16
Сря, Окт
4 New Articles

Перспективите на ЕС за глобално лидерство

брой1 2007
Typography

Европейският съюз съумя да се наложи като сериозен актьор на регионалната и световна политическа сцена, но в същото време целите, които си поставя, нерядко значително надвишават възможностите му да функционира като единна наднационална общност. Изграден първоначално като икономически блок, ЕС от доста време насам се опитва да коригира дисбаланса между глобалното си икономическо и политическо присъствие, формулирайки първоначално своя Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС), а след това и Обща европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО) , които трябваше да му позволят да действа по-ефективно в международен план. Съюзът увеличи броят и мащабите на своите дипломатически и военно-политически инициативи, осъществявани съвместно с други държави, или регионални организации. След като през 1992, с договора от Маастрихт, беше създаден ЕС (преди това съюзът съществува под формата на Европейска икономическа общност – ЕИО – б.р.) и неговата ОВППС, този процес се развива по-скоро мудно, макар че в хода на различните реформи на съюза, той все пак върви напред и се задълбочава.

От друга страна, процесът на разширяване на ЕС се разгръща далеч по-бурно. През май 2004 в съюза бяха приети 19 нови членки, осем от които са от Източна Европа – най-значимото разширяване от подписването на Римските договори през 1957 насам. На 1 януари 2007 към съюза се присъединиха Румъния и България, а междувременно стартираха преговорите за евентуалното присъединяване на Хърватска и Турция. Междувременно, листата на чакащите продължава да набъбва: наред с държавите от Западните Балкани, в нея са страни като Украйна, Беларус и Молдова на изток, както и Мароко и някои други – на юг.

Основната стратегическа цел на ЕС е да гарантира сигурността на своите нови граници (както и на новите си съседи), които днес преминават от Източна Европа, през Балканите, към Средиземно море и Близкия изток, срещу глобалните заплахи, каквито са тероризма, разпространението на оръжия за масово поразяване, регионалните конфликти, феномена на «пропадналите държави» и организираната престъпност. Ако ЕС все пак реши някога да приеме Турция, той ще има общи граници с Иран, Ирак и Сирия (наред с всички други). Тоест, разширявайки се, съюзът ще трябва да поеме и реализацията на достатъчно широк спектър от задачи, включително оказването на хуманитарна подкрепа, спасителни мисии, мироопазващи акции, както и операции по разоръжаване на участници в конфликти и борба с тероризма (1) .

Настойчивият стремеж за присъединяване към ЕС, резултат от който стана мащабното разширяване на съюза през последните години, породи големи надежди за успешното бъдеще на европейския проект. През 2005 обаче, усилията за задълбочаване на вътрешната интеграция в ЕС се сблъскаха с много сериозно предизвикателство (и, на практика, бяха почти спрени), след като Франция и Холандия отхвърлиха проекта за Европейска конституция. В същото време, правителствата на държавите-членки, обществото, както и самите институции на съюза, демонстрират растящо колебание относно евентуалното му бъдещо разширяване, като споровете опират до това, дали вече разширеният ЕС въобше разполага с капацитет да приема още членове.

В резултат от всичко това, днес европейският интеграционен проект се намира в критично важен етап от развитието си. Членките на ЕС са раздвоени между желанието да разширят влиянието на съюза в международен план, в качеството му на единен и достатъчно мощен субект, и колебанието си да жертват в името на тази цел значителна част от своя национален суверенитет. Новите граници на съюза пораждат по-големи рискове, както и необходимост от поемането на по-сериозна отговорност, тъй като ЕС вече граничи пряко с редица взривоопасни региони и следва да решава много сериозни проблеми. Как съюзът може да действа адекватно на променилата се политическа ситуация и нарастващия натиск по новите му граници, при положение, че значителна част от собствените му граждани не желаят задълбочаването на неговата вътрешна интеграция? Доколко ЕС е в състояние да играе сериозна роля в международните отношения, след като вътрешната му политика се намира в задънена улица?

Малки стъпки към постигането на консенсус

Идеята, че ЕС следва да говори с един глас в международната политика доби популярност именно в хода на процеса на европейската интеграция, но историята ни учи, че «сливането» на отделните национални политики и формирането на обща, обикновено е изключително трудна задача.

Глобалните промени в началото на 90-те години на миналия век, включително разпадането на Съветския съюз и промените в Източна Европа, обединението на Германия, Първата война в Залива и конфликтите на Балканите, демонстрираха необходимостта от по-широка юридическа и институционална основа за провеждането на обща европейска външна политика. Основните елементи за формирането на ОВППС бяха заложени в Маастрихтския договор, който формално създаде и ЕС в сегашния му вид. Но, въпреки новата законодателна рамка, минималният консенсус между страните-членки на ЕС относно ОВППС, или казано с други думи – нежеланието им да сближат по-тясно своите външни политики, не позволи на съюза да започне да провежда действително ефективна обща външна политика. Все пак, ОВППС наложи редовното и систематично координиране на външнополитическите усилия на държавите от ЕС, на наднационално ниво. Което пък помогна да се изясни, че ОВППС се нуждае от сериозно усъвършенстване.

В това отношение, Амстердамският договор от 1997 предостави редица допълнителни институционални инструменти, даващи възможност за реализирането на общи стратегии. Като най-значимото нововъведение бе създаването на поста Върховен представител на съюза за ОВППС (който по-късно беше зает от бившия генерален секретар на НАТО Хавиер Солана), както и формирането на политически отдел към Генералния секретариат на Съвета на ЕС, в качеството на негово стратегическо и планиращо звено. Нещо повече, Амстердамският договор очерта водещите цели в сферата на сигурността и отбраната, давайки възможност на страните-членки да предприемат (ако пожелаят) конкретни стъпки за изграждането на обща европейска отбрана.

Всичко това породи известни надежди, както вътре в съюза, така и извън него, че ЕС ще може да поеме основната отговорност за урегулирането и разрешаването на конфликта в бивша Югославия, утвърждавайки авторитета си в своя „заден двор” и поемайки по-сериозен дял от усилията за укрепване на глобалната сигурност. През декември 1998 Франция и Великобритания излязоха със съвместна декларация (приета на срещата в Сен Мало), в която призоваха за създаването на европейска отбрана, подчертавайки, че ЕС трябва да играе самостоятелна роля на международната сцена, като за целта разполага и със съответните военни ресурси – една, несъмнено, много сериозна стъпка напред (2) . По онова време обаче, ЕС не притежаваше наднационална структура за провеждането на обща политика в сферата на отбраната, така че мисията в Косово бе реализирана в рамките на НАТО и с решаващата подкрепа на САЩ. През юни 1999, въз основа на опита си от косовския конфликт и вдъхновени от „духа на Сен Мало”, членките на ЕС се споразумяха, на Европейския съвет в Кьолн, да развият и укрепят Обща европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО), като част от ОВППС. По-късно, основните положения на ОЕПСО бяха уточнени и включени в Договора от Ница, от който и днес се ръководи ОЕПСО/ОВППС, след официалното му влизане в сила през февруари 2003. ОЕПСО несъмнено бе качествена крачка напред в подготовката за осъществяването на граждански, полицейски и военни мисии, като част от външната политика на ЕС.


