01
Вт, Дек
28 New Articles

Брюксел – новата столица на Балканите

брой4 2006
Typography

Разширяването на Европейския съюз преживява своето „циганско лято”. Брюксел продължава да отправя окуражителни послания към Сараево, Белград, Загреб, Тирана и Скопие, но „захлаждането” вече се усеща. Както показа френското и холандско „не”, гражданите на ЕС са безкрайно уморени от грандиозните европейски проекти, включително от плановете за разширяване на съюза и включването в него на държави като тези от Западните Балкани, чиято религиозна, етническа, културна и дори имперска история се различава от наследството на Северна Европа. Въпреки това, през следващите три-четири години Европейската комисия (ЕК) ще продължи да работи със страните от Западните Балкани, подготвяйки ги за присъединяване към ЕС, напук на растящия скептицизъм относно по-нататъшното разширяване на съюза.

В този смисъл, конфронтацията вече се очертава: в определен момент ЕК ще обяви готовността на първия от кандидатите и европейските лидери ще бъдат изправени пред сложен избор – да подкрепят с дела реториката си в полза на разширяването, или пък да отговорят на очакванията на собствените си избиратели, обявявайки се против.

Ако кандидатите от Западните Балкани се окажат добре подготвени, те вероятно ще бъдат поканени да се присъединят към съюза. Това е свързано със стратегическите задачи на разширяването: да бъдат интегрирани нови територии с предприемчиво население и така да се избегнат проблемите и разходите, свързани с наличието на група слаби, бедни и нестабилни държави, разположени в Европа, но оставащи извън границите на ЕС. Само че подобно развитие съвсем не изглежда предопределено. Широките дискусии за последиците от разширяването безспорно са полезни за Европа, но популистката демагогия в сегашните страни-членки рискува да ерозира политическата воля в някои държави от Западните Балкани да продължат реализацията на необходимите за приемането им в съюза реформи. Така, част от страните от региона могат да се окажат недостатъчно подготвени за присъединяване към ЕС, заставяйки Брюксел да избира между стратегическия си интерес и доминиращите обществени настроения в съюза.

Политиците от ЕС, Западните Балкани и САЩ могат да променят отрицателната позиция на обикновените европейци за разширяването на ЕС в Югоизточна Европа само ако работят конструктивно (заедно или поотделно) през следващите няколко години. Необходимо е гласовете в полза на раширяването да зазвучат по-уверено, а САЩ имат важната роля да окуражат западнобалканските страни в осъществяването на ключовите за членството им в съюза реформи и особено на тези в сферата на сигурността. При липсата на такова сътрудничество, съществува рискът част от държавите от Западните Балкани (или пък всички) да останат извън новите граници на Европа. Това обаче би възродило старите разделителни линии (между Османската и Хабсбургската империи, между католици, православни и мюсюлмани и т.н.), съществували между Югоизточна и Западна Европа в продължение на столетия. Резултатът ще бъде наличието на група от бедни държави, заобиколени отвсякъде от членки на ЕС, но страдащи от наложените ограничения в придвижването на гражданите си, слабите правителства, организираната престъпност и съмнителните бизнес-империи – с две думи, гето, постоянно генериращо криминална престъпност и застрашаващо сигурността на Европа.

Пътната карта на разширяването

Разширяването на ЕС е сред най-големите постижения на света след студената война. От появата си като икономическо общност, ЕС постепенно еволюира в обединено политическо и икономическо пространство. Най-сериозните трансформации в него настъпиха след краха на социалистическия блок през 1989-1991, когато съюзът трябваше да предефинира мястото и ролята си на континента (1) . След няколко години на съпротива от страна на Франция и някои други държави, стартира процесът на подготовка и присъединяване на централно- и източноевропейските страни към съюза. Кандидатите за членство трябваше да се докажат като конкурентоспособни, пазарни икономики и демокрации, способни да покрият Копенхагенските критерии (съвкупност от изисквания за гарантиране на политическите, граждански и човешки права) (2) . След 1996 държавите от Централна и Източна Европа (с изключение на повечето бивши югорепублики) започнаха преговори за членство с ЕС, като през 2004 осем от тях бяха приети в съюза.

Така, само за няколко години, Желязната завеса, разделяла Европа в продължение на почти половин век, беше ликвидирана (поне политически). Всяка от осемте нови членки бе приета в качеството си на функционираща пазарна икономика, демонстрирала очевиден прогрес в процеса на трансформирането си в стабилна плуралистична демокрация.

Присъединявайки се към най-големия икономически пазар в света, тези страни приеха да прилагат изцяло общото европейско законодателство ( acquis communautaire ), регламентиращо обширен спектър от въпроси, като започнем от науката и изследователската дейност и свършим с далеч по-чувствителни теми, касаещи културата или държавната подкрепа за бизнеса. Всеки нов член зае мястото си в европейските институции, набирайки опит и участвайки активно във вземането на решения за европейския бюджет или външната политика на съюза.

Както отбелязва Хавиер Солана, процесът на разширяване на ЕС не само подобрява техническите възможности на страните-членки, но и ги приобщава към общите европейски ценности, ангажирайки ги в създаването на новите европейски правила и закони, както и в тяхното практическо прилагане. Солана, който е върховен представител на ЕС в областта на външната политика, съвсем правилно определя изграждането на съюза като най-големия успех в сферата на държавното строителство през новата история на света (3) . Всъщност, става дума за успешното изграждане на една нова и безпрецедентна общност – Европа, основаваща се на общите институции и споделения стремеж да се гради нова история в епохата след края на студената война. Сегашните спорове за пълномощията на централата на ЕС и тези на националните правителства, или пък за формирането на нова обща европейска идентичност, допълваща националните идентичности, са част от неизбежните проблеми, свързани с изграждането на новата общност. Все по-активната ангажираност на обществото в тези дискусии, както и свързаният с това подем на политическия популизъм не бива да ни смущават. Все още е трудно да прогнозираме, как точно ще продължи да се развива ЕС – в ширина или в дълбочина, но дебатите за миграционните процеси, утвърждаване пълномощията на европейските институции и проектът за Европейска конституция, са част от процеса на изграждане на новата общност. Скептицизмът относно разширяването е само част от този дебат, който при това не се намира в центъра на общественото внимание (4) . Все пак, разширяването несъмнено може да очертае нови перспективи пред институциите, които ще решават бъдещето на Европа.

Уроците за бивша Югославия

Пътят на държавите, възникнали върху руините на Югославия – Хърватия, Словения, Македония, Босна и Херцеговина, Сърбия, а отскоро и Черна Гора, беше стръмен. През 1993, когато европейските лидери декларираха, че ЕС може да се разшири към Централна Европа, постюгославското пространство беше обхванато от война. Повече от половината хърватска територия бе заета от самообявилата се сръбска република Крайна. 70% от Босна пък се контролираше от Република Сръпска, създадена по пътя на етническите чистки и геноцида. На всички тези държави ООН бе наложила оръжейно ембарго (5) . Само няколко седмици преди срещата в Копенхаген, Съветът за сигурност на ООН създаде ad hoc Международния трибунал за бивша Югославия – първият международен наказателен съд от времето на трибуналите срещу водачите на Оста, свикани в Нюрнберг и Токио след края на Втората световна война.


В този контекст за ЕС бе немислимо да демонстрира сериозен интерес към евроинтеграцията на постюгославските държави. Още повече, че съюзът не можа да се справи с вече поетите си ангажименти на Балканите. Той подкрепи един зле подготвен мирен процес, в резултат от който бяха предприети две мисии. Те обаче не разполагаха с необходимите инструменти за да наложат мира, трябваше да преговарят с прекалено много различни субекти, а на всичкото отгоре, им се наложи да преодоляват натиска на някои държави в самия ЕС, подкрепящи различните страни в югославския конфликт. Мирният процес потръгна едва след като ръководството му бе поето от САЩ и НАТО и военният баланс се промени във вреда на доминиращите до момента сръбски сили (8) .

Освен това ЕС се показа неспособен да повлияе върху постконфликтната политическа ситуация в Западните Балкани. Споразумението за Босна, постигнато в Дейтън през 1995, предаде властта в тази бивша югорепублика в ръцете на международна администрация с много широки пълномощия. Преговарящите в Дейтън бяха изправени пред един основен въпрос: кой ще подготви ръководителя и кадрите на гражданската мисия по налагане на мира? ООН и Балканите се чувстваха безкрайно изтощени един от друг. Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) не разполагаше нито с авторитета, нито с физическата възможност да наложи мира. Най-доброто решение бе с това да се заеме специален пратеник на ЕС с изричен мандат да помогне на жителите на Босна да подготвят страната си за покриване на европейски норми и евентуално по-нататъшно членство в съюза.

В ЕС обаче липсваше ентусиазъм за поемането на едно по-сериозно роля. Европейците не бяха наясно, дали въобще следва да се заемат с решаването на толкова сложна задача извън територията на ЕС. САЩ и Русия също гледаха скептично на възможността съюзът да се справи с подобно предизвикателство. Вместо това, в Дейтън бе лансирана импровизирана структура, начело с „върховен представител”, подчинен на една ad hoc формирана коалиция от държави. Пълномощията на върховния представител бяха дискутирани и, в крайна сметка, уточнени от Съвета по налагането на мира, който му даде правото да назначава и уволнява служители, както и да налага или блокира закони. Навремето, някои определиха това като възлагане на „имперски мандат”, но сегашният върховен представител Кристиян Шварц-Шилинг обяви преди време, че целта му е да съкрати максимално участието на екипа си във вземането на политически решение и да концентрира усилията си за подпомагане на босненските власти в подготовката им за членство в ЕС. Този спор за пълномощията на върховния представител илюстрира факта, че международната общност напусна Дейтън без да разполага с ясна политическа стратегия. Ако още тогава бе постигнато споразумение, че Босна следва да бъде подготвяна за евентуално бъдещо членство в ЕС, както и че съюзът ще осигури за целта необходимите хора и подкрепата на европейските институции, въпросът за пълномощията едва ли щеше да бъде поставен.

Поведението на Европа се промени през 1999 по ред причини. Новите правителства на Великобритания и Германия възприеха по-различна визия за ролята на ЕС на Балканите от тази на предшествениците си. Бавният, но постоянен прогрес в Босна и Херцеговина затвърди мението, че по-сериозната ангажираност на съюза с региона би била полезна и конструктива. Нещата бяха допълнително ускорени от войната в Косово. През 1998 сръбският режим на Слободан Милошевич се сблъска с нарастващото насилие на албанците в Косово, активизацията на вътрешната политическата опозиция и невъзможността на Белград да влияе върху развитиета на събитията в Босна. През 1999 Милошевич отхвърли предложенията на международната общност за решаване на косовския проблем и нареди масирана военна и полицейска офанзива в областта. Един милион косовски албанци бяха принудени да бягат, а НАТО предприе първата военна акция за 50-годишната си история.

Място в Европа?

Още в първите седмици след избухването на косовския конфликт международната общност стигна до извода, че ново ad hoc чуждестранно присъствие, подобно на онова в Босна и Херцеговина, ще увеличи международните ангажименти в региона но няма да изкорени истинските причини за нестабилността в него. Германското правителство първо лансира идеята, че регионът има бъдеще в Европа (т.е. в ЕС). Инициативата бе съгласувана със САЩ, чиито държавен секретар Медлин Олбрайт лансира сходно предложение през април 1999. Резултат от това бе срещата в Сараево през юни с.г., малко след края на войната в Косово. В този град, превърнал се в символ на бруталното разпадане на Югославия, ЕС за първи път обяви, че държавите от Западните Балкани имат бъдеще в Европа. За съжаление, това внимателно преценено изявление не включваше изричното споменаване на членството в ЕС (8) . Европейските лидери все още не бяха асимилирали идеята за включването на Балканите в ЕС, а и европейското обществено мнение не бе подготвено за нея. Нещо повече, през 1999, нито един чуждестранен анализатор на би могъл да твърди, че Сърбия, Хърватия, Босна, Македония или Албания са готови да се присъединят към съюза. Първото следвоенно правителство на Хърватия страдаше от хронична нестабилност. Мелошевич вече бе обвинен от Международния трибунал в Хага и белградският режим се намираше в пълна изолация. В Черна гора пък управляваха противници на сръбския диктатор. Първото ненационалистическо провителство в Босна тепърва предстоеше да бъде съставено (през 2000). В Албания пък бяха изминали само две години от колапса, породен от рухналите финансови пирамиди. Властта Македония току що бе поета от неопитно, националистическо правителство, а само след година и половина в страната избухна гражданска война.

