Необходимостта от ново, устойчиво териториално-административно зониране на България

брой 6 2014
Typography

При всички досегашни български правителства, най-големите спорове по време на изготвянето на годишния държавен бюджет, са с колко и в кои сфери да се увеличат средствата, отпускани от държавата. Което означава, че като първи приоритет в националните ни програми би трябвало да залегне повишаването на брутния вътрешен продукт (БВП) на страната. Ако приемем това за правилно, логично е първо да имаме средствата, а едва след това да подреждаме останалите приоритети, в зависимост от правителствената политика и променящата се конюнктура в страната и в ЕС.

Таблица 1. Териториално-админитративна структура на съседни държави

Страни

Население хил.

Територия хил. км2

Области общ. бр.

ср. бр. жители обл. хил.

ср. бр. общини хил.

РУМЪНИЯ

19943

238

41/103

486

194

СЪРБИЯ

7147

88

25/138

286

52

СЛОВАКИЯ

4416

49

8/79

552

68

ЧЕХИЯ

10512

79

13/204

809

51

УНГАРИЯ

9880

93

20/198

494

50

БЕЛАРУС

9465

208

6/118

1578

80

БЪЛГАРИЯ

7246

111

28/264

259

27

През последните 4-5 години редица автори разсъждават по темата за необходимостта от ново териториално-административно зониране на България, при това лансирайки съвършено противоположни мнения. Както е известно, от Освобождението насам са осъществени цели 27 реформи в тази сфера. От 1999 в страната ни има 28 окръзи, механично трансформирани след това в области, и 264 общини. Днес България е на последно място в ЕС по своя БВП, който е около 40 млрд. евро годишно, т.е. по 5500 евро на човек. От изброените в таблица 1 европейски държави, БВП на глава от населението на Румъния е 6500 евро, на Словакия -13300, на Чехия – 14200, а на Унгария - 9900, при среден показател на ЕС - 25700 евро. Ето защо, в настоящия анализ ще се опитам да изясня, как предложеното по-долу усъвършенстване на съществуващата териториална структурна на страната ни би могло да помогне за повишаване жизнения стандарт на българското население.

Както е известно, на първо място по този показател (БВП на глава от населението) е Люксембург – малка страна в Северозападна Европа, разположена между три от най-развитите държави на континента. Впрочем, тя по нищо не се отличава с мощната си и модерна икономика от своите съседи. Дава добър прием и осигурява отлични условия на много известни компании, доказали качеството на продукцията си. Те съдействат за оживлението на търговията, създават нови работна места и, което е особено важно, са сред най-големите и надеждни данъкоплатци във Великото херцогство.

За постигането на толкова висок жизнен стандарт вероятно съществуват много рецепти: възстановяване на стари полезни производства, разкриване на нови, привличане на чуждестранни производители, предлагайки им определени преференции и т.н. Това обаче не е по силите само на едно правителство с краткосрочен мандат. Това са задачи с дългосрочен характер и свързани с наличието на национални стратегии, приоритети и политики, както и с устойчиво териториално-административно зониране.

Сегашното териториално-административно устройство

За да дам по-точен отговор на въпроса, какво се случи в страната ни след поземлената реформи и присъединяването към ЕС, както и за да обоснова необходимостта от промени в териториално-селищното устройство на България, ще ползвам данните за някои държави с близки до нашите характеристики.

От таблица 1 се вижда, че страната ни е с най-удребнената териториално-административна структура: 28 области и 264 общини със средно 27 000 жители. При това 47% от тях са с по-малко от 10 000 жители, 14-15 общини имат между 1000 и 2500 жители, а над 40 общини са без нито едно село. На този фон, от 15 години насам избираме общински ръководства и общински съветници с четиригодишен мандат, в чиито задължения влизат и грижите за над 5300 села.

Следващите три таблици дават представа, как тази административна структура се отразява на селското ни стопанстно. Количеството на отглеждания добитък е спаднал катастрофално и за някои видове селскостопански животни е под 20% от това през 1989 (виж таблица 2). При продуктите на животновъдството тенденцията е същата макар конкретните цифри да са различни (виж таблица 3). Особено показателни и нагледни обаче са данните за количеството продукция на глава от населението (виж таблица 4). Тук особено важен и обобщаващ показател са килограмите кланично тегло на човек от населението, като при него е налице спад от 104 до едва 29 килограма. А в неговото ценообразуване участват 7-8 елемента, даващи представа за цялостното икономическо състояние на страната: фураж, транспорт, труд, ел. енергия и т.н.