С течение на времето държавите-членки на съюза постепенно укрепваха ОЕПСО така че ЕС да може да поеме по-голяма отговорност за международната сигурност. Въпреки, че ОЕПСО все още страда от сериозни недостатъци, по-специално във военната сфера, до средата на 2006 в нейните рамки бяха проведени 16 граждански, полицейски и военни операции в различни точки на света. Разбира се, повечето от тях бяха в съседни страни на съюза, или пък в Африка, но следва да отбележим и мисиите в Палестинската автономия и в Асех, Индонезия (3) . Като при осъществяването им ЕС демонстрира определени умения в урегулирането на кризи.

Членките на съюза обаче, засега не показват еднаква готовност за по-тясна интеграция във военната сфера, на общоевропейско ниво, още повече, че по-голямата част от тях съкратиха значително военните си разходи след края на студената война. От 1994 насам подкрепата за ОВППС сред ЕС (на 15-те „стари” членки) постоянно надвишаваше 60% (4) . През пролетта на 2003, 74% от европейците декларираха, че подкрепят общата европейска политика в сферите на сигурността и отбраната, а 50% смятаха, че решенията, касаещи отбраната, следва да се вземат на общоевропейско (а не на национално) равнище. Все пак, въпреки че европейците осъзнаха необходимостта от ОВППС и ОЕПСО, те не бяха особено склонни да подкрепят тясно свързаната с тях идея за увеличаване на бюджетите за отбрана, а много правителства съзнателно се опитваха да избегнат тази болезнена тема. В резултат от това, въпреки че през последните години впечатляващ брой декларации на ЕС и институционални споразумения в рамките на съюза изразяват намерението му да се превърне в ключов фактор в сферите на сигурността и отбраната, той все още трябва да се съобразява с американските интереси във всички по-значителни военни операции. Европейците продължават да се нуждаят от американския военен потенциал, т.е.от НАТО, 19 от чиито членки са и членки на Европейския съюз.

Припокриването на списъка на държавите, членуващи в НАТО и ЕС и на техните мисии, е друг болезнен проблем, както вътре в Евросъюза, така и в отношенията между него и Съединените щати. САЩ традиционно са настроени скептично към всеки проект, който би могъл да разграничи Европа от по-широката натовска рамка за вземане на решения, да доведе до дублиране на военното планиране, командните структури и решенията за доставки, или пък до дискриминирането на онези членки на ЕС, които не участват в пакта. Великобритания и повечето източноевропейски членки биха искали да запазят тесните си връзки с Вашингтон и да координират европейските и американските интереси. Те разглеждат НАТО като основния гарант за сигурността си, както и като пряка връзка с Америка. От друга страна, Франция и някои други членки на ЕС биха предпочели една по-независима от САЩ Европа, особено по отношение на вземането на важни стратегически решения и капацитета, необходим за реализацията им. Подобно разминаване между държавите-членки на съюза пречи за укрепването на общоевропейската политика в сферите на сигурността и отбраната. Нещо повече, имиджът на ЕС като самостоятелен играч бива силно компрометиран от взаимните обвинения на страните-членки, че не са достатъчно ангажирани или, че не желаят да развиват Общата европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО).

Ирак разкри разцеплението в ЕС

Укрепването на ОЕПСО не бе в състояние обаче да предотврати конфликтите между членките на ЕС по редица ключови въпроси, особено след разширяването на съюза на изток. На фона на драматичното разцепление между европейските правителства относно американската интервенция в Ирак през 2003, отново се разгоряха споровете за провала на ОВППС. Въпреки че много членки на ЕС споделяха позицията, че САЩ не бива да се намесват в Ирак, съюзът, като цяло, не можа да формулира единна позиция по този въпрос. Този епизод илюстрира факта, че ОВППС действително представлява амбиционна интеграционна цел, която обаче все още изглежда непостижима.

Докато Франция, Германия и Белгия открито разкритикуваха планираното от президента Джордж Буш нахлуване в Ирак, Чехия, Дания, Унгария, Италия, Полша, Португалия, Испания и Великобритания, декларираха своята трансатлантическа солидарност в публикуваното през януари 2003 т.нар. „Писмо на 8-те” (5) . По-късно то бе допълнено от друго, подписано от 10-те държави от „Вилнюската група” (Албания, България, Хърватска, Естония, Латвия, Литва, Македония, Румъния, Словакия и Словения), които също се солидаризираха със САЩ. За тези млади демокрации Америка си остава основния гарант за стабилност и просперитет. Притеснени от възможните последици, които би имало осъждането на Съединените щати, източноевропейските държави побързаха да уверят Вашингтон в непоколебимата си лоялност.

Тези различни подходи на страните от Западна и Източна Европа разкриха наличието на противоречия на няколко нива: между страните-членки на ЕС, между старите и новите членки на съюза, и между държавите-членки и наднационалните европейски институции. Въпреки че президентът на Европейската комисия Романо Проди и Върховният представител Хавиер Солана работиха интензивно за изработването на обща европейска позиция, противоречивите действия на страните-членки се отразиха крайно негативно върху поведението на ЕС, като цяло. Очевидно, поне на този етап, разширяването на съюза се оказва изключително труден тест за по-нататъшното развитие както на ОВППС, така и на ОЕПСО.

Може ли и трябва ли да бъде спасена Конституцията на ЕС?

Страните-членки на ЕС осъществиха наистина забележителна по своя обхват и обем работа за поставяне на основите и избора на инструментите за реализацията на ОЕПСО, като съзнателно не поставиха някакви географски ограничения относно зоните на бъдещите операции. Въпреки амбициозните цели на този проект, вземането на решение за участие на ЕС в разрешаването на един или друг конкретен конфликт продължава да си остава изключително сложен процес. Съюзът не разполага с адекватни оперативни възможности, както и с необходимото единство за да реагира достатъчно бързо – пречка, която изглежда още по-сериозна на фона на сегашната криза на вътрешноинтеграционния процес в ЕС.