През следващите няколко години обаче, ЕС осъзна, че трябва да действа решително за да подпомогне тези страни да се подготвят за своята европейска интеграция. Интеграционният процес се оказа единствения сериозен инструмент за осъществяване на реформи в региона. В резултат се появи поредната импровизация на високо ниво, съпътствана от постоянен скептицизъм и реализирана от висшите европейски чиновници (Солана, комисарят за външните работи Крис Патън, комисарят по разширяването Гюнтер Ферхойген и наследникът му Оли Рен). ЕС разработи програми, съобразени със специфичните слабости на правителствата от региона: нова програма за помощ, осигуряваща техническа и финансова подкрепа за постигане на европейските критерии, пътни карти, очертаващи приоритетите за конкретните страни в подготовката и за началните етапи от преговорите, както и т.нар. споразумения за стабилизация и асоциация, очертаващи междинните цели на държавите, които не са готови за стартиране на формалните преговори.

Освен това ЕС започна да разглежда процеса на разширяване като решение на своите проблеми в сферата на сигурността, вместо да посочва проблемите със сигурността като пречка за стартиране на преговорите за разширяване на съюза. През 2001 Брюксел изпрати висш граждански администратор, който да помогне на Македония да приложи на практика мирното споразумение с албанските сепаратисти. Тези действия бяха в ярък контраст с предишната сдържаност на ЕС по отношение на Босна. През 2003 висшият представител в Босна бе едновременно с това и представител на ЕС с ясен мандат да помогне на Сараево по пътя му към евроинтеграцията. От края на 2005 цяла Югоизточна Европа пое по пътя към членството в ЕС. България и Румъния ще влязат в съюза през 2007. Хърватия и Македония бяха признати за кандидатки за членство. Албания подписа своето споразумение за стабилизация и асоциация, а Босна, както и Сърбия стартираха преговори за подписването на такова споразумение.

Това действително е сериозна промяна. През 1995 колебанието на ЕС по отношение на региона се дължеше отчасти на хаоса, обхванал бивша Югославия, отчасти на факта, че самият съюз едва бе започнал да работи за своето разширяване.

Нещата обаче имат и своята обратна страна. От столетия границите между най-големите европейски империи са минавали през региона. И днес, пътувайки през него, не можем да не забележим разликите в архитектурата, културата, или манталитета на хората. Преди 10 години дори и на редовия американски наблюдател бе ясно, защо брюкселските чиновници определяха Словения и западните райони на Хърватия като „европейски”. В продължение на столетия тези земи са били извън границите на Османската империя, т.е. принадлежали са към Запада. Затова и жителите им не се различават особено от онези на Централна и Северна Европа. Това обаче не се отнася за населението на Босна и Херцеговина, Сърбия, Черна гора, Албания и Македония. Тези хора са православни или мюсюлмани и принадлежат на Изтока – техните епоси и легенди също са свързани с традицията на Изтока или Юга. Предубежденията на западноевропейците към тях са очевидни при всяка дискусия за бъдещата роля на ЕС в региона. Днес обаче, процесът на подготовката им за членство в съюза върви с пълен ход без да се обръща внимание на подобни уж „цивилизационни” различия. Предизвикателството, с което се сблъскват държавите от Западните Балкани, е същото, което трябваше да предолеят всички останали кандидати – дали правителствата им ще могат да реализират реформите, необходими за присъединяването към ЕС.

Вътрешните предизвикателства пред Западните Балкани

Най-голямото предизвикателство пред Западните Балкани е вътрешно. Подготовката за присъединяване към ЕС ще изисква болезнени вътрешни решения и съпротивата ще бъде неизбежна. Двойнствената позиция на Брюксел към региона може да лиши някои от държавите в него от необходимата подкрепа за осъществяване на реформите. В това отношение Хърватия, като страна която очевидно ще бъде готова първа, е особено важна. Ако Загреб се препъне, противниците на разширяването в ЕС ще обявят, че целият регион не е готов и ще призоват за преразглеждане на перспективите му за членство. При това положение, другите претенденти ще загубят стимул да продължат по трудния път на реформите, преодолявайки национализма и съпротивата на бюрократите.


Националистическата носталгия

Можем да предположим, че всяка от страните в региона ще продължи да следва европейския си път, но е възможно и някои да обърнат гръб на Брюксел. Най-вероятно е това да направи Сърбия. Всички останалите западнобалкански страни преминаха през сериозни политически битки и смени на правителства за да се ангажират в крайна сметка твърдо с европейския проект. В Сърбия обаче повечето политици все още са обвързани с проблемите, които съсипаха страната през 90-те години. Фактът, че Черна гора прокламира независимостта си, а Косово вероятно ще получи такава през следващата година и половина, подхранва националистическите настроения в Сърбия, особено ако в Белград решат, че ЕС поощрява сепаратистките тенденции.

Въпреки това, откритото отхвърляне на европейското членство не изглежда вероятно дори за Сърбия. Последиците от което са сериозни. Дипломатическото внимание към Белград ще нараства, на страната ще бъде оказана необходимата финансова и техническа помощ за ускоряване на предприсъединителния процес, участието на Сърбия в други международни институции (като например НАТО) ще бъде обвързано с европейската и интеграция. Подкрепа ще получат кампаниите в подкрепа на сръбското членство в ЕС, както и реформите, свързани с него, докато противниците му вероятно ще се сблъскат с редица проблеми, като например ограничаване на пътуванията им в страните от ЕС, а вероятно и на финансовите им транзакции. На онези сръбски политически лидери, чиито бизнес не изглежда особено чист (сред тях вероятно ще се окаже близкият до покойния Милошевич Боголюб Карич, или някои водачи на Радикалната партия), това едва ли ще се отрази добре. Всички тези инструменти, наред с вече натрупаната голяма инерция на евроинтеграционния процес, могат да се окажат ефективни. В крайна сметка, и други бедни страни-кандидатки са имали зле настроени към ЕС правителства, но нито една от тях не е прекъсвала този процес.

Най-сериозната причина Белград да не обърне гръб на Брюксел е стремежът на самите сърби да станат част от Европа. Защото днес те гледат на Запад, а не на Изток. Доказателство за това бе реакцията им на смъртта на Милошевич, който бе оплакан само от няколко хиляди пенсионери. Далеч повече сърби се събраха да почетат убития преди три години негов опонент – премиера Зоран Джинджич.

За нещастие обаче, великосръбската реторика на Милошевич все още е жива. И вероятно ще продължи да влияе върху сръбската политика в продължение на десетилетия, макар че няма да успее да привлече мнозинството от населението. В други страни (включително от ЕС) подобни лозунги привличат около 10-20% от избирателите. Мълчаливото мнозинство и корумпираният държавен апарат, необходими за лансирането на проекта за Велика Сърбия вече ги няма. А кървавият разпад на Югославия бе добър урок за местните държавници. Тоест, като политическа сила, привържениците на Милошевич вече не са фактор. Неговите жартви ще бъдат помнени по-дълго, отколкото той самият.

Поддържането на европейския курс

В Западните Балкани внезапен отказ от европейския курс е малко вероятен. Постепенната му ерозия обаче е възможна. За да разберем проблема, трябва да си припомним, колко сложен и труден е процесът на присъединяване към ЕС. Както вече споменах, в основата на европейското членство е приемането на европейското законодателство, касаещо повечето аспекти на общия пазар, а също проблемите, свързани с човешките права, държавните субсидии или съдебната реформа. След като конкретната страна веднъж вече е поканена да стане официален кандидат за членство в ЕС, започват преговорите по присъединяването и. Макар че терминът „преговори” в случая едва ли е уместен. ЕС не променя стандартите си за никого. Тоест, онова, което се е искало от Полша, или Чехия, ще бъде изисквано и от Албания. Всъщност, за Западните Балкани този подход е доста полезен. Защото всяка страна от региона се опасява, че съседите и могат да получат някакви специални отстъпки, апелирайки че имат уникална история или, че играят по-особена роля в региона. И, ако действително започнат да се правят подобни сделки, това би имало крайно отрицателни последици, защото отстъпките към една от страните, неибежно водят до отстъпки и към останалите, което пък няма да им позволи да се оттласнат от дъното.

Сегашният подход на ЕС категорично отхвърля всякакви отстъпки и това бе повторено многократно и публично, така че нито една държава от региона да не може да претендира, че съседите и се ползват с някакви привилегии, нито пък да иска такива за себе си. Така, молбата на Сараево за известни облекчения в процеса на присъединяване на Босна към ЕС, поради тежката историческа обремененост на страната, провокира следния отговор от високопоставен служител на Европейската комисия: „Това въобще не ни интересува. За вас важат същите 35 глави, както и за останалите” (9) . Разбира се, историята не може да бъде напълно игнорирана, особено в един регион, за който Уинстън Чърчил твърдеше, че има прекалено много от нея. Импровизираният предприсъединителен процес беше създаден именно заради слабостта на Западните Балкани (10) .

Преди да бъде поканена да стане член на ЕС, всяка от тези страни трябва да покрие редица ключови критерии. От особено значение в това отношение са междинните споразумения за стабилизация и асоциация, в които ЕС и страната-кандидат потвърждават, че в рамките на няколко години ще бъдат осъществени определени специфични реформи. От гледна точка на кандидатите този етап е изключително полезен. Той определя приоритетите и гарантира, че ако съответната страна изпълни поставените изисквания ще бъде поканена да стане официален кандидат за членство. Преди това обаче, ще трябва да се преговаря за да се уточни пътната карта към споразумението за стабилизация и асоциация. Това позволява предварително да се уточни, какво точно предстои да се направи. На базата на досегашния опит, можем да твърдим, че процесът по изпълнението на пътната карта, може да се окаже полезен при определянето на окончателния статут на Косово например. Приключването на споразумението за стабилизация и асоциация със Сърбия вероятно ще бъде обявено към края на преговорите за Косово. Като част от пакетното споразумение за независимостта на провинцията, Сърбия ще бъде официално призната за кандидат за членство в ЕС. Независимо Косово обаче, ще бъде с една стъпка зад Сърбия и вероятно след Черна гора (11) . Като нова държава с ново правителство и с нова схема на чуждестранното присъствие в нея, Косово ще бъде обявено за недостатъчно готово за подписването на споразумение за стабилизация и асоциация, като вместо това ще му бъде предложена пътна карта (както на всички останали западнобалкански държави преди него). Този подход би могъл да стимулира Сърбия, защото, освобождавайки се от косовското бреме, тя получава шанс да ускори процеса на присъединяването си към ЕС.

В определено отношение, подходът с пътната карта е много подходящ за случая. Той ще определи политиката на новата косовска държава в първите години от нейното съществуване и ще очертае приоритетите на международното присъствие в Косово по начин, който не можа да бъде реализиран в Босна през 1995. За косоварите, перспективата за сключването на споразумение за стабилизация и асоциация (вероятно в рамките на една-две години след обявяването на независимостта), осигурява подкрепа, както и обещанието на ЕС, че ще признае независимостта при подписването на споразумението. Тук обаче има една уловка. Ако признаването на косовската държава се забави докато не бъде изпълнена пътната карта, тогава всяка членка на ЕС ще може да стопира подписването на споразумението за стабилизация и асоциация с Прищина, както и целия предприсъединителен процес, отказвайки да признае независимо Косово. Проблемът е, че признаването, по традиция, е политическо решение и право на всяка държава е да реши дали признава, или не, независимостта на друга. Докато ходът на предприсъединителния процес, поне на думи, зависи от изпълнението на поставените условия – т.е. „свърши си работата и ще бъдеш приет”. И ако косоварите се съмняват, че някоя държава от ЕС може да не признае независимостта им, тяхното желание да следват пътната карта ще се изпари. А Европа ще се окаже в ужасната ситуация с една слаба държава, призната само от част от съседите си и нежелаеща да се реформира, според изискванията на Брюксел. Затова би било добре ако членките на ЕС признаят Косово непосредствено след обявяването на независимостта, вместо да рискуват да блокират интеграционния процес.