Таблица 2. Количество животни в селското стопанство (хиляди броя)

Страни

едър рог. добит.

свине

овце

птици

 

РУМЪНИЯ

3208

5180

9136

 

СЛОВАКИЯ

766

637

400

 

ЧЕХИЯ

1884

1548

 

УНГАРИЯ

1003

2935

1238

 

БЪЛГАРИЯ

2012

576

670

1415

17490

1989

1613

4119

8609

41805

 

Таблица. 3 Продукция на животновъдството (тона)

кланнично тегло месо

птици

мляко

яйца бр. хил.

 

БЪЛГАРИЯ

2012

213000

104000

1247700

1185000

1989

820400

188500

2437600

1725000

 

Таблица. 4 Продукция на животновъдството на глава от населението

КГ

КГ

ЛИТРИ

БРОЙ

 

БЪЛГАРИЯ

2012

29

141

170

73

1989

104

219

271

303

 

Не представям данни за производството на плодове и зеленчуци, защото тягостната картина с тези български продукти на борсите и пазарите, където те са тотално изместени от вносната продукция, е добре позната. Изкушавам се обаче да засегна бегло дискутираната до втръсване тема за увеличаване заетостта на населението. Навремето, за прибиране на богатите реколти в селското стопанство често бяха ангажирани ученици, студенти, административен персонал и т.н. Целта беше да не се нарушава производствения процес на преработващите предприятия по места и износа на тази продукция. Излишно е да споменавам, каква днес е грижата на държавата за това производство и за населението, което се препитава с него.

По отношение добива на зърнени култури едва сега се доближаваме до показателите от 1989 (там, където беше осъществена комасация на обработваемата земя).

Работа на експертите е да направят цялостен професионален анализ на това трагично състояние на селското ни стопанство и причините да се стигне дотук. Ще отбележа само, че в най-новата ни история управляващите в България на два пъти са осъществявали крайно непрофесионални намеси, внасящи хаос в този ключов и силно уязвим стопански сектор. Първият път е след Втората световна война, когато национализацията на земята беше осъществена без ясна идея и програма, какво ще се прави след това. Вторият път пък бе след 1990, с импровизацията при връщането и в частни ръце, без да сме наясно, кой и как ще я стопанисва. Повечето проектанти, аграрни специалисти, строители и инженерни кадри, изградили материалната база в този сектор до 1990, в хода на процеса на възстановяване собствеността върху земята се оказаха просто странични наблюдатели и никой не потърси експертното им мнение при създаването на съответното законодателство и неговото практическо прилагане.

Следва да признаем също, че общините (като структури, брой и организация) не приложиха коректно изискванията на новото законодателство за връщане на земята на бившите и собственици с надеждата това да повиши заинтересоваността им от нейното обработване и да им осигури допълнителни доходи. Сега разчитаме предимно на средствата по редица конкретни програми на ЕС и някои други проекти, които действително дават възможност за решаване на редица сериозни устройствени и социални проблеми на общините. В тази връзка си струва да припомня, че голяма част от общините не разполагат осъвременени подробни устройствени планове - ПУП (старите ОГП). Вече повече от 35 години в тях не са внесени, макар и частично, необходимите важни поправки и изменения. Смяната на общинските ръководства и ниската градоустройствена култура на част от колегията по места, като експертен състав, ни поставят на едно от последните места в ЕС.