Безпомощността на политическите елити след отрицателния вот на референдумите за Европейската конституция във Франция и Холандия не им остави друга алтернатива, освен да преосмислят своите приоритети и цели и, евентуално, „да провокират широк дебат във всяка от страните, в който да се включат отделните граждани, гражданското общество, социалните партньори, националните парламенти и политическите партии” (6) . През 2005 страните-членки се споразумяха да преразгледат въпроса, но само година по-късно стана ясно, че това ще изисква повече време. Решението на Европейския съвет от юни 2006, съюзът „да се концентрира върху постигането на конкретни резултати и приложението на вече разработените проекти” (7) бе ясна индикация, че страните-членки искат да отложат окончателния отговор на въпроса за Европейската конституция. В същото време, в политическите и академични среди, за конституцията все повече се говори като за „окончателно пропаднал проект”.

Отрицателният вот на френския и холандския референдуми бе истински политически шок за правителствата на държавите-членки на ЕС. Очевидно все повече европейски избиратели смятат, че европейската интеграция е „вече изпуснат влак”, както и че въпросът за демократичния контрол в управлението на съюза съзнателно е бил пренебрегван. Във Франция, Холандия и редица други страни-членки, хората се тревожат от такива проблеми като имиграцията, престъпността, „недосегаемата” бюрокрация и загубата на суверенитет и национална идентичност. Повечето анализи сочат, че негативният вот не е свързан толкова със самата Европейска конституция, колкото с недоволството от начина, който се изгражда т.нар. обединена Европа, както и от нейната политическа класа. В същото време, отказът на французите и холандците да одобрят конституцията разкрива и липсата на достатъчно силна воля за задълбочаване на европейската интеграция, а подобна воля не се формира с помощта на различни законодателни или политически инициативи. Старият интеграционен модел от ХХ век вече е загубил своята привлекателност и не функционира, а качествено нова визия и формула за европейската интеграция все още не съществува.

Все пак, това не означава, че ЕС следва да се откаже от своя проект за обединена Европа. Европейците не бива да чакат окончателното решение за съдбата на Евроконституцията а да продължат да работят упорито за усъвършенстването на институционалната и процедурна рамка на ОВППС/ОЕПСО. Формулирането и развитието на общата европейска външна политика ще улесни обединяването на националните интереси на държавите-членки в едно цяло и ще позволи да се избегне свръхнапрежението по отношение на ефективността на ОВППС/ОЕПСО. Днес трудно може да се очаква сериозен пробив, особено имайки предвид, че позиците на „тримата големи” в Европа – Франция, Германия и Великобритания – по различните детайли на интеграционния процес рядко съвпадат. Нещо повече, както показва практиката, самият въпрос за бъдещето на европейската интеграция все по рядко се поставя в националните политически дебати. Франция изчаква резултатите от президентските избори през април 2007, Великобритания пък очаква края на политическата кариера на Тони Блеър (който вероятно ще настъпи също през 2007), а пък германското правителство на „голямата коалиция” концентрира усилията си да изкара цял мандат.


Ето защо съживяването на някои основни постановки на Европейската конституция може да се окаже полезно. В това отношение все повече нараства ролята на новата ключова фигура в европейската външна политика – бъдещият министър на външните работи на ЕС. Въвеждането на тази длъжност би помогнало за консолидирането на външнополитическите компетенции на наднационално ниво, би укрепило единната политика на ЕС и представянето и на международната сцена. За разлика от сегашния Върховен представител за ОВППС, този нов „актьор” ще разполага с повече пълномощия за действия и с много по-влиятелни позиции в Европейския съвет и Европейската комисия, което пък ще му позволи да работи успешно за уеднаквяване позиците на страните-членки и формулирането на една наистина обща европейска външна политика. Пряко свързано с това е и създаването на Службата за външни действия ( European External Action Service - EEAS ) и Европейската агенция по отбраната. ЕЕА S ще изпълнява важната и необходима функция да подпомага дейността на външния министър на ЕС. Що се отнася да Европейската агенция по отбраната, от 2004 насам тя работи за подобряване капацитета и ефикасността на оръжейния сектор в Европа, което пък е от ключово значение за разширяването на собствените военни възможности на ЕС.

Освен това фактът, че Конституцията на ЕС разрешава „постоянното структурно сътрудничество” ще позволи на онези страни-членки, чиито военни възможности са по-големи, и които вече са поели определени взаимни ангажименти за осъществяването на спешни мисии извън територията на съюза, да продължат да задълбочават интеграцията помежду си, без да задължават и останалите да участват в този процес. Така европейският интеграционен процес би придобил по-диференциран характер, което пък ще позволи на ЕС да запази възможностите за предприемане на практически действия.

Предвид състоянието на европейските дела, днес, повече от всякога, е необходимо да се намерят подходящите форми на гъвкава интеграция, позволяващи на малки групи от заинтересовани държави-членки да отидат по-далеч от останалите в усилията си за решаването на определени въпроси. В противен случай, ако членките на ЕС бъдат принудени да решават проблемите на своята външна политика, сигурност и отбрана извън рамките на съюза, чрез формирането на всевъзможни ad hoc коалиции, ролята на ЕС, като глобален геополитически субект, ще бъде поставена под въпрос.

Държавите-членки на Европейския съюз следва да осъзнаят, че само по пътя на сътрудничеството и обединяването на възможностите си, ще могат да разчитат на дългосрочно влияние в глобален мащаб. Ако обаче не съумеят да се споразумеят за това, как най-добре да реализират една обща, т.е. наднационална, европейска външна политика, както те (като отделни държави), така и ЕС, като цяло, са обречени да бъдат възприемани от останалите като непоследователни и слаби играчи на световната сцена. САЩ, Русия, Китай, Индия и другите мощни геополитически субекти съвсем не са склонни да чакат европейците да приключат дебата за собственото си бъдеще.

ЕС като слаб и неубедителен актьор

Днес Европейкият съюз е изправен пред дилемата, как да преодолее разминаването между развитието си във вътрешно- и във външнополитически план. Съюзът очевидно се старае да укрепи представата за себе си, като самостоятелен политически субект в международните отношения. В същото време, във вътрешен план, той е изправен пред блокирания процес на реформи и екзистенциалния дебат относно структурите му на управление и необходимите промени в тях. Тази двойнственост има сериозни последици за бъдещето на съюза, като глобален актьор. В краткосрочен план, т.е. до 2009, ЕС ще си остане един по-скоро „неубедителен актьор”. Ако страните-членки все пак успеят дотогава да ратифицират някакъв вариант на Европейска конституция, ЕС действително има шанса да се трансформира в глобален геополитически играч. Ако обаче, този проект пропадне, ще трябва да бъде преразгледана цялата концепция за съществуването на съюза.