Бюрократичните предизвикателства

Този предпазлив процес на изграждане на необходимия капацитет в рамките на постоянния диалог между националното правителство и Европейската комисия е застрашен от враждебността към разширяването на съюза. Като този път проблемът не следва да се търси на ниво политически декларации. Заплахата идва по-скоро от бюрократите, които трябва да осъществят на практика процеса на присъединяване и, които са податливи на дискретен политически натиск. Всяка страна създава секретариат за европейската интеграция, който обикновено е подчинен директно на премиера. В най-добрия случай тези секретариати се ръководят от опитни чиновници, назначени заради своите качества, а не заради връзките си. Всеки разполага с щат от 50-100 експерти, отговарящи за координацията с партньорите си в Европейската комисия и съответните министерства. Този секретариат може да се ползва с широка политическа подкрепа, както например е в Хърватия, където всички политически партии подкрепиха състава на секретариата и дори му предоставиха пълномощия, в някои отношения, надминаващи тези на правителството. Европейската комисия очертава приоритетите (между 100 и 140) в целия спектър на предприсъединителния процес. По всеки приоритет се изготвя план за действие със специфични изисквания и срокове. Основният приоритет (като например съдебната реформа) се разделя на поредица от последователни стъпки, като на секретариата се определя партньор сред членовете на правителството.

В това отношение Западните Балканите вече се сблъскват с много сериозно предизвикателство. Мнозина министри се нуждаят от сериозна помощ за да се справят със задачите си. Често те са с остаряло мислене, неподготвени и неразполагащи с достатъчно финансови лостове. Освен това промените могат да засегнат нечии влиятелни интереси, да не говорим, че мнозина в региона са уморени от промените (както сподели един високопоставен чиновник, „държавите ни са безкрайно уморени от прехода”). Остава под въпрос, дали малките екипи, на които е възложено да работят за европейската интеграция, са в състояние да помогнат достатъчно на тези министри, дори и ако обществената подкрепа за разширяването е голяма. Поради това ЕС трябва да поеме по-голяма отговорност за реализацията на този процес. В страните от региона европейският координатор следва да докладва редовно на министър-председателя. В Македония например, всяко седмично заседание на правителството започва с преглед на напредъка в процеса на евроинтеграцията.

Малките проблеми следва да бъдат решавани преди да са довели до криза на самия процес. Това обаче налага сериозни промени в досегашната практика на министерствата. Или, както сподели един от участниците в интеграционните усилия от региона: „Очакванията ни бяха големи, а сега виждаме, че вероятно са били силно завишени” (12) .

Вниманието към детайлите е предпоставка за успех, но може да стане и причина системата да забуксува. Един премиер, който по някаква причина не е заинтересован от присъединяването, или пък не желае да влиза в конфликт със своя колебаещ се коалиционен партньор, може да забави процеса, без да изглежда, че това се прави съзнателно. Отделяйки по-малко време за срещите с чиновниците, отговарящи за евроинтеграцията, или пък отказвайки се да притиска министрите си, той е в състояние да забави реформите. Изолирани от останалия бюрократичен апарат, службите, отговарящи за евроинтеграцията, могат да се окажат неефективни. И дори след време Европейската комисия да установи и обяви публично причината за възникналите проблеми, вредата вече ще е нанесена. Евроскептиците в самия ЕС ще изтълкуват тези проблеми като липса на воля у част от страните-кандидатки или дори като нежелание да се присъединят към съюза. Това, на свой ред, може да окуражи претенциите за по-сериозни политически ангажименти. Някои държави от ЕС, които имат особени интерес към конкретни страни от Западните Балкани, могат да решат да се намесят, под предлог, че макар критериите за членство да не са предмет на преговори, сроковете за изпълнението им биха могли да се дискутират и така процесът ще се окаже силно политизиран.

Канализирането на европейския дебат

Всичко това рискува да ни върне към познатите от миналото спорове за европейското разширяване. Нарастването на ЕС през последните 15 години бе впечатляващо, но то бе дело на политическите елити с техническата подкрепа на още по-влиятелната брюкселска бюрокрация. Умората обаче е очевидна и опасенията за по-нататъшното разширяване са нормална обществена реакция на икономическата несигурност и културните различия между кандидатите и сегашните членове на съюза. В този смисъл дебатът за същността и границите на обединена Европа безспорно е здравословен, ако ЕС държи да утвърди демократичния си имидж.

Имайки предвид растящата обществена загриженост, експертизите на Европейската комисия и твърдо очертаните условия за присъединяване вече не са достатъчни. Необходимо е предприемането на няколко нови стъпки. Първата е да се заяви, че може да се работи едновременно както по реформирането на ЕС, така и по продължаване процеса на разширяване. През последните месеци се лансира тезата, че държавите кандидатки могат да влязат в ЕС само след като докажат, че са готови за това, но съюзът следва да вземе предвид и собствения си „интеграционен капацитет”. Това заявиха европейските външни министри по време на последната си среща с балканските лидери през март 2006. Европейската инициатива за стабилност (ЕИС – влиятелен мозъчен център, чиято централа е в Берлин) смята обаче, че „интеграционния капацитет” може да се окаже вратичка, позволяваща да се откаже членство на страни, покрили необходимите критерии (13) . Тоест, де факто, да се превърне в евфемизъм за края на разширяването.

Напротив, той би трябвало да послужи като повод за нова дискусия, в резултат от която да се изясни, че разширяването не е пречка за паралелното задълбочаване на вътрешната европейска интеграция. През март 2006 Европейският парламент поиска от Еврокомисията да му докладва за отражението на евентуално ново разширяване на ЕС върху „интеграционния му капацитет” (14) . Обосновавайки искането си, парламентът отхвърли възможността на страните от Западните Балкани да бъдат предложени някакви алтертаниви на пълноправното членство в съюза.

Втората стъпка е свързана с провеждането на дебата. Европейските лидери (независимо дали са в управлението или в опозиция) трябва активно да работят за разрушаване на утвърдилите се митове и стереотипи, че присъединяването на Западните Балкани застрашава ЕС. Всъщност, регионът е твърде малък за да повлияе сериозно върху европейския пазар на работна ръка, напротив – той може органично да допълни застаряващите трудови ресурси на Европа с необходимите хора и идеи. Освен това проучванията сочат, че броят на жителите на Западните Балкани, склонни да търсят работа в чужбина, е много по-малък, отколкото си представят европейците (15) . Разбира се, повечето опасения, свързани със Западните Балкани, всъщност са производни на страховете от присъединяването на Турция (или дори на страните от Магреб). Затова ЕС следва да формулира ясно политиката спрямо съседите си, гарантирайки на своите граждани, че на държавите от Северна Африка и Централна Азия ще бъдат предложени други алтернативи. Освен това трябва да се разбере, че интеграцията на Западните Балкани действително ще форсира и решаването на въпроса с присъединяването на Турция, но двата проблема не са свързани пряко, независимо че в миналото регионът е бил част от Османската империя. Той не бива да става заложник на едно минало, за което не носи никаква вина (а по-скоро е негова жертва).

В крайна сметка, европейските лидери се нуждаят и от повече смелост. Дебатът за който говорим, няма да стане факт още през следващите месеци. Очевидно е, че определени кръгове в Европа никога няма да приемат региони, които някога са били част от Османската империя, да станат част от ЕС. Безспорно е, че не техните аргументи ще доминират в предстоящия дебат, но те следва да получат убедителен отговор. В самите страни от Западните Балкани, местните политици-популисти със сигурност ще използват аргументите на противниците на разширяването от ЕС за да продължат да се съпротивляват на реформите, превръщайки се в своеобразна „пета колона” на евроскептиците. Както ЕС, така и страните-кандидатки от Западните Балкани са в състояние да надделеят в дебата с тези гласове от миналото, но за целта техните лидери трябва да говорят ясно и открито. В противен случай, тези страни могат да бъдат вкарани в порочната спирала на провалените реформи.


От тази гледна точка, призивите занапред решенията за по-нататъшно разширяване на ЕС да бъдат вземани от националните парламенти и одобрявани чрез референдуми звучат доста обезспокояващо. Това би означавало абдикация. Малко вероятно е, че обществото би одобрило разширяването, ако липсва ясно изразена воля на политическите лидери, но ако самите лидери знаят, че са безсилни да направят каквото и да било, ако на референдума съгражданите им кажат „не”, за каква политическа воля можем да говорим? В това отношение Европейският парламент може да играе по-сериозна роля, като изразител на обществената воля. Сега той често бива пренебрегван, защото е лишен от достатъчно пълномощия за вземане на важни решения. Все пак, ако бъде решено именно Европарламентът да играе централна роля в процеса на разширяване, това вероятно ще стане основният въпрос на следващите парламентарни избори, които ще се проведат преди страните от Западните Балкани да са готови за началото на присъединителния процес. Растящата загриженост за разширяването на ЕС, означава, че европейците действително трябва да имат право на глас във вземането на решенията за него, но те трябва да бъдат и достатъчно информирани за реалните последици и ползи от този процес. Тоест, става дума за широк общоевропейски дебат, а не за ограничаването му в тесните национални рамки, където недоволството от собственото правителство, може да се отрази директно върху отношението към процеса на разширяване на съюза.

Ролята на Съединените щати

САЩ биха могли да възприемат дистанцирана позиция по въпроса за по-нататъшното разширяване на ЕС, но това ще бъде грешен подход. Всъщност, политиката на съюза към Западните Балкани може да бъде затруднена, както ако американците се отдръпнат изцяло от региона, така и ако демонстрират там прекалена активност. САЩ несъмнено имат сериозен и обясним интерес от успешната интеграция на региона в ЕС, освен това американците се ползват със значително влияние в някои балкански държави. И тъй като Вашингтон очевидно не би могъл да доминира в един дебат, чиято тема е „какво точно означава да си европеец”, ролята му в него следва да бъде по-дискретна, макар че това не винаги е така.

Тази американска роля произтича от спецификата на региона. Много от проблемите, тормозещи Западните Балкани, като расизма, разделението на управлението по етнически принцип, или прекалено влиятелните тайни служби, се намират извън контекста на формалния евроинтеграционен процес. От време на време ЕС съумява да вкара някои от тези въпроси в рамките на процеса, най-вече като налага нови условия за забавяне или прекратяване на преговорите по присъединяването. Именно по този начин Брюксел наложи на Хърватия и Сърбия да започнат да сътрудничат пълноценно с международния трибунал в Хага, ако искат разговорите по присъединяването им да стартират. Очевидно, това е нелош инструмент и ЕС не се колебае да го използва. В качеството си на систематичен подход за подобряване на управлението на страните от региона обаче, това позоваване на подобни, възникнали ad hoc критерии, може да се окаже контрапродуктивно и дори опасно. Защото проблемите се подбират (или пък се игнорират) по критерии, нямащи нищо общо с тяхното действително значение за способността на конкретната страна да покрие критериите за членство в ЕС. Освен това подобен подход не решава въпроса с хроничната слабост на управленския капацитет в западнобалканските държави. В Сърбия например, не е ясно доколко управляващите са в състояние да накарат местните тайни служби да сътрудничат с Хагския трибунал. Навремето премиерът Джиджич бе убит тъкмо защото се опита да направи това. Да не забравяме и, че натискът на ЕС за осъществяването на този символичен акт на сътрудничество с трибунала не се съпровожда от необходимата институционална подкрепа, необходима за практическата му реализация.

В това отношение, САЩ могат да изиграят важна роля. Те могат да помогнат проблемите, касаещи реформите в армията и службите за сигурност, да бъдат решавани в рамките на двустранните отношения между тях и съответната страна от региона, или пък с посредничеството на международни организации, в които американците имат ключови позиции, като НАТО, ОССЕ, или създадени ad hoc групи като Контактната група за Балканите, или пък т.нар. „Адриатика-3”. В по-общ план, през следващата година, решаването на редица проблеми ще изисква по-тясното трансатлантическо сътрудничество. Косово продължава да настоява за независимост, а Босна се готви да промени конституцията, осигуряваща мира в нея вече цяло десетилетие. Това е голямо предизвикателство за международната общност в един регион, който бе почти напълно игнориран от нея през последните пет години. От друга страна, проблемите не са нерешими, макар че косовският е особено деликатен. Според мен, бързото предоставяне на независимост за Косово дава най-добри шансове на стабилизацията на региона. Очевидно всяко оставане на областта в състава на Сърбия е неприемливо, като косоварите не крият, че разчитат именно на САЩ за разрешаването на проблема. За Вашингтон едва ли ще е трудно да убеди НАТО да удължи присъствието си в Косово и след прокламирането на независимостта, както и Русия да помогне за да се гарантират статута и правата на сръбското и другите малцинства. По-трудно ще бъде разследването на дейността и разпускането на паравоенните организации, свързани с политическите партии и лишаването им от ресурси и влияние. Новото правителство на независимо Косово може да попадне под влиянието на тези организации, ако САЩ ултимативно не наложат необходимите реформи. ЕС просто не може да се справи с подобна задача.