Въвеждането на нови териториални структури

Както знаем, с усвояването на средствата от еврофондовете са ангажирани опитни експерти и специалисти от централните държавни органи. По-сериозният проблем е свързан с подготовката на изходящите документи и защитата им по места, особено ако приемем горните констатации за верни. Малките общини също разчитат на средства от ЕС, но имайки предвид сложността, необходимия професионализъм и административен капацитет при изготвянето и защитата на свързаната с това документация, ясно е, че шансовете за успешна реализация на проекти с европейско финансиране в тези общини не са големи. Тезата, че те също участват в управлението на страната и ползват придобивките от нейното членство в ЕС, до голяма степен е лишена от реална основа. Какво може да се очаква от малките изкуствено раздробени общини с неясно на какъв принцип определени граници, с малко население и ръководства, ограничени от своя мандат? Ето защо, поне според мен, точно сега е моментът, с тази изключително важна функция да се нагърбят териториални структури, обхващащи комплексно дейностите за развитие и повишаване качеството на живот на населението в един по-голяма обхват. Въвеждането наново на една позната в миналото териториална структура като околията би могло да изиграе положителна роля в настоящия момент, когато вече са налице достатъчно доказателства, че страната ни се нуждае от съвременно административно зониране. В географски, исторически, етнически, културен и производствено-икономическа план, околията притежава ясни и доказани граници. Не е трудно да се ориентираме и в каква насока биха се използвали средствата от ЕС на нейна територия, ако пълно и точно се дифинира понятието "регионална развитие" (с което е ангажирано едно от ключовите ни министерства). В старите граници на бившите околии - по традиция и по необходимост - и сега се извършват редица услуги - в здравеопазването (поне две-три), в съдебната система (също толкова), ППЗ (в зависимост от конкретните условия), КАТ, ветеринарните служби и т.н. Макар че ръководствата им са в 28-те областни центрове, 17-18 такива служби действат като техни филиали на територията на бившите околии. Разбира се повторното въвеждане на околиите не бива да се разглежда като панацея за всички изброени по-горе проблеми, натрупали се през последния поне четвърт век. Вероятно са възможни и друг вид териториална общности, най-вече около големите градове (проучвания за които бяха правени през 70-те и 80-те години на миналия век), като селищни системи, или системи от два или три града, включващи значителен брой населени места. Възстановяването на околиите би могло да се приеме като първа стъпка към окрупняването на селищната мрежа, след областта. Ключови опорни точки в околията са пътната мрежа, общественият транспорт, придвижването между местоживеене и месторабота, инженерната инфраструктура и т.н., както и неоспоримият градски център, като културно и административно средище с изграден сграден фонд. С възстановяlането и общинските ръководства ще бъдат освободени от несвойствените за тях и за общинската администрация производствено-икономически дейности. Независимо дали ще се окаже целесъобразно редуцирането на броя им, те ще могат по-успешно да съсредоточат усилията в областта на обслужването, строителството, благоустройството, здравеопазването, културата и т.н., тоест с подобряване условията за развитие на населението, което ги е избрало.

 

Системата от околии в България през 50-те години на ХХ век

Системата от околии в България през 50-те години на ХХ век

С възстановяването на околиите в нашата класификация NUTS ще се наложат съществени промени. Ако приемем условно, че шестте района за планиране (три на север и три на юг от Стара планена) са приемливи за нашите географски и икономически условия, те биха могли станат българските области, с всичките им правомощия като административни единици NUTS-3. В границите им пък биха могли да се формират известен брой околии LAU-1. Населените места от селски тип, чиито брой надхвърля 5300, могат да имат друго обозначение.

По-конкретни са изискванията за районите на планиране NUTS-2, които трябва да имат от 800 хиляди до 3 милона жители. Двете ни източни черноморски области с центрове Варна и Бургас имат малко над 2 млн. население и могат да са един от тези райони. Вторият пък може да обхване териториите от крайния северозапад до южната ни съседка Гърция, с центрове Видин, Плевен и София и население около 3,35 млн. жители. Третият, който ще бъде разположен между първите два, също ще се простира от Дунав до гръцката граница, негов център ще бъде Пловдив, а населението му - около 1,8 млн. жители.