Днес ЕС осъществява странна смесица от политики, вместо да следва обща глобална визия и стратегия. Европейската външна политика, както и тази в сферите на сигурността и отбраната, би трябвало да се ръководи от принципите на мултилатерализма (т.е. на многостранния подход), както бе посочено в Европейската стратегия за сигурност ( ECC ) от 2003 (8) . Само че споразумението между страните-членки относно ЕСС бе до голяма степен реакция на терористичните нападения от 11 септември 2001 и последвалите събития, включително иракския конфликт, които не оставяха никаква възможност на съюза да продължи да бъде пасивен. Наистина, някои европейски наблюдатели интерпретират ЕСС по-скоро като отговор на приетата през 2002 Национална стратегия за сигурност на САЩ. Подобно сравнение обаче, изглежда проблематично, най-малкото, защото ЕСС не дава ясен отговор на въпроса, кога и как следва да бъдат използвани военни средства за защита на европейските интереси. Документът по-скоро е свързан с намеренията на ЕС да действа като глобален геополитически играч. Той предвижда сътрудничество с други големи сили, като САЩ и Русия например, макар че в същото време дефинира съхраняването на „трансатлантическата” връзка като жизнено необходима. Нещо повече, документът разглежда Канада, Япония, Китай и Индия като стратегически партньори на съюза. ЕСС подчертава голямото значение на ангажиментите на ЕС към ООН, Световната търговска организация и НАТО, както и към регионални организации (в Азия, Латинска Америка и т.н.).

Дали това ще бъде достатъчно за посрещането на глобалните предизвикателства на ХХІ век и извоюването на достатъчно сериозни позиции в международните отношения? Всъщност, наличието на сериозна вътрешна дилема, не е нещо ново за европейския интеграционен процес, но от гледна точка на сегашния дебат за разширяването на съюза, то придобива ново значение. Старият модел на паралелно задълбочаване на вътрешната интеграция и разширяване на ЕС вече не работи, ако въобще някога е работил ефективно. Броят на участниците и разнородните интереси на 27-те страни-членки създава неимоверно напрежение в сегашната система за управление на ЕС. В резултат от това, не може да се очаква сериозно по-нататъшно разширяване на съюза – просто защото от един момент нататък, „по-голям” вече не означава и „по-силен”. Напротив, докато не се извърши фундаментална вътрешна реформа, всяко ново разширяване може да се окаже началото на края на европейските глобални амбиции.

Подобно развитие би имало много сериозни последици за влиянието на ЕС в Близкия изток и други „горещи точки”. Нещо повече, наличието на вътрешни противоречия и разделение позволява на различни външни сили да настройват европейските държави една срещу друга, или пък (както толкова успешно го прави Китай) да манипулират отделни европейски страни, според собствените си интереси. Така например, по отношение на сигурността в Азиатско-Тихоокеанския регион, Китай и САЩ не предвиждат никаква роля за ЕС. В момент, когато силовата политика отново излиза на мода, Европа очевидно се нуждае не само от кошница с моркови, а и от достатъчно здрава тояга, за да може да разчита на някакъв успех.

Независимо от това, че ЕС все още е световен лидер в търговската политика, както и по мащабите на отпусканата от съюза помощ за развитие, той е изправен пред съвсем реалната възможност да се окаже слаб и неадекватен геополитически играч. За Европа все още има надежда, но само ако съумее да съхрани и наложи някои от основните постановки на Европейската конституция (пък макар и под някаква друга форма). Ако това не се случи, концепцията за ЕС, като глобален „актьор”, ще се провали окончателно, последица от което ще бъде появата, вместо него, на добре познатите ни стари европейски „сили”, опитващи се отново да действат самостоятелно на световната сцена.

Бележки:

1. За мисиите по урегулиране на граждански кризи и координирането на военно-граждански операции на ЕС, вж. Catriona Gurlay et al.q “Civilian Crisis Management: The EU Way”, Challiot Paper, №90 (June 2006).

2. Вж. “Joint Declaration on European Defence”, December 4, 1998 ..

3. Обзор на мисиите по линия на ОЕПСО, вж. “European Security and Defence Policy (ESDP) Operations”..

4. Вж. European Commission, Eurobarometer, №59 (Spring 2003); German Marshall Fund of the United States and Compagna di Sao Paolo, “Transatlantic Trends Overview:2003.

5 . Вж. Jose Maria Aznar et al., “ Europe and America Must Stand United”, London Times, January 30, 2003 .

6. Declaration by the Heads of State or Government of the Member States of the EU on the Ratification of the Treaty Establishing a Constitution for Europe ”, SN 117/05, June 18, 2005 .

7. “ Brussels European Council, 15/16 June 2006: Presidency Conclusions”, 106331/1/06, Rev.1, July 17, 2006 .

8. Вж. “A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy”, December 12, 2003 .

* Авторът е старши анализатор в Центъра за приложни политологични изследвания към Университета „Лудвиг-Максимилиан” в Мюнхен и гостуващ професор в Университета Ренмин в Пекин

{rt}

Европейският съюз съумя да се наложи като сериозен актьор на регионалната и световна политическа сцена, но в същото време целите, които си поставя, нерядко значително надвишават възможностите му да функционира като единна наднационална общност. Изграден първоначално като икономически блок, ЕС от доста време насам се опитва да коригира дисбаланса между глобалното си икономическо и политическо присъствие, формулирайки първоначално своя Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС), а след това и Обща европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО) , които трябваше да му позволят да действа по-ефективно в международен план. Съюзът увеличи броят и мащабите на своите дипломатически и военно-политически инициативи, осъществявани съвместно с други държави, или регионални организации. След като през 1992, с договора от Маастрихт, беше създаден ЕС (преди това съюзът съществува под формата на Европейска икономическа общност – ЕИО – б.р.) и неговата ОВППС, този процес се развива по-скоро мудно, макар че в хода на различните реформи на съюза, той все пак върви напред и се задълбочава.

От друга страна, процесът на разширяване на ЕС се разгръща далеч по-бурно. През май 2004 в съюза бяха приети 19 нови членки, осем от които са от Източна Европа – най-значимото разширяване от подписването на Римските договори през 1957 насам. На 1 януари 2007 към съюза се присъединиха Румъния и България, а междувременно стартираха преговорите за евентуалното присъединяване на Хърватска и Турция. Междувременно, листата на чакащите продължава да набъбва: наред с държавите от Западните Балкани, в нея са страни като Украйна, Беларус и Молдова на изток, както и Мароко и някои други – на юг.