Има и нещо друго. Сърбия и косоварите очевидно няма да постигнат споразумение по пътя на преговорите. Нито един политик, измежду участниците в тях не би оцелял (поне политически) ако приеме предложение, удовлетворяващо противната страна. Затова, когато специалният пратеник на ООН за Косово обяви, че преговорите се намират в задънена улица международната общност следва да действа бързо, налагайки решение, което може да бъде или незавимост, или нещо много близко до нея. Опитите за предлагане на други варианти или предварителни условия биха провокирали, смущение и раздразнение сред косоварите. Именно САЩ следва да окажат необходимия натиск върху международната общност да вземе решение за предоставяне на независимост на областта, както и да притиснат косовските албанци да спазват стриктно свързаните с него ангажименти. Това няма да е чак толкова трудно, но изисква внимание и необходимата воля, при това на фона на усложняващата се ситуация в Близкия изток и иранската криза. Успешното окончателно решаване на косовския проблем се нуждае от особени умения и професионализъм.

Босна и Херцеговина е друг случай. Босненският политически елит е облагодетелстван от сегашната децентрализирана структура на страната. Разбира се, реформите, необходими за присъединяване към ЕС, могат да се реализират и при запазване на сегашната коституция, договорена в Дейтън, но би било по-добре, ако местните политически лидери я променят, демонстрирайки подкрепата си за реформите. Но, както вече споменах, те не биха го направили сами, защото интересите и властта им са свързани със сегашната децентрализация. През март т.г. конституционните поправки бяха вкарани в босненския парламент с подкрепата на основните местни партии. Но това стана възможно само заради силния американски натиск, макар че дори и тези поправки запазват влиянието на националистическите партии. Затова ангажирането на САЩ продължава да е необходимо за да бъде ограничено това влияние и се гарантира, че реформите по пътя към ЕС действително ще бъдат реализирани.

Тази роля на САЩ в Западните Балкани е сходна с онази, която те изиграха за разширяването на ЕС в Централна Европа. Кандидатите за членство от Централна и Източна Европа видяха, колко полезно за успешното преодоляване на препятствията по пътя към ЕС се оказа членството в организации като НАТО, Съвета на Европа и реформираната ОССЕ. То помогна на тези страни да формулират и потърсят решение на основните проблеми, свързани с евроинтеграцията. Така например, положението на малцинствата е обект на особено внимание от страна на Съвета на Европа, докато НАТО доказа, че е подходящ форум за обсъждане на проблемите на сигурноста, както и за решаване на наследените от миналото гранични проблеми, като например тези между Унгария и Румъния. Одобрявайки инициативите на подобни организации, ЕС, на практика, реализира собствените си цели. А използвайки американското влияние в тези сфери, Европейската комисия увеличава и вероятността държавите от Западните Балкани да се подготвят както трябва за присъединяването си към съюза.

Перспективите пред разширяването на ЕС

През следващото десетилетие страните от Западните Балкани, включително Албания, Сърбия, Хърватия, Македония и Черна гора и, евентуално, независимо Косово, вероятно ще бъдат приети в ЕС. Така за по-малко от 20 години съюзът ще се трансформира от клуб на държави със сходна история, икономика, култура и манталитет, в асоциация, преодоляла границите между традиции, религии и национални особености. В светлината на историческата промяна на понятието за това, какво означава да си европеец, едва ли е изненадващо, че европейците се нуждаят от време за да осъзнаят напълно, какво всъщност са направили. На миналогодишните референдуми французи и холандци гласуваха за „правото да си поемат дъх”, но истината е, че проблемите с разширяването на ЕС не играеха чак толкова голяма роля в дебатите и решенията за Европейската конституция, както и, че гласуванията, сами по себе си, не бива да се разглеждат като отказ от приемането на западнобалканските страни в съюза.


През следващите няколко години обаче, дебатът за бъдещето на ЕС несъмнено ще се отрази и върху Западните Балкани. Ако в него вземе връх националният егоизъм, това може да обезкуражи онези, които осъществяват реформите във въпросните страни и в резултат те да не успеят да се подготвят както трябва за членството си в съюза. Ако обаче европейските лидери се ангажират активно и конструктивно в този дебат, той може само да укрепи европейската демокрация и да съдейства едновременно и за разширяването, и за по-тясната вътрешна интеграция на ЕС. Вземането на решения с пълен консенсус би могло да се окаже опасен лукс, особено в момент, когато Европа преформулира своята същност. Въпреки това, вътрешните проблеми на ЕС не бива да се превръщат в претекст за забавяне на реформите на Балканите.

Историята на европейската ангажираност със Западните Балкани е забележителна. Тези страни – бедни, мюсюлмански, православни, а доскоро и социалистически, бяха разделени от Западна Европа още от времето, когато Османската империя стигаше до Виена. Сегашните усилия за връщането им в новия пан-европейски съюз, изтриват тези стари имперски граници. Днес в Европа се твори история в такива грандиозни мащаби, че дори мнозина от нас, които сме свидетели на случващото се, не могат да осъзнаят величието на момента. Европейските лидери могат да заздравят собствените си демокрации само обединявайки ги с новите демокрации на континента.

На свой ред, САЩ играят важна роля във формулирането и решаването на проблемите свързани със сигурността (но не само), останали извън прерогативите на Европейската комисия. Един недобре премислен или пък недостатъчно съобразен със спецификата на региона подход може обаче да намали шансовете на страните от него да се присъединят към съюза. Затова САЩ следва да поемат водещата роля в решаването на най-взривоопасните проблеми, все още тормозещи Балканите, помагайки на ЕС да осъществи най-амбициозната задача в историята си: създаването на обширно общо пространство на споделени ценности и политики върху територията на един континент, който доскоро бе разделен не само от десетилетията на студената война, но и от столетията на имперско и цивилизационно противопоставяне.

Бележки:

1. Вж. Milada Anna Vachudova, Europe Undivided: Democracy, Leverage, and Integratio  After Communism (Oxford: Oxford University Press, 2005).

2. За Копенхагенските критерии за членство в ЕС вж. see http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/towards_EU_membership/criteria_en.html.

3. Javier Solana, remarks at the Sound of Europe Conference, Salzburg, January 27, 2006.

4. Вж. “Enlargement Played Small Role in Constitution No Votes,” EU Observer , June 27, 2005, http://euobserver.com/index.phtml?search_string_top=&subscribe_email=Enter+your+email&subscribe_sendout=td&accept_charge=Accept+charge&aid=19430& cost_shown=1&sid=9.

5. За по-добра оценка на ситуацията, вж. , see Laura Silber and Alan Little, Death of a Nation (New York: Penguin, 1997) (revised edition).

6. За повече детайли относно процесите, предшестващи Дейтън , вж. James C. O'Brien, “The Dayton Agreement for Bosnia and Herzegovina: A Ceasefire on Its Way to Becoming a Settlement,” in Peace vs. Justice: Negotiating Forward- and Backward-Looking Outcomes , ed. William Zartmann (Lanham: Rowman and Littlefield, 2004).

7. Вж. European Stability Initiative, “Post-Industrial Society and the Authoritarian Temptation,” October 2004, http://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=18. За по-точна представа за онова, което Босна следва на направи , вж. Zoran Pajic, “Bosnia: A Statehood Crossroads,” February 10, 2006, http://www.tol.cz/. Вж. също Christian Schwarz-Schilling, “Bosnia's Way Forward,” March 17, 2006, http://www.ohr.int/ohr-dept/presso/pressa/default.asp?content_id=36772.

8. Вж. Sarajevo Summit Declaration, http://www.stabilitypact.org/constituent/990730-sarajevo.asp.

9. European Commission official, Sarajevo, November 29, 2005.

10. Зе целите на новия европейски процес, анализирани от Крис Патън, който беше европейски комисар по външните работи, . вж. Chris Patten, Cousins and Strangers:

America, Britain, and Europe in a New Century (New York: Times Books, Henry Holt, 2006), pp. 179–180.

11. Референдумът за независимост на Черна гора бе проведен през май 2006.

12. Interview with author, February 2006.

13. Вж. European Stability Initiative, “EU Balkan alzburg Meeting March 2006,” http://www.esiweb.orgindex.php?lang=en&id=166.

14. Вж. например , Olli Rehn, “The EU Accession Process: An Effective Tool of the European Foreign and Security Policy,” remarks at the NATO Parliamentary Assembly, February 21, 2006, http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/06/112&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. See also “2005 Enlargement Strategy Paper,” A6-0025/2006, February 3, 2006.

15. За повече материали по темата, вж. Katinka Barysch, “Does Enlargement Matter for the EU Economy,” May 2003, http://www.cer.org.uk; Katinka Barysch, “East Versus West? The European Economic and Social Model After Enlargement,” October 26, 2005, http://www.cer.org.uk.

* Авторът е член на Групата Олбрайт и президентски пратеник на Балканите по времето на президента Бил Клинтън

{rt}

Разширяването на Европейския съюз преживява своето „циганско лято”. Брюксел продължава да отправя окуражителни послания към Сараево, Белград, Загреб, Тирана и Скопие, но „захлаждането” вече се усеща. Както показа френското и холандско „не”, гражданите на ЕС са безкрайно уморени от грандиозните европейски проекти, включително от плановете за разширяване на съюза и включването в него на държави като тези от Западните Балкани, чиято религиозна, етническа, културна и дори имперска история се различава от наследството на Северна Европа. Въпреки това, през следващите три-четири години Европейската комисия (ЕК) ще продължи да работи със страните от Западните Балкани, подготвяйки ги за присъединяване към ЕС, напук на растящия скептицизъм относно по-нататъшното разширяване на съюза.

В този смисъл, конфронтацията вече се очертава: в определен момент ЕК ще обяви готовността на първия от кандидатите и европейските лидери ще бъдат изправени пред сложен избор – да подкрепят с дела реториката си в полза на разширяването, или пък да отговорят на очакванията на собствените си избиратели, обявявайки се против.

Ако кандидатите от Западните Балкани се окажат добре подготвени, те вероятно ще бъдат поканени да се присъединят към съюза. Това е свързано със стратегическите задачи на разширяването: да бъдат интегрирани нови територии с предприемчиво население и така да се избегнат проблемите и разходите, свързани с наличието на група слаби, бедни и нестабилни държави, разположени в Европа, но оставащи извън границите на ЕС. Само че подобно развитие съвсем не изглежда предопределено. Широките дискусии за последиците от разширяването безспорно са полезни за Европа, но популистката демагогия в сегашните страни-членки рискува да ерозира политическата воля в някои държави от Западните Балкани да продължат реализацията на необходимите за приемането им в съюза реформи. Така, част от страните от региона могат да се окажат недостатъчно подготвени за присъединяване към ЕС, заставяйки Брюксел да избира между стратегическия си интерес и доминиращите обществени настроения в съюза.

Политиците от ЕС, Западните Балкани и САЩ могат да променят отрицателната позиция на обикновените европейци за разширяването на ЕС в Югоизточна Европа само ако работят конструктивно (заедно или поотделно) през следващите няколко години. Необходимо е гласовете в полза на раширяването да зазвучат по-уверено, а САЩ имат важната роля да окуражат западнобалканските страни в осъществяването на ключовите за членството им в съюза реформи и особено на тези в сферата на сигурността. При липсата на такова сътрудничество, съществува рискът част от държавите от Западните Балкани (или пък всички) да останат извън новите граници на Европа. Това обаче би възродило старите разделителни линии (между Османската и Хабсбургската империи, между католици, православни и мюсюлмани и т.н.), съществували между Югоизточна и Западна Европа в продължение на столетия. Резултатът ще бъде наличието на група от бедни държави, заобиколени отвсякъде от членки на ЕС, но страдащи от наложените ограничения в придвижването на гражданите си, слабите правителства, организираната престъпност и съмнителните бизнес-империи – с две думи, гето, постоянно генериращо криминална престъпност и застрашаващо сигурността на Европа.

Пътната карта на разширяването

Разширяването на ЕС е сред най-големите постижения на света след студената война. От появата си като икономическо общност, ЕС постепенно еволюира в обединено политическо и икономическо пространство. Най-сериозните трансформации в него настъпиха след краха на социалистическия блок през 1989-1991, когато съюзът трябваше да предефинира мястото и ролята си на континента (1) . След няколко години на съпротива от страна на Франция и някои други държави, стартира процесът на подготовка и присъединяване на централно- и източноевропейските страни към съюза. Кандидатите за членство трябваше да се докажат като конкурентоспособни, пазарни икономики и демокрации, способни да покрият Копенхагенските критерии (съвкупност от изисквания за гарантиране на политическите, граждански и човешки права) (2) . След 1996 държавите от Централна и Източна Европа (с изключение на повечето бивши югорепублики) започнаха преговори за членство с ЕС, като през 2004 осем от тях бяха приети в съюза.

