премиера Путин програма за икономическото развитие на страната има същия времеви обхват. Тоест, външната политика и политиката за сигурност на Русия са насочени към решаването на дългосрочните задачи на модернизацията и руската политическа практика се подчинява все повече на примата на вътрешната политика. Не е учудващо, че в СНС-2020, като основни източници на заплаха се посочват незавършеният процес на изграждане на държавните институции, закъсняващата модернизация на икономиката и обществото, липсата на правна култура, вихрещата се корупция, неефективността на държавния апарат, както и инспирираният (включително и отвън) тероризъм.

Президентът Медведев лансира своя концепция за модернизацията, чиято цел е чрез мобилизация на собствените иновационни ресурси да се създаде модерна, материално обезпечена, свободна и способна сама да се защити Русия. С това е свързана и радикалната трансформация на политическия режим. В тази връзка, на външната политика и политиката за сигурност се възлага специална роля. Основната цел е да бъдат установено стабилно сътрудничество с развитите държави от Азия, Европа и Америка. При това, подчертава Медведев, „налагането на принципа за неделимостта на сигурността в евроатлантическото пространство се превръща в императив за нас”. Специално значение се придава на Договора за европейска сигурност. Двете цели са тясно свързани с проекта за модернизация и изискват провеждането на политика, подчинена на „чисто прагматични цели”.

Въпреки това, трабваше да мине година и половина преди инициативата за европейската сигурност да се изпълни с конкретно съдържание. Предложеният текст на договора обаче, не отговаря напълно на обявените критерии. Основната му идея е, да бъдат създадени механизми за сигурност за всички държави от трансатлантическото и евразийското пространство, като те бъдат поставени на договорна основа. Не е ясно обаче, как могат да бъдат съгласувани действията на всички, споменати по-горе, организации, функциониращи в пространството от Брест (Франция) до Владивосток и занимаващи се с отделни аспекти и регионални особености на проблемите на сигурността. Ако бъде създадена обща за всички организация, как ще се решават въпросите за координацията на действията, разграничаването на пълномощията, разпределянето на функциите и сферите на компетентност? В проекта са включени малко конкретни ясно формулирани предложения. Някои от тях имат толкова общ характер, че не само ще породят безкрайни спорове, а и ще блокират вземането на решения. В това се състои и специфичната слабост на документа, тъй като държавите от НАТО например, ще трябва по-скоро да ограничат, отколкото да увеличат очакванията си в сферата на сигурността.

Затова страните от НАТО и ЕС реагираха сдържано. Несъмнено, инициативата на Медведев не е някакъв коварен трик, целящ да раздели Европа и САЩ. Москва не е заинтересована и от усилването на съществуващото напрежение в отношенията между страните от ЕС относно подхода на Съюза към Русия. Всъщност, по своята трудност, целите, които Кремъл си е поставил, напомнят задачата за намиране квадратурата на кръга. Москва възнамерява:

- да участва във вземането на решенията в контекста на формирането на европейското бъдеще, без при това да се отказва от своята самостоятелност;

- да съхрани съществуващото статукво в Европа;

- да изгради безопасно и мирно пространство в зоната, включваща прилежащите и държави, които следва да бъдат леко ограничени в своя суверенитет, т.е. да нямат право да провеждат антируска политика.

Едва ли следва да очакваме, в най-близко бъдеще, нови разяснения от руската страна. Затова, ако НАТО и ЕС са готови за диалог с Москва, те трябва да обявят своите предложения, които, може би, ще се окажат по-близки до реалностите на общата политика за сигурност.

Европейската политика за сигурност при наличието на няколко световни полюса, или при тяхното отсъствие

Би могло да се помисли за следните стъпки към формиране на нова общоевропейска архитектура, които да станат предмет на дискусия.

1. Повишаване значението на Съвета Русия-НАТО или поетапно присъединяване на Русия към пакта, като първоначално тя стане член на политическата организация на НАТО. Ако гарантирането на сигурността в Европа за достатъчно продължителен период е невъзможно без да се отчитат интересите на Русия, следва най-сетне да се действа съобразно тази проста истина. Ръководството на НАТО самокритично признава, че в епохата на „глобализирана нестабилност” алиансът не е в състояние сам да отговори на очертаващите се предизвикателства и в новата му стратегия следва да се отдели по-голямо внимание на разширеното тълкуване на сигурността. В европейския контекст, това е равносилно на предложение за установяване на по-тесни отношения с Русия. Несъмнено, отношенията между Москва и пакта се задвижиха. Това бе потвърдено от генералния секретар на НАТО Расмусен (в речта му на 17 декември 2009, в Московския държавен институт по международни отношения), от руския представител в НАТО Дмитрий Рогозин и от шефа на Съвета за сигурност Патрушев. Разбира се, не бива да надценяваме тези изявления, но дори ако бъде реализирана само част от плановете за конкретно сътрудничество (организирано като „инициатива отдолу”) ще започне да се формира атмосфера на доверие, което е задължително условие за постигането на споразумения и по институционалните въпроси. С предприемането на последователни стъпки за укрепване на доверието в такива чувствителни сфери, като ПРО, постепенно би могло да нарасне значението на механизмите за консултации, обмен на информация и, накрая, за вземане на решения в рамките на Съвета Русия-НАТО. Предвид запазващото се трансатлантическо измерение на алианса, подобна конструкция предполага висока степен на доверие и презастраховане:

- нивото на гарантиране сигурността на европейските държави няма да се промени;

- САЩ ще останат част от пакта, като партньор и балансьор;

- най-сетне ще се реализира идеята за укрепване европейския „стълб” на НАТО;

- ще бъдат неутрализирани опасенията за доминиращо положение на Русия;

- проблемите на сигурността и конфликтите ще се разглеждат и решават заедно, в рамките на предвидената за целта структура.