Основната стратегическа цел на ЕС е да гарантира сигурността на своите нови граници (както и на новите си съседи), които днес преминават от Източна Европа, през Балканите, към Средиземно море и Близкия изток, срещу глобалните заплахи, каквито са тероризма, разпространението на оръжия за масово поразяване, регионалните конфликти, феномена на «пропадналите държави» и организираната престъпност. Ако ЕС все пак реши някога да приеме Турция, той ще има общи граници с Иран, Ирак и Сирия (наред с всички други). Тоест, разширявайки се, съюзът ще трябва да поеме и реализацията на достатъчно широк спектър от задачи, включително оказването на хуманитарна подкрепа, спасителни мисии, мироопазващи акции, както и операции по разоръжаване на участници в конфликти и борба с тероризма (1) .

Настойчивият стремеж за присъединяване към ЕС, резултат от който стана мащабното разширяване на съюза през последните години, породи големи надежди за успешното бъдеще на европейския проект. През 2005 обаче, усилията за задълбочаване на вътрешната интеграция в ЕС се сблъскаха с много сериозно предизвикателство (и, на практика, бяха почти спрени), след като Франция и Холандия отхвърлиха проекта за Европейска конституция. В същото време, правителствата на държавите-членки, обществото, както и самите институции на съюза, демонстрират растящо колебание относно евентуалното му бъдещо разширяване, като споровете опират до това, дали вече разширеният ЕС въобше разполага с капацитет да приема още членове.

В резултат от всичко това, днес европейският интеграционен проект се намира в критично важен етап от развитието си. Членките на ЕС са раздвоени между желанието да разширят влиянието на съюза в международен план, в качеството му на единен и достатъчно мощен субект, и колебанието си да жертват в името на тази цел значителна част от своя национален суверенитет. Новите граници на съюза пораждат по-големи рискове, както и необходимост от поемането на по-сериозна отговорност, тъй като ЕС вече граничи пряко с редица взривоопасни региони и следва да решава много сериозни проблеми. Как съюзът може да действа адекватно на променилата се политическа ситуация и нарастващия натиск по новите му граници, при положение, че значителна част от собствените му граждани не желаят задълбочаването на неговата вътрешна интеграция? Доколко ЕС е в състояние да играе сериозна роля в международните отношения, след като вътрешната му политика се намира в задънена улица?

Малки стъпки към постигането на консенсус

Идеята, че ЕС следва да говори с един глас в международната политика доби популярност именно в хода на процеса на европейската интеграция, но историята ни учи, че «сливането» на отделните национални политики и формирането на обща, обикновено е изключително трудна задача.

Глобалните промени в началото на 90-те години на миналия век, включително разпадането на Съветския съюз и промените в Източна Европа, обединението на Германия, Първата война в Залива и конфликтите на Балканите, демонстрираха необходимостта от по-широка юридическа и институционална основа за провеждането на обща европейска външна политика. Основните елементи за формирането на ОВППС бяха заложени в Маастрихтския договор, който формално създаде и ЕС в сегашния му вид. Но, въпреки новата законодателна рамка, минималният консенсус между страните-членки на ЕС относно ОВППС, или казано с други думи – нежеланието им да сближат по-тясно своите външни политики, не позволи на съюза да започне да провежда действително ефективна обща външна политика. Все пак, ОВППС наложи редовното и систематично координиране на външнополитическите усилия на държавите от ЕС, на наднационално ниво. Което пък помогна да се изясни, че ОВППС се нуждае от сериозно усъвършенстване.

В това отношение, Амстердамският договор от 1997 предостави редица допълнителни институционални инструменти, даващи възможност за реализирането на общи стратегии. Като най-значимото нововъведение бе създаването на поста Върховен представител на съюза за ОВППС (който по-късно беше зает от бившия генерален секретар на НАТО Хавиер Солана), както и формирането на политически отдел към Генералния секретариат на Съвета на ЕС, в качеството на негово стратегическо и планиращо звено. Нещо повече, Амстердамският договор очерта водещите цели в сферата на сигурността и отбраната, давайки възможност на страните-членки да предприемат (ако пожелаят) конкретни стъпки за изграждането на обща европейска отбрана.

Всичко това породи известни надежди, както вътре в съюза, така и извън него, че ЕС ще може да поеме основната отговорност за урегулирането и разрешаването на конфликта в бивша Югославия, утвърждавайки авторитета си в своя „заден двор” и поемайки по-сериозен дял от усилията за укрепване на глобалната сигурност. През декември 1998 Франция и Великобритания излязоха със съвместна декларация (приета на срещата в Сен Мало), в която призоваха за създаването на европейска отбрана, подчертавайки, че ЕС трябва да играе самостоятелна роля на международната сцена, като за целта разполага и със съответните военни ресурси – една, несъмнено, много сериозна стъпка напред (2) . По онова време обаче, ЕС не притежаваше наднационална структура за провеждането на обща политика в сферата на отбраната, така че мисията в Косово бе реализирана в рамките на НАТО и с решаващата подкрепа на САЩ. През юни 1999, въз основа на опита си от косовския конфликт и вдъхновени от „духа на Сен Мало”, членките на ЕС се споразумяха, на Европейския съвет в Кьолн, да развият и укрепят Обща европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО), като част от ОВППС. По-късно, основните положения на ОЕПСО бяха уточнени и включени в Договора от Ница, от който и днес се ръководи ОЕПСО/ОВППС, след официалното му влизане в сила през февруари 2003. ОЕПСО несъмнено бе качествена крачка напред в подготовката за осъществяването на граждански, полицейски и военни мисии, като част от външната политика на ЕС.

Европейският съюз съумя да се наложи като сериозен актьор на регионалната и световна политическа сцена, но в същото време целите, които си поставя, нерядко значително надвишават възможностите му да функционира като единна наднационална общност. Изграден първоначално като икономически блок, ЕС от доста време насам се опитва да коригира дисбаланса между глобалното си икономическо и политическо присъствие, формулирайки първоначално своя Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС), а след това и Обща европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО) , които трябваше да му позволят да действа по-ефективно в международен план. Съюзът увеличи броят и мащабите на своите дипломатически и военно-политически инициативи, осъществявани съвместно с други държави, или регионални организации. След като през 1992, с договора от Маастрихт, беше създаден ЕС (преди това съюзът съществува под формата на Европейска икономическа общност – ЕИО – б.р.) и неговата ОВППС, този процес се развива по-скоро мудно, макар че в хода на различните реформи на съюза, той все пак върви напред и се задълбочава.

От друга страна, процесът на разширяване на ЕС се разгръща далеч по-бурно. През май 2004 в съюза бяха приети 19 нови членки, осем от които са от Източна Европа – най-значимото разширяване от подписването на Римските договори през 1957 насам. На 1 януари 2007 към съюза се присъединиха Румъния и България, а междувременно стартираха преговорите за евентуалното присъединяване на Хърватска и Турция. Междувременно, листата на чакащите продължава да набъбва: наред с държавите от Западните Балкани, в нея са страни като Украйна, Беларус и Молдова на изток, както и Мароко и някои други – на юг.