Така, само за няколко години, Желязната завеса, разделяла Европа в продължение на почти половин век, беше ликвидирана (поне политически). Всяка от осемте нови членки бе приета в качеството си на функционираща пазарна икономика, демонстрирала очевиден прогрес в процеса на трансформирането си в стабилна плуралистична демокрация.

Присъединявайки се към най-големия икономически пазар в света, тези страни приеха да прилагат изцяло общото европейско законодателство ( acquis communautaire ), регламентиращо обширен спектър от въпроси, като започнем от науката и изследователската дейност и свършим с далеч по-чувствителни теми, касаещи културата или държавната подкрепа за бизнеса. Всеки нов член зае мястото си в европейските институции, набирайки опит и участвайки активно във вземането на решения за европейския бюджет или външната политика на съюза.

Както отбелязва Хавиер Солана, процесът на разширяване на ЕС не само подобрява техническите възможности на страните-членки, но и ги приобщава към общите европейски ценности, ангажирайки ги в създаването на новите европейски правила и закони, както и в тяхното практическо прилагане. Солана, който е върховен представител на ЕС в областта на външната политика, съвсем правилно определя изграждането на съюза като най-големия успех в сферата на държавното строителство през новата история на света (3) . Всъщност, става дума за успешното изграждане на една нова и безпрецедентна общност – Европа, основаваща се на общите институции и споделения стремеж да се гради нова история в епохата след края на студената война. Сегашните спорове за пълномощията на централата на ЕС и тези на националните правителства, или пък за формирането на нова обща европейска идентичност, допълваща националните идентичности, са част от неизбежните проблеми, свързани с изграждането на новата общност. Все по-активната ангажираност на обществото в тези дискусии, както и свързаният с това подем на политическия популизъм не бива да ни смущават. Все още е трудно да прогнозираме, как точно ще продължи да се развива ЕС – в ширина или в дълбочина, но дебатите за миграционните процеси, утвърждаване пълномощията на европейските институции и проектът за Европейска конституция, са част от процеса на изграждане на новата общност. Скептицизмът относно разширяването е само част от този дебат, който при това не се намира в центъра на общественото внимание (4) . Все пак, разширяването несъмнено може да очертае нови перспективи пред институциите, които ще решават бъдещето на Европа.

Уроците за бивша Югославия

Пътят на държавите, възникнали върху руините на Югославия – Хърватия, Словения, Македония, Босна и Херцеговина, Сърбия, а отскоро и Черна Гора, беше стръмен. През 1993, когато европейските лидери декларираха, че ЕС може да се разшири към Централна Европа, постюгославското пространство беше обхванато от война. Повече от половината хърватска територия бе заета от самообявилата се сръбска република Крайна. 70% от Босна пък се контролираше от Република Сръпска, създадена по пътя на етническите чистки и геноцида. На всички тези държави ООН бе наложила оръжейно ембарго (5) . Само няколко седмици преди срещата в Копенхаген, Съветът за сигурност на ООН създаде ad hoc Международния трибунал за бивша Югославия – първият международен наказателен съд от времето на трибуналите срещу водачите на Оста, свикани в Нюрнберг и Токио след края на Втората световна война.

Разширяването на Европейския съюз преживява своето „циганско лято”. Брюксел продължава да отправя окуражителни послания към Сараево, Белград, Загреб, Тирана и Скопие, но „захлаждането” вече се усеща. Както показа френското и холандско „не”, гражданите на ЕС са безкрайно уморени от грандиозните европейски проекти, включително от плановете за разширяване на съюза и включването в него на държави като тези от Западните Балкани, чиято религиозна, етническа, културна и дори имперска история се различава от наследството на Северна Европа. Въпреки това, през следващите три-четири години Европейската комисия (ЕК) ще продължи да работи със страните от Западните Балкани, подготвяйки ги за присъединяване към ЕС, напук на растящия скептицизъм относно по-нататъшното разширяване на съюза.

В този смисъл, конфронтацията вече се очертава: в определен момент ЕК ще обяви готовността на първия от кандидатите и европейските лидери ще бъдат изправени пред сложен избор – да подкрепят с дела реториката си в полза на разширяването, или пък да отговорят на очакванията на собствените си избиратели, обявявайки се против.

Ако кандидатите от Западните Балкани се окажат добре подготвени, те вероятно ще бъдат поканени да се присъединят към съюза. Това е свързано със стратегическите задачи на разширяването: да бъдат интегрирани нови територии с предприемчиво население и така да се избегнат проблемите и разходите, свързани с наличието на група слаби, бедни и нестабилни държави, разположени в Европа, но оставащи извън границите на ЕС. Само че подобно развитие съвсем не изглежда предопределено. Широките дискусии за последиците от разширяването безспорно са полезни за Европа, но популистката демагогия в сегашните страни-членки рискува да ерозира политическата воля в някои държави от Западните Балкани да продължат реализацията на необходимите за приемането им в съюза реформи. Така, част от страните от региона могат да се окажат недостатъчно подготвени за присъединяване към ЕС, заставяйки Брюксел да избира между стратегическия си интерес и доминиращите обществени настроения в съюза.

Политиците от ЕС, Западните Балкани и САЩ могат да променят отрицателната позиция на обикновените европейци за разширяването на ЕС в Югоизточна Европа само ако работят конструктивно (заедно или поотделно) през следващите няколко години. Необходимо е гласовете в полза на раширяването да зазвучат по-уверено, а САЩ имат важната роля да окуражат западнобалканските страни в осъществяването на ключовите за членството им в съюза реформи и особено на тези в сферата на сигурността. При липсата на такова сътрудничество, съществува рискът част от държавите от Западните Балкани (или пък всички) да останат извън новите граници на Европа. Това обаче би възродило старите разделителни линии (между Османската и Хабсбургската империи, между католици, православни и мюсюлмани и т.н.), съществували между Югоизточна и Западна Европа в продължение на столетия. Резултатът ще бъде наличието на група от бедни държави, заобиколени отвсякъде от членки на ЕС, но страдащи от наложените ограничения в придвижването на гражданите си, слабите правителства, организираната престъпност и съмнителните бизнес-империи – с две думи, гето, постоянно генериращо криминална престъпност и застрашаващо сигурността на Европа.

Пътната карта на разширяването

Разширяването на ЕС е сред най-големите постижения на света след студената война. От появата си като икономическо общност, ЕС постепенно еволюира в обединено политическо и икономическо пространство. Най-сериозните трансформации в него настъпиха след краха на социалистическия блок през 1989-1991, когато съюзът трябваше да предефинира мястото и ролята си на континента (1) . След няколко години на съпротива от страна на Франция и някои други държави, стартира процесът на подготовка и присъединяване на централно- и източноевропейските страни към съюза. Кандидатите за членство трябваше да се докажат като конкурентоспособни, пазарни икономики и демокрации, способни да покрият Копенхагенските критерии (съвкупност от изисквания за гарантиране на политическите, граждански и човешки права) (2) . След 1996 държавите от Централна и Източна Европа (с изключение на повечето бивши югорепублики) започнаха преговори за членство с ЕС, като през 2004 осем от тях бяха приети в съюза.

Така, само за няколко години, Желязната завеса, разделяла Европа в продължение на почти половин век, беше ликвидирана (поне политически). Всяка от осемте нови членки бе приета в качеството си на функционираща пазарна икономика, демонстрирала очевиден прогрес в процеса на трансформирането си в стабилна плуралистична демокрация.

Присъединявайки се към най-големия икономически пазар в света, тези страни приеха да прилагат изцяло общото европейско законодателство ( acquis communautaire ), регламентиращо обширен спектър от въпроси, като започнем от науката и изследователската дейност и свършим с далеч по-чувствителни теми, касаещи културата или държавната подкрепа за бизнеса. Всеки нов член зае мястото си в европейските институции, набирайки опит и участвайки активно във вземането на решения за европейския бюджет или външната политика на съюза.

Както отбелязва Хавиер Солана, процесът на разширяване на ЕС не само подобрява техническите възможности на страните-членки, но и ги приобщава към общите европейски ценности, ангажирайки ги в създаването на новите европейски правила и закони, както и в тяхното практическо прилагане. Солана, който е върховен представител на ЕС в областта на външната политика, съвсем правилно определя изграждането на съюза като най-големия успех в сферата на държавното строителство през новата история на света (3) . Всъщност, става дума за успешното изграждане на една нова и безпрецедентна общност – Европа, основаваща се на общите институции и споделения стремеж да се гради нова история в епохата след края на студената война. Сегашните спорове за пълномощията на централата на ЕС и тези на националните правителства, или пък за формирането на нова обща европейска идентичност, допълваща националните идентичности, са част от неизбежните проблеми, свързани с изграждането на новата общност. Все по-активната ангажираност на обществото в тези дискусии, както и свързаният с това подем на политическия популизъм не бива да ни смущават. Все още е трудно да прогнозираме, как точно ще продължи да се развива ЕС – в ширина или в дълбочина, но дебатите за миграционните процеси, утвърждаване пълномощията на европейските институции и проектът за Европейска конституция, са част от процеса на изграждане на новата общност. Скептицизмът относно разширяването е само част от този дебат, който при това не се намира в центъра на общественото внимание (4) . Все пак, разширяването несъмнено може да очертае нови перспективи пред институциите, които ще решават бъдещето на Европа.

Уроците за бивша Югославия

Пътят на държавите, възникнали върху руините на Югославия – Хърватия, Словения, Македония, Босна и Херцеговина, Сърбия, а отскоро и Черна Гора, беше стръмен. През 1993, когато европейските лидери декларираха, че ЕС може да се разшири към Централна Европа, постюгославското пространство беше обхванато от война. Повече от половината хърватска територия бе заета от самообявилата се сръбска република Крайна. 70% от Босна пък се контролираше от Република Сръпска, създадена по пътя на етническите чистки и геноцида. На всички тези държави ООН бе наложила оръжейно ембарго (5) . Само няколко седмици преди срещата в Копенхаген, Съветът за сигурност на ООН създаде ad hoc Международния трибунал за бивша Югославия – първият международен наказателен съд от времето на трибуналите срещу водачите на Оста, свикани в Нюрнберг и Токио след края на Втората световна война.

Страница 2

В този контекст за ЕС бе немислимо да демонстрира сериозен интерес към евроинтеграцията на постюгославските държави. Още повече, че съюзът не можа да се справи с вече поетите си ангажименти на Балканите. Той подкрепи един зле подготвен мирен процес, в резултат от който бяха предприети две мисии. Те обаче не разполагаха с необходимите инструменти за да наложат мира, трябваше да преговарят с прекалено много различни субекти, а на всичкото отгоре, им се наложи да преодоляват натиска на някои държави в самия ЕС, подкрепящи различните страни в югославския конфликт. Мирният процес потръгна едва след като ръководството му бе поето от САЩ и НАТО и военният баланс се промени във вреда на доминиращите до момента сръбски сили (8) .

Освен това ЕС се показа неспособен да повлияе върху постконфликтната политическа ситуация в Западните Балкани. Споразумението за Босна, постигнато в Дейтън през 1995, предаде властта в тази бивша югорепублика в ръцете на международна администрация с много широки пълномощия. Преговарящите в Дейтън бяха изправени пред един основен въпрос: кой ще подготви ръководителя и кадрите на гражданската мисия по налагане на мира? ООН и Балканите се чувстваха безкрайно изтощени един от друг. Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) не разполагаше нито с авторитета, нито с физическата възможност да наложи мира. Най-доброто решение бе с това да се заеме специален пратеник на ЕС с изричен мандат да помогне на жителите на Босна да подготвят страната си за покриване на европейски норми и евентуално по-нататъшно членство в съюза.