Този вариант ще доведе до радикалното смекчаване на ситуацията със сигурността на Европа, като цяло.

Както е известно, вариантът, предвиждащ присъединяването на Русия към политическата организация на НАТО, беше разгледан, наред с другите въпроси, на заседанието на международния дискусиоен клуб „Валдай” в Лондан, през декември 2009. Руските представители в него (Сергей Караганов, Тимофей Бордачов) го намират за „достатъчно привлекателен”.

2. Сключване на договорни споразумения за гарантиране на мира в Европа между ЕС и Русия. Въпреки че руско-европейските отношения се основават на голям брой икономически споразумения и политико-институционални договорености, реализацията на сценария в сферата на политиката за сигурност си остава изключително сложна задача, тъй като в ЕС не достига политическа воля и липсва консенсус по въпроса за практическата реализация на ЕПСО. САЩ ще си останат съществен фактор в общоевропейската конструкция за сигурност, тъй като към тях са ориентирани повечето членки на ЕС, във военно-политическата сфера. Този порочен кръг (съчетанието между пасивно-отбранителното поведение и отказа от полагането на по-сериозни усилия в рамките на общоевропейската и международна активност на ЕС) може да бъде разкъсан само от някакви извънредни събития във Вашингтон. Подобно развитие едва ли ще тласне напред реализация на ЕПСО. По-скоро, сближаването между Москва и Вашингтон ще даде възможност за възраждането на някои елементи на старата двуполюсна система. Във връзка със съществуващите финансови и икономически зависимости, Вашингтон, очевидно, ще бъде принуден да акцентира върху реализацията на стратегията „Азия на първо място”. Към сериозни размисли навеждат и опасенията за евентуална преориентация на американската геополитика към изолационизма. Всички тези събития са потенциално свързани с формирането на многополюсни структури и нова конфигурация на силите в международните отношения. Те оказват въздействие и върху ЕС. Несъмнено, вътрешнополитическата еволюция на Русия към възприемане на западноевропейските норми ще съдейства за приемането и като потенциален партньор. Допълнително средство би могло да стане присъединяването на Русия и другите държави от ОНД към откритото общоевропейско икономическо пространство, чиито регулационни механизми биха съдейсвали за преодоляване на конфликтите. Натрупването на опит от съвместната реализация на подобни задачи би могло също да съдейства за отстраняване на заплахите, изващи от опасната зона, формирала се между ЕС и Русия – т.нар. „междинна Европа”. В този случай става възможен вариантът за постигане на договореност между ЕС и Русия за съвместна мирна политика, която във военен план да се базира на ЕПСО, но (в съответствие с предишната конструкция на съвместяване на функциите) да не разполага със собствен военен контингент, а да използва компонентите на НАТО. Към тях могат да бъдат присъединени и военните контингенти на Еврокорпуса, т.е. на европейските части за бързо реагиране. На оперативно равнище на подготовка и обучение, както и на командно ниво, следва да бъдат създадени механизми за комуникации и обмен на данни (например за аналитична оценка на наличната информация). При възникване на криза, тези военни контингенти, заедно с подразделения на руската армия и ОДКС, следва да бъдат поставени под общо командване и да се ръководят с помощта на механизми (чието изграждане тепърва предстои) за политически консултации и вземане на решения в рамките на новите институции, като при нужда се ангажират в изпълнението на конкретни задачи.

3. Повишаване статута на ОССЕ и/или удължаване действието на Парижката харта. Изглежда парадоксално, но като най-слабо звено на новата архитектура се очертава именно онази институция, която имаше най-голям принос за слагане край на студената война – Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа. Въпреки това, тя не бива да се игнорира напълно. Така, ЕС и Русия биха могли да се споразумеят за осъществяването на съвместна мирна политика, която, в политически план, да се опира на реформираната ОССЕ, чиито статут следва да бъде повишен, като тя получи правото да взема оперативни решения. За изпъляване на задачите по установяване и гарантиране на мира, които ще бъдат ясно дефинирани и не бива да се превръщат в предлог за намеса във вътрешните работи да страните-членки, следва да се създаде орган за подготовка на материали, анализиращи възможните заплахи. Те ще послужат като основа при вземането на решения. В момента, този сценарий изглежда най-малко вероятен, тъй като в миналото ОССЕ активно се използваше като инструмент на едни или други сили и, предвид на това, едва ли разполага с достатъчен авторитет за да действа като форум или гарант на европейския модел, гарантиращ мира и сигурността на континента.

Преди време, известният руски политолог Фьодор Лукянов предупреди, че не бива да има прекалено големи очаквания относно положителната реакция на предлагания от президента Медведев договор: „С изключение на Русия, никой не гледа с ентусиазъм на този план. И ЕС, и САЩ са удовлетворени от съществуващата ситуация. Не бива да очакваме кой знае какъв прогрес в посока на създаване на нова европейска политическа архитектура”.

В съшото време обаче, решението на САЩ да направят известни отстъпки по отношение на ПРО, отслабва този песимизъм. Както изглежда, американската администрация е осъзнала, че следва да се направи нещо повече от простото натискане на бутона за „презареждане”. По принцип, става дума за нова стратегия спрямо Русия. Както и за нова стратегия на САЩ към Европа. „Многостранният” подход на администрацията на Обама свидетелства и за това, че Русия следва много по-мащабно да бъде привлечена към решаването на нерегулираните международни проблеми. В тази връзка, се появява и предмет за преговори. В частност, на една плоскост биха могли да се поставят руската заинтересованост от създаването на общоевропейска система за колективна сигурност и плановете на НАТО за евентуална трета вълна на разширяване.

 

* Професор по политология в Университета на Грьонинген, Германия