Основната стратегическа цел на ЕС е да гарантира сигурността на своите нови граници (както и на новите си съседи), които днес преминават от Източна Европа, през Балканите, към Средиземно море и Близкия изток, срещу глобалните заплахи, каквито са тероризма, разпространението на оръжия за масово поразяване, регионалните конфликти, феномена на «пропадналите държави» и организираната престъпност. Ако ЕС все пак реши някога да приеме Турция, той ще има общи граници с Иран, Ирак и Сирия (наред с всички други). Тоест, разширявайки се, съюзът ще трябва да поеме и реализацията на достатъчно широк спектър от задачи, включително оказването на хуманитарна подкрепа, спасителни мисии, мироопазващи акции, както и операции по разоръжаване на участници в конфликти и борба с тероризма (1) .

Настойчивият стремеж за присъединяване към ЕС, резултат от който стана мащабното разширяване на съюза през последните години, породи големи надежди за успешното бъдеще на европейския проект. През 2005 обаче, усилията за задълбочаване на вътрешната интеграция в ЕС се сблъскаха с много сериозно предизвикателство (и, на практика, бяха почти спрени), след като Франция и Холандия отхвърлиха проекта за Европейска конституция. В същото време, правителствата на държавите-членки, обществото, както и самите институции на съюза, демонстрират растящо колебание относно евентуалното му бъдещо разширяване, като споровете опират до това, дали вече разширеният ЕС въобше разполага с капацитет да приема още членове.

В резултат от всичко това, днес европейският интеграционен проект се намира в критично важен етап от развитието си. Членките на ЕС са раздвоени между желанието да разширят влиянието на съюза в международен план, в качеството му на единен и достатъчно мощен субект, и колебанието си да жертват в името на тази цел значителна част от своя национален суверенитет. Новите граници на съюза пораждат по-големи рискове, както и необходимост от поемането на по-сериозна отговорност, тъй като ЕС вече граничи пряко с редица взривоопасни региони и следва да решава много сериозни проблеми. Как съюзът може да действа адекватно на променилата се политическа ситуация и нарастващия натиск по новите му граници, при положение, че значителна част от собствените му граждани не желаят задълбочаването на неговата вътрешна интеграция? Доколко ЕС е в състояние да играе сериозна роля в международните отношения, след като вътрешната му политика се намира в задънена улица?

Малки стъпки към постигането на консенсус

Идеята, че ЕС следва да говори с един глас в международната политика доби популярност именно в хода на процеса на европейската интеграция, но историята ни учи, че «сливането» на отделните национални политики и формирането на обща, обикновено е изключително трудна задача.

Глобалните промени в началото на 90-те години на миналия век, включително разпадането на Съветския съюз и промените в Източна Европа, обединението на Германия, Първата война в Залива и конфликтите на Балканите, демонстрираха необходимостта от по-широка юридическа и институционална основа за провеждането на обща европейска външна политика. Основните елементи за формирането на ОВППС бяха заложени в Маастрихтския договор, който формално създаде и ЕС в сегашния му вид. Но, въпреки новата законодателна рамка, минималният консенсус между страните-членки на ЕС относно ОВППС, или казано с други думи – нежеланието им да сближат по-тясно своите външни политики, не позволи на съюза да започне да провежда действително ефективна обща външна политика. Все пак, ОВППС наложи редовното и систематично координиране на външнополитическите усилия на държавите от ЕС, на наднационално ниво. Което пък помогна да се изясни, че ОВППС се нуждае от сериозно усъвършенстване.

В това отношение, Амстердамският договор от 1997 предостави редица допълнителни институционални инструменти, даващи възможност за реализирането на общи стратегии. Като най-значимото нововъведение бе създаването на поста Върховен представител на съюза за ОВППС (който по-късно беше зает от бившия генерален секретар на НАТО Хавиер Солана), както и формирането на политически отдел към Генералния секретариат на Съвета на ЕС, в качеството на негово стратегическо и планиращо звено. Нещо повече, Амстердамският договор очерта водещите цели в сферата на сигурността и отбраната, давайки възможност на страните-членки да предприемат (ако пожелаят) конкретни стъпки за изграждането на обща европейска отбрана.

Всичко това породи известни надежди, както вътре в съюза, така и извън него, че ЕС ще може да поеме основната отговорност за урегулирането и разрешаването на конфликта в бивша Югославия, утвърждавайки авторитета си в своя „заден двор” и поемайки по-сериозен дял от усилията за укрепване на глобалната сигурност. През декември 1998 Франция и Великобритания излязоха със съвместна декларация (приета на срещата в Сен Мало), в която призоваха за създаването на европейска отбрана, подчертавайки, че ЕС трябва да играе самостоятелна роля на международната сцена, като за целта разполага и със съответните военни ресурси – една, несъмнено, много сериозна стъпка напред (2) . По онова време обаче, ЕС не притежаваше наднационална структура за провеждането на обща политика в сферата на отбраната, така че мисията в Косово бе реализирана в рамките на НАТО и с решаващата подкрепа на САЩ. През юни 1999, въз основа на опита си от косовския конфликт и вдъхновени от „духа на Сен Мало”, членките на ЕС се споразумяха, на Европейския съвет в Кьолн, да развият и укрепят Обща европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО), като част от ОВППС. По-късно, основните положения на ОЕПСО бяха уточнени и включени в Договора от Ница, от който и днес се ръководи ОЕПСО/ОВППС, след официалното му влизане в сила през февруари 2003. ОЕПСО несъмнено бе качествена крачка напред в подготовката за осъществяването на граждански, полицейски и военни мисии, като част от външната политика на ЕС.

Страница 2

С течение на времето държавите-членки на съюза постепенно укрепваха ОЕПСО така че ЕС да може да поеме по-голяма отговорност за международната сигурност. Въпреки, че ОЕПСО все още страда от сериозни недостатъци, по-специално във военната сфера, до средата на 2006 в нейните рамки бяха проведени 16 граждански, полицейски и военни операции в различни точки на света. Разбира се, повечето от тях бяха в съседни страни на съюза, или пък в Африка, но следва да отбележим и мисиите в Палестинската автономия и в Асех, Индонезия (3) . Като при осъществяването им ЕС демонстрира определени умения в урегулирането на кризи.