В ЕС обаче липсваше ентусиазъм за поемането на едно по-сериозно роля. Европейците не бяха наясно, дали въобще следва да се заемат с решаването на толкова сложна задача извън територията на ЕС. САЩ и Русия също гледаха скептично на възможността съюзът да се справи с подобно предизвикателство. Вместо това, в Дейтън бе лансирана импровизирана структура, начело с „върховен представител”, подчинен на една ad hoc формирана коалиция от държави. Пълномощията на върховния представител бяха дискутирани и, в крайна сметка, уточнени от Съвета по налагането на мира, който му даде правото да назначава и уволнява служители, както и да налага или блокира закони. Навремето, някои определиха това като възлагане на „имперски мандат”, но сегашният върховен представител Кристиян Шварц-Шилинг обяви преди време, че целта му е да съкрати максимално участието на екипа си във вземането на политически решение и да концентрира усилията си за подпомагане на босненските власти в подготовката им за членство в ЕС. Този спор за пълномощията на върховния представител илюстрира факта, че международната общност напусна Дейтън без да разполага с ясна политическа стратегия. Ако още тогава бе постигнато споразумение, че Босна следва да бъде подготвяна за евентуално бъдещо членство в ЕС, както и че съюзът ще осигури за целта необходимите хора и подкрепата на европейските институции, въпросът за пълномощията едва ли щеше да бъде поставен.

Поведението на Европа се промени през 1999 по ред причини. Новите правителства на Великобритания и Германия възприеха по-различна визия за ролята на ЕС на Балканите от тази на предшествениците си. Бавният, но постоянен прогрес в Босна и Херцеговина затвърди мението, че по-сериозната ангажираност на съюза с региона би била полезна и конструктива. Нещата бяха допълнително ускорени от войната в Косово. През 1998 сръбският режим на Слободан Милошевич се сблъска с нарастващото насилие на албанците в Косово, активизацията на вътрешната политическата опозиция и невъзможността на Белград да влияе върху развитиета на събитията в Босна. През 1999 Милошевич отхвърли предложенията на международната общност за решаване на косовския проблем и нареди масирана военна и полицейска офанзива в областта. Един милион косовски албанци бяха принудени да бягат, а НАТО предприе първата военна акция за 50-годишната си история.

Място в Европа?

Още в първите седмици след избухването на косовския конфликт международната общност стигна до извода, че ново ad hoc чуждестранно присъствие, подобно на онова в Босна и Херцеговина, ще увеличи международните ангажименти в региона но няма да изкорени истинските причини за нестабилността в него. Германското правителство първо лансира идеята, че регионът има бъдеще в Европа (т.е. в ЕС). Инициативата бе съгласувана със САЩ, чиито държавен секретар Медлин Олбрайт лансира сходно предложение през април 1999. Резултат от това бе срещата в Сараево през юни с.г., малко след края на войната в Косово. В този град, превърнал се в символ на бруталното разпадане на Югославия, ЕС за първи път обяви, че държавите от Западните Балкани имат бъдеще в Европа. За съжаление, това внимателно преценено изявление не включваше изричното споменаване на членството в ЕС (8) . Европейските лидери все още не бяха асимилирали идеята за включването на Балканите в ЕС, а и европейското обществено мнение не бе подготвено за нея. Нещо повече, през 1999, нито един чуждестранен анализатор на би могъл да твърди, че Сърбия, Хърватия, Босна, Македония или Албания са готови да се присъединят към съюза. Първото следвоенно правителство на Хърватия страдаше от хронична нестабилност. Мелошевич вече бе обвинен от Международния трибунал в Хага и белградският режим се намираше в пълна изолация. В Черна гора пък управляваха противници на сръбския диктатор. Първото ненационалистическо провителство в Босна тепърва предстоеше да бъде съставено (през 2000). В Албания пък бяха изминали само две години от колапса, породен от рухналите финансови пирамиди. Властта Македония току що бе поета от неопитно, националистическо правителство, а само след година и половина в страната избухна гражданска война.

През следващите няколко години обаче, ЕС осъзна, че трябва да действа решително за да подпомогне тези страни да се подготвят за своята европейска интеграция. Интеграционният процес се оказа единствения сериозен инструмент за осъществяване на реформи в региона. В резултат се появи поредната импровизация на високо ниво, съпътствана от постоянен скептицизъм и реализирана от висшите европейски чиновници (Солана, комисарят за външните работи Крис Патън, комисарят по разширяването Гюнтер Ферхойген и наследникът му Оли Рен). ЕС разработи програми, съобразени със специфичните слабости на правителствата от региона: нова програма за помощ, осигуряваща техническа и финансова подкрепа за постигане на европейските критерии, пътни карти, очертаващи приоритетите за конкретните страни в подготовката и за началните етапи от преговорите, както и т.нар. споразумения за стабилизация и асоциация, очертаващи междинните цели на държавите, които не са готови за стартиране на формалните преговори.

Освен това ЕС започна да разглежда процеса на разширяване като решение на своите проблеми в сферата на сигурността, вместо да посочва проблемите със сигурността като пречка за стартиране на преговорите за разширяване на съюза. През 2001 Брюксел изпрати висш граждански администратор, който да помогне на Македония да приложи на практика мирното споразумение с албанските сепаратисти. Тези действия бяха в ярък контраст с предишната сдържаност на ЕС по отношение на Босна. През 2003 висшият представител в Босна бе едновременно с това и представител на ЕС с ясен мандат да помогне на Сараево по пътя му към евроинтеграцията. От края на 2005 цяла Югоизточна Европа пое по пътя към членството в ЕС. България и Румъния ще влязат в съюза през 2007. Хърватия и Македония бяха признати за кандидатки за членство. Албания подписа своето споразумение за стабилизация и асоциация, а Босна, както и Сърбия стартираха преговори за подписването на такова споразумение.

Това действително е сериозна промяна. През 1995 колебанието на ЕС по отношение на региона се дължеше отчасти на хаоса, обхванал бивша Югославия, отчасти на факта, че самият съюз едва бе започнал да работи за своето разширяване.

Нещата обаче имат и своята обратна страна. От столетия границите между най-големите европейски империи са минавали през региона. И днес, пътувайки през него, не можем да не забележим разликите в архитектурата, културата, или манталитета на хората. Преди 10 години дори и на редовия американски наблюдател бе ясно, защо брюкселските чиновници определяха Словения и западните райони на Хърватия като „европейски”. В продължение на столетия тези земи са били извън границите на Османската империя, т.е. принадлежали са към Запада. Затова и жителите им не се различават особено от онези на Централна и Северна Европа. Това обаче не се отнася за населението на Босна и Херцеговина, Сърбия, Черна гора, Албания и Македония. Тези хора са православни или мюсюлмани и принадлежат на Изтока – техните епоси и легенди също са свързани с традицията на Изтока или Юга. Предубежденията на западноевропейците към тях са очевидни при всяка дискусия за бъдещата роля на ЕС в региона. Днес обаче, процесът на подготовката им за членство в съюза върви с пълен ход без да се обръща внимание на подобни уж „цивилизационни” различия. Предизвикателството, с което се сблъскват държавите от Западните Балкани, е същото, което трябваше да предолеят всички останали кандидати – дали правителствата им ще могат да реализират реформите, необходими за присъединяването към ЕС.

Вътрешните предизвикателства пред Западните Балкани

Най-голямото предизвикателство пред Западните Балкани е вътрешно. Подготовката за присъединяване към ЕС ще изисква болезнени вътрешни решения и съпротивата ще бъде неизбежна. Двойнствената позиция на Брюксел към региона може да лиши някои от държавите в него от необходимата подкрепа за осъществяване на реформите. В това отношение Хърватия, като страна която очевидно ще бъде готова първа, е особено важна. Ако Загреб се препъне, противниците на разширяването в ЕС ще обявят, че целият регион не е готов и ще призоват за преразглеждане на перспективите му за членство. При това положение, другите претенденти ще загубят стимул да продължат по трудния път на реформите, преодолявайки национализма и съпротивата на бюрократите.

Страница 3

Националистическата носталгия

Можем да предположим, че всяка от страните в региона ще продължи да следва европейския си път, но е възможно и някои да обърнат гръб на Брюксел. Най-вероятно е това да направи Сърбия. Всички останалите западнобалкански страни преминаха през сериозни политически битки и смени на правителства за да се ангажират в крайна сметка твърдо с европейския проект. В Сърбия обаче повечето политици все още са обвързани с проблемите, които съсипаха страната през 90-те години. Фактът, че Черна гора прокламира независимостта си, а Косово вероятно ще получи такава през следващата година и половина, подхранва националистическите настроения в Сърбия, особено ако в Белград решат, че ЕС поощрява сепаратистките тенденции.

Въпреки това, откритото отхвърляне на европейското членство не изглежда вероятно дори за Сърбия. Последиците от което са сериозни. Дипломатическото внимание към Белград ще нараства, на страната ще бъде оказана необходимата финансова и техническа помощ за ускоряване на предприсъединителния процес, участието на Сърбия в други международни институции (като например НАТО) ще бъде обвързано с европейската и интеграция. Подкрепа ще получат кампаниите в подкрепа на сръбското членство в ЕС, както и реформите, свързани с него, докато противниците му вероятно ще се сблъскат с редица проблеми, като например ограничаване на пътуванията им в страните от ЕС, а вероятно и на финансовите им транзакции. На онези сръбски политически лидери, чиито бизнес не изглежда особено чист (сред тях вероятно ще се окаже близкият до покойния Милошевич Боголюб Карич, или някои водачи на Радикалната партия), това едва ли ще се отрази добре. Всички тези инструменти, наред с вече натрупаната голяма инерция на евроинтеграционния процес, могат да се окажат ефективни. В крайна сметка, и други бедни страни-кандидатки са имали зле настроени към ЕС правителства, но нито една от тях не е прекъсвала този процес.

Най-сериозната причина Белград да не обърне гръб на Брюксел е стремежът на самите сърби да станат част от Европа. Защото днес те гледат на Запад, а не на Изток. Доказателство за това бе реакцията им на смъртта на Милошевич, който бе оплакан само от няколко хиляди пенсионери. Далеч повече сърби се събраха да почетат убития преди три години негов опонент – премиера Зоран Джинджич.

За нещастие обаче, великосръбската реторика на Милошевич все още е жива. И вероятно ще продължи да влияе върху сръбската политика в продължение на десетилетия, макар че няма да успее да привлече мнозинството от населението. В други страни (включително от ЕС) подобни лозунги привличат около 10-20% от избирателите. Мълчаливото мнозинство и корумпираният държавен апарат, необходими за лансирането на проекта за Велика Сърбия вече ги няма. А кървавият разпад на Югославия бе добър урок за местните държавници. Тоест, като политическа сила, привържениците на Милошевич вече не са фактор. Неговите жартви ще бъдат помнени по-дълго, отколкото той самият.

Поддържането на европейския курс

В Западните Балкани внезапен отказ от европейския курс е малко вероятен. Постепенната му ерозия обаче е възможна. За да разберем проблема, трябва да си припомним, колко сложен и труден е процесът на присъединяване към ЕС. Както вече споменах, в основата на европейското членство е приемането на европейското законодателство, касаещо повечето аспекти на общия пазар, а също проблемите, свързани с човешките права, държавните субсидии или съдебната реформа. След като конкретната страна веднъж вече е поканена да стане официален кандидат за членство в ЕС, започват преговорите по присъединяването и. Макар че терминът „преговори” в случая едва ли е уместен. ЕС не променя стандартите си за никого. Тоест, онова, което се е искало от Полша, или Чехия, ще бъде изисквано и от Албания. Всъщност, за Западните Балкани този подход е доста полезен. Защото всяка страна от региона се опасява, че съседите и могат да получат някакви специални отстъпки, апелирайки че имат уникална история или, че играят по-особена роля в региона. И, ако действително започнат да се правят подобни сделки, това би имало крайно отрицателни последици, защото отстъпките към една от страните, неибежно водят до отстъпки и към останалите, което пък няма да им позволи да се оттласнат от дъното.

Сегашният подход на ЕС категорично отхвърля всякакви отстъпки и това бе повторено многократно и публично, така че нито една държава от региона да не може да претендира, че съседите и се ползват с някакви привилегии, нито пък да иска такива за себе си. Така, молбата на Сараево за известни облекчения в процеса на присъединяване на Босна към ЕС, поради тежката историческа обремененост на страната, провокира следния отговор от високопоставен служител на Европейската комисия: „Това въобще не ни интересува. За вас важат същите 35 глави, както и за останалите” (9) . Разбира се, историята не може да бъде напълно игнорирана, особено в един регион, за който Уинстън Чърчил твърдеше, че има прекалено много от нея. Импровизираният предприсъединителен процес беше създаден именно заради слабостта на Западните Балкани (10) .