Административните екипи на околиите, както и на областите в които се намират, би трябвало да се формират на експертен принцип. Техният брой, правомощията им, моделът на управление, връзките със съответните министерства и т.н. са сложна тема, която се нуждае от отделно разглеждане. Часто от решенията обаче, следва да са резултат на задълбочено комплексно изследване и разработването на Единен териториално-устройствен план (схема) на страната с участието на всички заинтересовани страни. В България, известен опит в това отношение беше натрупан през 70-те и 80-те години на миналия век. За съжаление, постиженията на бившия Комплексен научно-изследователски и проектантски институт по териториално устройство, градоустройство и архитектура и неговия екип бяха забравени. Загуби се и част от текстовия и проектния му архив. А сред тях имаше авторски публикации, някои от които директно засягаха сложната нормативна система на законодателството. Това е и една от причините, през последните години да станем свидетели на конюнктурни и обтекаеми решения в тази сфера. Впрочем, дали споменатият по горе Единен план ще се нарича схема или план не е от голямо значение. Ако повечето министерства и други институции разработват програмите си като планове, не бива да сме схоластици и да се страхуваме от това название. При положение, че едно уедрено териториално устройствено зониране – област, околия и община, не дава значим икономически ефект, сравнен с този на националните изпълнителни органи, ползата ще бъде в концентрацията на кадрите в тази дейност, повишаване на професионалната им подготовка, прозрачност и контрол при разпределяне на европейските средства. Възможно е в отделни райони на страната и в околиите да се появят нови идеи и форми при комасацията на земята, включително ползвайки опита на нашите съседи и техните браншови организации. Предлаганата структура е подходяща за размерите на България, където границите на околиите съвпадат с тези на областите, а те с границите на уедрените модули за финансиране с европейските средства. Това няма да влезе в противоречие с Евростат, включително при възможни промени в неговите изисквания. Дали областите ще бъдат с 1-2 повече или по-малко на север и юг, при наличието на два големи планински масива у нас (Стари планина и Рило-Родопския планински масив, част от който е и Пирин), тези наши решения не би трябвало да касаят европейската администрация (пример в това отношение може да ни бъде Румъния, която е разделена от Карпатите). Не е възможно в западната и в югоизточната част на Европа като в прокрустово ложе да се вкарват еднакви териториални модули и всяка страна, независимо от своите особености, да ги възприема и прилага безкритично. Предлаганите тук идеи за обновяване на административно-териториалната структура на страната ни целят да се постигне едно по-видимо и успешно повишаване на националния БВП. От анализа на посочените по-горе данни за развитието на стопанството ни през последните 25 години, следва, че ако запазим сегашния модел не можем да очакваме чувствително нарастване на държавния бюджет. На този фон ожесточените спорове за това, кой от секторите на страната има предимство пред другите и се нуждае от повече средства изглеждат донякъде безсмислени, при положение, че общият икономическа растеж е незначителе или дори нулев.

Заключение

Настоящите бележки и предложения нямат претенцията, че са най-верните и точни в своята конкретика. Те по-скоро целят да стимулират осъществяването на широк обществен и професионален дебат по тези важни въпроси. Разбира се, редно е да се „чуят“ и други различни от това мнения и идеи. Това би помогнало да бъда ограничени кабинетните и еднолични прибързани решения, на които сме свидетели още от втората половина на миналия век насам.

Ако продължаваме да не осъзнаваме необходимостта от усъвършенстване на териториално-устройственото зониране на страната, не възстановим в достатъчна степен научният потенциал от кадри (например в  Националния център за териториално развитие,  подкрепен с външни консултанти и експерти в тази област) и да не използваме техния труд и изследвания за подпомагане дейността на Министерството на регионалното развитие и правителството, като цяло, трудно ще можем да усвоим челния европейски опит. Ще се лишим от съвременни насоки и инициативи за развитие на страната и обществото.

Разбира се, всичко това е ангажимент най-вече на Министерството на регионалното развитие, но би било добре в изпълнението на тази задача да се включи и едно Министерство на природните ресурси, каквото за съжаление в момента няма. А обикновено тази особено важна за националната икономика дейност се разпределя между две министерства. В тази връзка ще напомня, че България е известна като страната с най-много минерални извори в Европа. В момента обаче ползваме едва 8-9% от капацитета на това огромно богатство, а за него отговаря (колкото и да е странно) Министерството на здравеопазването, което е достатъчно обременено със собствените си изключително сериозни проблеми. Освен здравната профилактика, в тази сфера биха могли да се разкрият поне още три-четири твърде доходни за българската икономика дейности, включително в неплодородни райони на страната. Тук е мястото да напомня и за изоставането ни в използването на геотермалната енергия.

От направения дотук бегъл анализ се налага изводът, че за по-чувствителното повишаване на националния БВП през следващите години следва да бъдат направени поне три неща:

  • Възстановяване на най-важните и полезни производства от компетентните за това органи;
  • Осъвременяване на териториално-административното зониране на страната;
  • Комплексно разработване на всички краткосрочни и дългосрочни планове и програми на министерствата и ведомствата на територията на страната с цел постигане на оптималното съвместяване между селищната мрежа, населението, работните места и наличните природни ресурси.

Това би позволила да се разкрият неизползвани досега резерви и да се премахне „вакуумът“, наблюдаван в отделни райони, който е пагубен за икономиката и развитието на малка България. Ако продължим тихомълком да отлагаме изпълнението на тези задачи рискуваме и през  следващите 25 години да ползваме нерационално богатата си на ресурси територия и да заемаме твърдо последните места в класацията за благосъстоянието на държавите от ЕС.

Август 2014