Членките на съюза обаче, засега не показват еднаква готовност за по-тясна интеграция във военната сфера, на общоевропейско ниво, още повече, че по-голямата част от тях съкратиха значително военните си разходи след края на студената война. От 1994 насам подкрепата за ОВППС сред ЕС (на 15-те „стари” членки) постоянно надвишаваше 60% (4) . През пролетта на 2003, 74% от европейците декларираха, че подкрепят общата европейска политика в сферите на сигурността и отбраната, а 50% смятаха, че решенията, касаещи отбраната, следва да се вземат на общоевропейско (а не на национално) равнище. Все пак, въпреки че европейците осъзнаха необходимостта от ОВППС и ОЕПСО, те не бяха особено склонни да подкрепят тясно свързаната с тях идея за увеличаване на бюджетите за отбрана, а много правителства съзнателно се опитваха да избегнат тази болезнена тема. В резултат от това, въпреки че през последните години впечатляващ брой декларации на ЕС и институционални споразумения в рамките на съюза изразяват намерението му да се превърне в ключов фактор в сферите на сигурността и отбраната, той все още трябва да се съобразява с американските интереси във всички по-значителни военни операции. Европейците продължават да се нуждаят от американския военен потенциал, т.е.от НАТО, 19 от чиито членки са и членки на Европейския съюз.

Припокриването на списъка на държавите, членуващи в НАТО и ЕС и на техните мисии, е друг болезнен проблем, както вътре в Евросъюза, така и в отношенията между него и Съединените щати. САЩ традиционно са настроени скептично към всеки проект, който би могъл да разграничи Европа от по-широката натовска рамка за вземане на решения, да доведе до дублиране на военното планиране, командните структури и решенията за доставки, или пък до дискриминирането на онези членки на ЕС, които не участват в пакта. Великобритания и повечето източноевропейски членки биха искали да запазят тесните си връзки с Вашингтон и да координират европейските и американските интереси. Те разглеждат НАТО като основния гарант за сигурността си, както и като пряка връзка с Америка. От друга страна, Франция и някои други членки на ЕС биха предпочели една по-независима от САЩ Европа, особено по отношение на вземането на важни стратегически решения и капацитета, необходим за реализацията им. Подобно разминаване между държавите-членки на съюза пречи за укрепването на общоевропейската политика в сферите на сигурността и отбраната. Нещо повече, имиджът на ЕС като самостоятелен играч бива силно компрометиран от взаимните обвинения на страните-членки, че не са достатъчно ангажирани или, че не желаят да развиват Общата европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО).

Ирак разкри разцеплението в ЕС

Укрепването на ОЕПСО не бе в състояние обаче да предотврати конфликтите между членките на ЕС по редица ключови въпроси, особено след разширяването на съюза на изток. На фона на драматичното разцепление между европейските правителства относно американската интервенция в Ирак през 2003, отново се разгоряха споровете за провала на ОВППС. Въпреки че много членки на ЕС споделяха позицията, че САЩ не бива да се намесват в Ирак, съюзът, като цяло, не можа да формулира единна позиция по този въпрос. Този епизод илюстрира факта, че ОВППС действително представлява амбиционна интеграционна цел, която обаче все още изглежда непостижима.

Докато Франция, Германия и Белгия открито разкритикуваха планираното от президента Джордж Буш нахлуване в Ирак, Чехия, Дания, Унгария, Италия, Полша, Португалия, Испания и Великобритания, декларираха своята трансатлантическа солидарност в публикуваното през януари 2003 т.нар. „Писмо на 8-те” (5) . По-късно то бе допълнено от друго, подписано от 10-те държави от „Вилнюската група” (Албания, България, Хърватска, Естония, Латвия, Литва, Македония, Румъния, Словакия и Словения), които също се солидаризираха със САЩ. За тези млади демокрации Америка си остава основния гарант за стабилност и просперитет. Притеснени от възможните последици, които би имало осъждането на Съединените щати, източноевропейските държави побързаха да уверят Вашингтон в непоколебимата си лоялност.

Тези различни подходи на страните от Западна и Източна Европа разкриха наличието на противоречия на няколко нива: между страните-членки на ЕС, между старите и новите членки на съюза, и между държавите-членки и наднационалните европейски институции. Въпреки че президентът на Европейската комисия Романо Проди и Върховният представител Хавиер Солана работиха интензивно за изработването на обща европейска позиция, противоречивите действия на страните-членки се отразиха крайно негативно върху поведението на ЕС, като цяло. Очевидно, поне на този етап, разширяването на съюза се оказва изключително труден тест за по-нататъшното развитие както на ОВППС, така и на ОЕПСО.

Може ли и трябва ли да бъде спасена Конституцията на ЕС?

Страните-членки на ЕС осъществиха наистина забележителна по своя обхват и обем работа за поставяне на основите и избора на инструментите за реализацията на ОЕПСО, като съзнателно не поставиха някакви географски ограничения относно зоните на бъдещите операции. Въпреки амбициозните цели на този проект, вземането на решение за участие на ЕС в разрешаването на един или друг конкретен конфликт продължава да си остава изключително сложен процес. Съюзът не разполага с адекватни оперативни възможности, както и с необходимото единство за да реагира достатъчно бързо – пречка, която изглежда още по-сериозна на фона на сегашната криза на вътрешноинтеграционния процес в ЕС.

Безпомощността на политическите елити след отрицателния вот на референдумите за Европейската конституция във Франция и Холандия не им остави друга алтернатива, освен да преосмислят своите приоритети и цели и, евентуално, „да провокират широк дебат във всяка от страните, в който да се включат отделните граждани, гражданското общество, социалните партньори, националните парламенти и политическите партии” (6) . През 2005 страните-членки се споразумяха да преразгледат въпроса, но само година по-късно стана ясно, че това ще изисква повече време. Решението на Европейския съвет от юни 2006, съюзът „да се концентрира върху постигането на конкретни резултати и приложението на вече разработените проекти” (7) бе ясна индикация, че страните-членки искат да отложат окончателния отговор на въпроса за Европейската конституция. В същото време, в политическите и академични среди, за конституцията все повече се говори като за „окончателно пропаднал проект”.

Отрицателният вот на френския и холандския референдуми бе истински политически шок за правителствата на държавите-членки на ЕС. Очевидно все повече европейски избиратели смятат, че европейската интеграция е „вече изпуснат влак”, както и че въпросът за демократичния контрол в управлението на съюза съзнателно е бил пренебрегван. Във Франция, Холандия и редица други страни-членки, хората се тревожат от такива проблеми като имиграцията, престъпността, „недосегаемата” бюрокрация и загубата на суверенитет и национална идентичност. Повечето анализи сочат, че негативният вот не е свързан толкова със самата Европейска конституция, колкото с недоволството от начина, който се изгражда т.нар. обединена Европа, както и от нейната политическа класа. В същото време, отказът на французите и холандците да одобрят конституцията разкрива и липсата на достатъчно силна воля за задълбочаване на европейската интеграция, а подобна воля не се формира с помощта на различни законодателни или политически инициативи. Старият интеграционен модел от ХХ век вече е загубил своята привлекателност и не функционира, а качествено нова визия и формула за европейската интеграция все още не съществува.