Преди да бъде поканена да стане член на ЕС, всяка от тези страни трябва да покрие редица ключови критерии. От особено значение в това отношение са междинните споразумения за стабилизация и асоциация, в които ЕС и страната-кандидат потвърждават, че в рамките на няколко години ще бъдат осъществени определени специфични реформи. От гледна точка на кандидатите този етап е изключително полезен. Той определя приоритетите и гарантира, че ако съответната страна изпълни поставените изисквания ще бъде поканена да стане официален кандидат за членство. Преди това обаче, ще трябва да се преговаря за да се уточни пътната карта към споразумението за стабилизация и асоциация. Това позволява предварително да се уточни, какво точно предстои да се направи. На базата на досегашния опит, можем да твърдим, че процесът по изпълнението на пътната карта, може да се окаже полезен при определянето на окончателния статут на Косово например. Приключването на споразумението за стабилизация и асоциация със Сърбия вероятно ще бъде обявено към края на преговорите за Косово. Като част от пакетното споразумение за независимостта на провинцията, Сърбия ще бъде официално призната за кандидат за членство в ЕС. Независимо Косово обаче, ще бъде с една стъпка зад Сърбия и вероятно след Черна гора (11) . Като нова държава с ново правителство и с нова схема на чуждестранното присъствие в нея, Косово ще бъде обявено за недостатъчно готово за подписването на споразумение за стабилизация и асоциация, като вместо това ще му бъде предложена пътна карта (както на всички останали западнобалкански държави преди него). Този подход би могъл да стимулира Сърбия, защото, освобождавайки се от косовското бреме, тя получава шанс да ускори процеса на присъединяването си към ЕС.

В определено отношение, подходът с пътната карта е много подходящ за случая. Той ще определи политиката на новата косовска държава в първите години от нейното съществуване и ще очертае приоритетите на международното присъствие в Косово по начин, който не можа да бъде реализиран в Босна през 1995. За косоварите, перспективата за сключването на споразумение за стабилизация и асоциация (вероятно в рамките на една-две години след обявяването на независимостта), осигурява подкрепа, както и обещанието на ЕС, че ще признае независимостта при подписването на споразумението. Тук обаче има една уловка. Ако признаването на косовската държава се забави докато не бъде изпълнена пътната карта, тогава всяка членка на ЕС ще може да стопира подписването на споразумението за стабилизация и асоциация с Прищина, както и целия предприсъединителен процес, отказвайки да признае независимо Косово. Проблемът е, че признаването, по традиция, е политическо решение и право на всяка държава е да реши дали признава, или не, независимостта на друга. Докато ходът на предприсъединителния процес, поне на думи, зависи от изпълнението на поставените условия – т.е. „свърши си работата и ще бъдеш приет”. И ако косоварите се съмняват, че някоя държава от ЕС може да не признае независимостта им, тяхното желание да следват пътната карта ще се изпари. А Европа ще се окаже в ужасната ситуация с една слаба държава, призната само от част от съседите си и нежелаеща да се реформира, според изискванията на Брюксел. Затова би било добре ако членките на ЕС признаят Косово непосредствено след обявяването на независимостта, вместо да рискуват да блокират интеграционния процес.

Страница 4

Бюрократичните предизвикателства

Този предпазлив процес на изграждане на необходимия капацитет в рамките на постоянния диалог между националното правителство и Европейската комисия е застрашен от враждебността към разширяването на съюза. Като този път проблемът не следва да се търси на ниво политически декларации. Заплахата идва по-скоро от бюрократите, които трябва да осъществят на практика процеса на присъединяване и, които са податливи на дискретен политически натиск. Всяка страна създава секретариат за европейската интеграция, който обикновено е подчинен директно на премиера. В най-добрия случай тези секретариати се ръководят от опитни чиновници, назначени заради своите качества, а не заради връзките си. Всеки разполага с щат от 50-100 експерти, отговарящи за координацията с партньорите си в Европейската комисия и съответните министерства. Този секретариат може да се ползва с широка политическа подкрепа, както например е в Хърватия, където всички политически партии подкрепиха състава на секретариата и дори му предоставиха пълномощия, в някои отношения, надминаващи тези на правителството. Европейската комисия очертава приоритетите (между 100 и 140) в целия спектър на предприсъединителния процес. По всеки приоритет се изготвя план за действие със специфични изисквания и срокове. Основният приоритет (като например съдебната реформа) се разделя на поредица от последователни стъпки, като на секретариата се определя партньор сред членовете на правителството.

В това отношение Западните Балканите вече се сблъскват с много сериозно предизвикателство. Мнозина министри се нуждаят от сериозна помощ за да се справят със задачите си. Често те са с остаряло мислене, неподготвени и неразполагащи с достатъчно финансови лостове. Освен това промените могат да засегнат нечии влиятелни интереси, да не говорим, че мнозина в региона са уморени от промените (както сподели един високопоставен чиновник, „държавите ни са безкрайно уморени от прехода”). Остава под въпрос, дали малките екипи, на които е възложено да работят за европейската интеграция, са в състояние да помогнат достатъчно на тези министри, дори и ако обществената подкрепа за разширяването е голяма. Поради това ЕС трябва да поеме по-голяма отговорност за реализацията на този процес. В страните от региона европейският координатор следва да докладва редовно на министър-председателя. В Македония например, всяко седмично заседание на правителството започва с преглед на напредъка в процеса на евроинтеграцията.

Малките проблеми следва да бъдат решавани преди да са довели до криза на самия процес. Това обаче налага сериозни промени в досегашната практика на министерствата. Или, както сподели един от участниците в интеграционните усилия от региона: „Очакванията ни бяха големи, а сега виждаме, че вероятно са били силно завишени” (12) .

Вниманието към детайлите е предпоставка за успех, но може да стане и причина системата да забуксува. Един премиер, който по някаква причина не е заинтересован от присъединяването, или пък не желае да влиза в конфликт със своя колебаещ се коалиционен партньор, може да забави процеса, без да изглежда, че това се прави съзнателно. Отделяйки по-малко време за срещите с чиновниците, отговарящи за евроинтеграцията, или пък отказвайки се да притиска министрите си, той е в състояние да забави реформите. Изолирани от останалия бюрократичен апарат, службите, отговарящи за евроинтеграцията, могат да се окажат неефективни. И дори след време Европейската комисия да установи и обяви публично причината за възникналите проблеми, вредата вече ще е нанесена. Евроскептиците в самия ЕС ще изтълкуват тези проблеми като липса на воля у част от страните-кандидатки или дори като нежелание да се присъединят към съюза. Това, на свой ред, може да окуражи претенциите за по-сериозни политически ангажименти. Някои държави от ЕС, които имат особени интерес към конкретни страни от Западните Балкани, могат да решат да се намесят, под предлог, че макар критериите за членство да не са предмет на преговори, сроковете за изпълнението им биха могли да се дискутират и така процесът ще се окаже силно политизиран.

Канализирането на европейския дебат

Всичко това рискува да ни върне към познатите от миналото спорове за европейското разширяване. Нарастването на ЕС през последните 15 години бе впечатляващо, но то бе дело на политическите елити с техническата подкрепа на още по-влиятелната брюкселска бюрокрация. Умората обаче е очевидна и опасенията за по-нататъшното разширяване са нормална обществена реакция на икономическата несигурност и културните различия между кандидатите и сегашните членове на съюза. В този смисъл дебатът за същността и границите на обединена Европа безспорно е здравословен, ако ЕС държи да утвърди демократичния си имидж.

Имайки предвид растящата обществена загриженост, експертизите на Европейската комисия и твърдо очертаните условия за присъединяване вече не са достатъчни. Необходимо е предприемането на няколко нови стъпки. Първата е да се заяви, че може да се работи едновременно както по реформирането на ЕС, така и по продължаване процеса на разширяване. През последните месеци се лансира тезата, че държавите кандидатки могат да влязат в ЕС само след като докажат, че са готови за това, но съюзът следва да вземе предвид и собствения си „интеграционен капацитет”. Това заявиха европейските външни министри по време на последната си среща с балканските лидери през март 2006. Европейската инициатива за стабилност (ЕИС – влиятелен мозъчен център, чиято централа е в Берлин) смята обаче, че „интеграционния капацитет” може да се окаже вратичка, позволяваща да се откаже членство на страни, покрили необходимите критерии (13) . Тоест, де факто, да се превърне в евфемизъм за края на разширяването.

Напротив, той би трябвало да послужи като повод за нова дискусия, в резултат от която да се изясни, че разширяването не е пречка за паралелното задълбочаване на вътрешната европейска интеграция. През март 2006 Европейският парламент поиска от Еврокомисията да му докладва за отражението на евентуално ново разширяване на ЕС върху „интеграционния му капацитет” (14) . Обосновавайки искането си, парламентът отхвърли възможността на страните от Западните Балкани да бъдат предложени някакви алтертаниви на пълноправното членство в съюза.

Втората стъпка е свързана с провеждането на дебата. Европейските лидери (независимо дали са в управлението или в опозиция) трябва активно да работят за разрушаване на утвърдилите се митове и стереотипи, че присъединяването на Западните Балкани застрашава ЕС. Всъщност, регионът е твърде малък за да повлияе сериозно върху европейския пазар на работна ръка, напротив – той може органично да допълни застаряващите трудови ресурси на Европа с необходимите хора и идеи. Освен това проучванията сочат, че броят на жителите на Западните Балкани, склонни да търсят работа в чужбина, е много по-малък, отколкото си представят европейците (15) . Разбира се, повечето опасения, свързани със Западните Балкани, всъщност са производни на страховете от присъединяването на Турция (или дори на страните от Магреб). Затова ЕС следва да формулира ясно политиката спрямо съседите си, гарантирайки на своите граждани, че на държавите от Северна Африка и Централна Азия ще бъдат предложени други алтернативи. Освен това трябва да се разбере, че интеграцията на Западните Балкани действително ще форсира и решаването на въпроса с присъединяването на Турция, но двата проблема не са свързани пряко, независимо че в миналото регионът е бил част от Османската империя. Той не бива да става заложник на едно минало, за което не носи никаква вина (а по-скоро е негова жертва).

В крайна сметка, европейските лидери се нуждаят и от повече смелост. Дебатът за който говорим, няма да стане факт още през следващите месеци. Очевидно е, че определени кръгове в Европа никога няма да приемат региони, които някога са били част от Османската империя, да станат част от ЕС. Безспорно е, че не техните аргументи ще доминират в предстоящия дебат, но те следва да получат убедителен отговор. В самите страни от Западните Балкани, местните политици-популисти със сигурност ще използват аргументите на противниците на разширяването от ЕС за да продължат да се съпротивляват на реформите, превръщайки се в своеобразна „пета колона” на евроскептиците. Както ЕС, така и страните-кандидатки от Западните Балкани са в състояние да надделеят в дебата с тези гласове от миналото, но за целта техните лидери трябва да говорят ясно и открито. В противен случай, тези страни могат да бъдат вкарани в порочната спирала на провалените реформи.

Страница 5

От тази гледна точка, призивите занапред решенията за по-нататъшно разширяване на ЕС да бъдат вземани от националните парламенти и одобрявани чрез референдуми звучат доста обезспокояващо. Това би означавало абдикация. Малко вероятно е, че обществото би одобрило разширяването, ако липсва ясно изразена воля на политическите лидери, но ако самите лидери знаят, че са безсилни да направят каквото и да било, ако на референдума съгражданите им кажат „не”, за каква политическа воля можем да говорим? В това отношение Европейският парламент може да играе по-сериозна роля, като изразител на обществената воля. Сега той често бива пренебрегван, защото е лишен от достатъчно пълномощия за вземане на важни решения. Все пак, ако бъде решено именно Европарламентът да играе централна роля в процеса на разширяване, това вероятно ще стане основният въпрос на следващите парламентарни избори, които ще се проведат преди страните от Западните Балкани да са готови за началото на присъединителния процес. Растящата загриженост за разширяването на ЕС, означава, че европейците действително трябва да имат право на глас във вземането на решенията за него, но те трябва да бъдат и достатъчно информирани за реалните последици и ползи от този процес. Тоест, става дума за широк общоевропейски дебат, а не за ограничаването му в тесните национални рамки, където недоволството от собственото правителство, може да се отрази директно върху отношението към процеса на разширяване на съюза.

Ролята на Съединените щати

САЩ биха могли да възприемат дистанцирана позиция по въпроса за по-нататъшното разширяване на ЕС, но това ще бъде грешен подход. Всъщност, политиката на съюза към Западните Балкани може да бъде затруднена, както ако американците се отдръпнат изцяло от региона, така и ако демонстрират там прекалена активност. САЩ несъмнено имат сериозен и обясним интерес от успешната интеграция на региона в ЕС, освен това американците се ползват със значително влияние в някои балкански държави. И тъй като Вашингтон очевидно не би могъл да доминира в един дебат, чиято тема е „какво точно означава да си европеец”, ролята му в него следва да бъде по-дискретна, макар че това не винаги е така.

Тази американска роля произтича от спецификата на региона. Много от проблемите, тормозещи Западните Балкани, като расизма, разделението на управлението по етнически принцип, или прекалено влиятелните тайни служби, се намират извън контекста на формалния евроинтеграционен процес. От време на време ЕС съумява да вкара някои от тези въпроси в рамките на процеса, най-вече като налага нови условия за забавяне или прекратяване на преговорите по присъединяването. Именно по този начин Брюксел наложи на Хърватия и Сърбия да започнат да сътрудничат пълноценно с международния трибунал в Хага, ако искат разговорите по присъединяването им да стартират. Очевидно, това е нелош инструмент и ЕС не се колебае да го използва. В качеството си на систематичен подход за подобряване на управлението на страните от региона обаче, това позоваване на подобни, възникнали ad hoc критерии, може да се окаже контрапродуктивно и дори опасно. Защото проблемите се подбират (или пък се игнорират) по критерии, нямащи нищо общо с тяхното действително значение за способността на конкретната страна да покрие критериите за членство в ЕС. Освен това подобен подход не решава въпроса с хроничната слабост на управленския капацитет в западнобалканските държави. В Сърбия например, не е ясно доколко управляващите са в състояние да накарат местните тайни служби да сътрудничат с Хагския трибунал. Навремето премиерът Джиджич бе убит тъкмо защото се опита да направи това. Да не забравяме и, че натискът на ЕС за осъществяването на този символичен акт на сътрудничество с трибунала не се съпровожда от необходимата институционална подкрепа, необходима за практическата му реализация.

В това отношение, САЩ могат да изиграят важна роля. Те могат да помогнат проблемите, касаещи реформите в армията и службите за сигурност, да бъдат решавани в рамките на двустранните отношения между тях и съответната страна от региона, или пък с посредничеството на международни организации, в които американците имат ключови позиции, като НАТО, ОССЕ, или създадени ad hoc групи като Контактната група за Балканите, или пък т.нар. „Адриатика-3”. В по-общ план, през следващата година, решаването на редица проблеми ще изисква по-тясното трансатлантическо сътрудничество. Косово продължава да настоява за независимост, а Босна се готви да промени конституцията, осигуряваща мира в нея вече цяло десетилетие. Това е голямо предизвикателство за международната общност в един регион, който бе почти напълно игнориран от нея през последните пет години. От друга страна, проблемите не са нерешими, макар че косовският е особено деликатен. Според мен, бързото предоставяне на независимост за Косово дава най-добри шансове на стабилизацията на региона. Очевидно всяко оставане на областта в състава на Сърбия е неприемливо, като косоварите не крият, че разчитат именно на САЩ за разрешаването на проблема. За Вашингтон едва ли ще е трудно да убеди НАТО да удължи присъствието си в Косово и след прокламирането на независимостта, както и Русия да помогне за да се гарантират статута и правата на сръбското и другите малцинства. По-трудно ще бъде разследването на дейността и разпускането на паравоенните организации, свързани с политическите партии и лишаването им от ресурси и влияние. Новото правителство на независимо Косово може да попадне под влиянието на тези организации, ако САЩ ултимативно не наложат необходимите реформи. ЕС просто не може да се справи с подобна задача.

Има и нещо друго. Сърбия и косоварите очевидно няма да постигнат споразумение по пътя на преговорите. Нито един политик, измежду участниците в тях не би оцелял (поне политически) ако приеме предложение, удовлетворяващо противната страна. Затова, когато специалният пратеник на ООН за Косово обяви, че преговорите се намират в задънена улица международната общност следва да действа бързо, налагайки решение, което може да бъде или незавимост, или нещо много близко до нея. Опитите за предлагане на други варианти или предварителни условия биха провокирали, смущение и раздразнение сред косоварите. Именно САЩ следва да окажат необходимия натиск върху международната общност да вземе решение за предоставяне на независимост на областта, както и да притиснат косовските албанци да спазват стриктно свързаните с него ангажименти. Това няма да е чак толкова трудно, но изисква внимание и необходимата воля, при това на фона на усложняващата се ситуация в Близкия изток и иранската криза. Успешното окончателно решаване на косовския проблем се нуждае от особени умения и професионализъм.

Босна и Херцеговина е друг случай. Босненският политически елит е облагодетелстван от сегашната децентрализирана структура на страната. Разбира се, реформите, необходими за присъединяване към ЕС, могат да се реализират и при запазване на сегашната коституция, договорена в Дейтън, но би било по-добре, ако местните политически лидери я променят, демонстрирайки подкрепата си за реформите. Но, както вече споменах, те не биха го направили сами, защото интересите и властта им са свързани със сегашната децентрализация. През март т.г. конституционните поправки бяха вкарани в босненския парламент с подкрепата на основните местни партии. Но това стана възможно само заради силния американски натиск, макар че дори и тези поправки запазват влиянието на националистическите партии. Затова ангажирането на САЩ продължава да е необходимо за да бъде ограничено това влияние и се гарантира, че реформите по пътя към ЕС действително ще бъдат реализирани.

Тази роля на САЩ в Западните Балкани е сходна с онази, която те изиграха за разширяването на ЕС в Централна Европа. Кандидатите за членство от Централна и Източна Европа видяха, колко полезно за успешното преодоляване на препятствията по пътя към ЕС се оказа членството в организации като НАТО, Съвета на Европа и реформираната ОССЕ. То помогна на тези страни да формулират и потърсят решение на основните проблеми, свързани с евроинтеграцията. Така например, положението на малцинствата е обект на особено внимание от страна на Съвета на Европа, докато НАТО доказа, че е подходящ форум за обсъждане на проблемите на сигурноста, както и за решаване на наследените от миналото гранични проблеми, като например тези между Унгария и Румъния. Одобрявайки инициативите на подобни организации, ЕС, на практика, реализира собствените си цели. А използвайки американското влияние в тези сфери, Европейската комисия увеличава и вероятността държавите от Западните Балкани да се подготвят както трябва за присъединяването си към съюза.

Перспективите пред разширяването на ЕС

През следващото десетилетие страните от Западните Балкани, включително Албания, Сърбия, Хърватия, Македония и Черна гора и, евентуално, независимо Косово, вероятно ще бъдат приети в ЕС. Така за по-малко от 20 години съюзът ще се трансформира от клуб на държави със сходна история, икономика, култура и манталитет, в асоциация, преодоляла границите между традиции, религии и национални особености. В светлината на историческата промяна на понятието за това, какво означава да си европеец, едва ли е изненадващо, че европейците се нуждаят от време за да осъзнаят напълно, какво всъщност са направили. На миналогодишните референдуми французи и холандци гласуваха за „правото да си поемат дъх”, но истината е, че проблемите с разширяването на ЕС не играеха чак толкова голяма роля в дебатите и решенията за Европейската конституция, както и, че гласуванията, сами по себе си, не бива да се разглеждат като отказ от приемането на западнобалканските страни в съюза.

Страница 6

През следващите няколко години обаче, дебатът за бъдещето на ЕС несъмнено ще се отрази и върху Западните Балкани. Ако в него вземе връх националният егоизъм, това може да обезкуражи онези, които осъществяват реформите във въпросните страни и в резултат те да не успеят да се подготвят както трябва за членството си в съюза. Ако обаче европейските лидери се ангажират активно и конструктивно в този дебат, той може само да укрепи европейската демокрация и да съдейства едновременно и за разширяването, и за по-тясната вътрешна интеграция на ЕС. Вземането на решения с пълен консенсус би могло да се окаже опасен лукс, особено в момент, когато Европа преформулира своята същност. Въпреки това, вътрешните проблеми на ЕС не бива да се превръщат в претекст за забавяне на реформите на Балканите.

Историята на европейската ангажираност със Западните Балкани е забележителна. Тези страни – бедни, мюсюлмански, православни, а доскоро и социалистически, бяха разделени от Западна Европа още от времето, когато Османската империя стигаше до Виена. Сегашните усилия за връщането им в новия пан-европейски съюз, изтриват тези стари имперски граници. Днес в Европа се твори история в такива грандиозни мащаби, че дори мнозина от нас, които сме свидетели на случващото се, не могат да осъзнаят величието на момента. Европейските лидери могат да заздравят собствените си демокрации само обединявайки ги с новите демокрации на континента.

На свой ред, САЩ играят важна роля във формулирането и решаването на проблемите свързани със сигурността (но не само), останали извън прерогативите на Европейската комисия. Един недобре премислен или пък недостатъчно съобразен със спецификата на региона подход може обаче да намали шансовете на страните от него да се присъединят към съюза. Затова САЩ следва да поемат водещата роля в решаването на най-взривоопасните проблеми, все още тормозещи Балканите, помагайки на ЕС да осъществи най-амбициозната задача в историята си: създаването на обширно общо пространство на споделени ценности и политики върху територията на един континент, който доскоро бе разделен не само от десетилетията на студената война, но и от столетията на имперско и цивилизационно противопоставяне.

Бележки:

1. Вж. Milada Anna Vachudova, Europe Undivided: Democracy, Leverage, and Integratio  After Communism (Oxford: Oxford University Press, 2005).

2. За Копенхагенските критерии за членство в ЕС вж. see http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/towards_EU_membership/criteria_en.html.

3. Javier Solana, remarks at the Sound of Europe Conference, Salzburg, January 27, 2006.

4. Вж. “Enlargement Played Small Role in Constitution No Votes,” EU Observer , June 27, 2005, http://euobserver.com/index.phtml?search_string_top=&subscribe_email=Enter+your+email&subscribe_sendout=td&accept_charge=Accept+charge&aid=19430& cost_shown=1&sid=9.

5. За по-добра оценка на ситуацията, вж. , see Laura Silber and Alan Little, Death of a Nation (New York: Penguin, 1997) (revised edition).

6. За повече детайли относно процесите, предшестващи Дейтън , вж. James C. O'Brien, “The Dayton Agreement for Bosnia and Herzegovina: A Ceasefire on Its Way to Becoming a Settlement,” in Peace vs. Justice: Negotiating Forward- and Backward-Looking Outcomes , ed. William Zartmann (Lanham: Rowman and Littlefield, 2004).

7. Вж. European Stability Initiative, “Post-Industrial Society and the Authoritarian Temptation,” October 2004, http://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=18. За по-точна представа за онова, което Босна следва на направи , вж. Zoran Pajic, “Bosnia: A Statehood Crossroads,” February 10, 2006, http://www.tol.cz/. Вж. също Christian Schwarz-Schilling, “Bosnia's Way Forward,” March 17, 2006, http://www.ohr.int/ohr-dept/presso/pressa/default.asp?content_id=36772.

8. Вж. Sarajevo Summit Declaration, http://www.stabilitypact.org/constituent/990730-sarajevo.asp.

9. European Commission official, Sarajevo, November 29, 2005.

10. Зе целите на новия европейски процес, анализирани от Крис Патън, който беше европейски комисар по външните работи, . вж. Chris Patten, Cousins and Strangers:

America, Britain, and Europe in a New Century (New York: Times Books, Henry Holt, 2006), pp. 179–180.

11. Референдумът за независимост на Черна гора бе проведен през май 2006.

12. Interview with author, February 2006.

13. Вж. European Stability Initiative, “EU Balkan alzburg Meeting March 2006,” http://www.esiweb.orgindex.php?lang=en&id=166.

14. Вж. например , Olli Rehn, “The EU Accession Process: An Effective Tool of the European Foreign and Security Policy,” remarks at the NATO Parliamentary Assembly, February 21, 2006, http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/06/112&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. See also “2005 Enlargement Strategy Paper,” A6-0025/2006, February 3, 2006.

15. За повече материали по темата, вж. Katinka Barysch, “Does Enlargement Matter for the EU Economy,” May 2003, http://www.cer.org.uk; Katinka Barysch, “East Versus West? The European Economic and Social Model After Enlargement,” October 26, 2005, http://www.cer.org.uk.

* Авторът е член на Групата Олбрайт и президентски пратеник на Балканите по времето на президента Бил Клинтън

{rt}

Поръчай онлайн бр.6 2020

списание Геополитика бр.6 2020 - Поръчай онлайн