Все пак, това не означава, че ЕС следва да се откаже от своя проект за обединена Европа. Европейците не бива да чакат окончателното решение за съдбата на Евроконституцията а да продължат да работят упорито за усъвършенстването на институционалната и процедурна рамка на ОВППС/ОЕПСО. Формулирането и развитието на общата европейска външна политика ще улесни обединяването на националните интереси на държавите-членки в едно цяло и ще позволи да се избегне свръхнапрежението по отношение на ефективността на ОВППС/ОЕПСО. Днес трудно може да се очаква сериозен пробив, особено имайки предвид, че позиците на „тримата големи” в Европа – Франция, Германия и Великобритания – по различните детайли на интеграционния процес рядко съвпадат. Нещо повече, както показва практиката, самият въпрос за бъдещето на европейската интеграция все по рядко се поставя в националните политически дебати. Франция изчаква резултатите от президентските избори през април 2007, Великобритания пък очаква края на политическата кариера на Тони Блеър (който вероятно ще настъпи също през 2007), а пък германското правителство на „голямата коалиция” концентрира усилията си да изкара цял мандат.

Страница 3

Ето защо съживяването на някои основни постановки на Европейската конституция може да се окаже полезно. В това отношение все повече нараства ролята на новата ключова фигура в европейската външна политика – бъдещият министър на външните работи на ЕС. Въвеждането на тази длъжност би помогнало за консолидирането на външнополитическите компетенции на наднационално ниво, би укрепило единната политика на ЕС и представянето и на международната сцена. За разлика от сегашния Върховен представител за ОВППС, този нов „актьор” ще разполага с повече пълномощия за действия и с много по-влиятелни позиции в Европейския съвет и Европейската комисия, което пък ще му позволи да работи успешно за уеднаквяване позиците на страните-членки и формулирането на една наистина обща европейска външна политика. Пряко свързано с това е и създаването на Службата за външни действия ( European External Action Service - EEAS ) и Европейската агенция по отбраната. ЕЕА S ще изпълнява важната и необходима функция да подпомага дейността на външния министър на ЕС. Що се отнася да Европейската агенция по отбраната, от 2004 насам тя работи за подобряване капацитета и ефикасността на оръжейния сектор в Европа, което пък е от ключово значение за разширяването на собствените военни възможности на ЕС.

Освен това фактът, че Конституцията на ЕС разрешава „постоянното структурно сътрудничество” ще позволи на онези страни-членки, чиито военни възможности са по-големи, и които вече са поели определени взаимни ангажименти за осъществяването на спешни мисии извън територията на съюза, да продължат да задълбочават интеграцията помежду си, без да задължават и останалите да участват в този процес. Така европейският интеграционен процес би придобил по-диференциран характер, което пък ще позволи на ЕС да запази възможностите за предприемане на практически действия.

Предвид състоянието на европейските дела, днес, повече от всякога, е необходимо да се намерят подходящите форми на гъвкава интеграция, позволяващи на малки групи от заинтересовани държави-членки да отидат по-далеч от останалите в усилията си за решаването на определени въпроси. В противен случай, ако членките на ЕС бъдат принудени да решават проблемите на своята външна политика, сигурност и отбрана извън рамките на съюза, чрез формирането на всевъзможни ad hoc коалиции, ролята на ЕС, като глобален геополитически субект, ще бъде поставена под въпрос.

Държавите-членки на Европейския съюз следва да осъзнаят, че само по пътя на сътрудничеството и обединяването на възможностите си, ще могат да разчитат на дългосрочно влияние в глобален мащаб. Ако обаче не съумеят да се споразумеят за това, как най-добре да реализират една обща, т.е. наднационална, европейска външна политика, както те (като отделни държави), така и ЕС, като цяло, са обречени да бъдат възприемани от останалите като непоследователни и слаби играчи на световната сцена. САЩ, Русия, Китай, Индия и другите мощни геополитически субекти съвсем не са склонни да чакат европейците да приключат дебата за собственото си бъдеще.

ЕС като слаб и неубедителен актьор

Днес Европейкият съюз е изправен пред дилемата, как да преодолее разминаването между развитието си във вътрешно- и във външнополитически план. Съюзът очевидно се старае да укрепи представата за себе си, като самостоятелен политически субект в международните отношения. В същото време, във вътрешен план, той е изправен пред блокирания процес на реформи и екзистенциалния дебат относно структурите му на управление и необходимите промени в тях. Тази двойнственост има сериозни последици за бъдещето на съюза, като глобален актьор. В краткосрочен план, т.е. до 2009, ЕС ще си остане един по-скоро „неубедителен актьор”. Ако страните-членки все пак успеят дотогава да ратифицират някакъв вариант на Европейска конституция, ЕС действително има шанса да се трансформира в глобален геополитически играч. Ако обаче, този проект пропадне, ще трябва да бъде преразгледана цялата концепция за съществуването на съюза.

Днес ЕС осъществява странна смесица от политики, вместо да следва обща глобална визия и стратегия. Европейската външна политика, както и тази в сферите на сигурността и отбраната, би трябвало да се ръководи от принципите на мултилатерализма (т.е. на многостранния подход), както бе посочено в Европейската стратегия за сигурност ( ECC ) от 2003 (8) . Само че споразумението между страните-членки относно ЕСС бе до голяма степен реакция на терористичните нападения от 11 септември 2001 и последвалите събития, включително иракския конфликт, които не оставяха никаква възможност на съюза да продължи да бъде пасивен. Наистина, някои европейски наблюдатели интерпретират ЕСС по-скоро като отговор на приетата през 2002 Национална стратегия за сигурност на САЩ. Подобно сравнение обаче, изглежда проблематично, най-малкото, защото ЕСС не дава ясен отговор на въпроса, кога и как следва да бъдат използвани военни средства за защита на европейските интереси. Документът по-скоро е свързан с намеренията на ЕС да действа като глобален геополитически играч. Той предвижда сътрудничество с други големи сили, като САЩ и Русия например, макар че в същото време дефинира съхраняването на „трансатлантическата” връзка като жизнено необходима. Нещо повече, документът разглежда Канада, Япония, Китай и Индия като стратегически партньори на съюза. ЕСС подчертава голямото значение на ангажиментите на ЕС към ООН, Световната търговска организация и НАТО, както и към регионални организации (в Азия, Латинска Америка и т.н.).

Дали това ще бъде достатъчно за посрещането на глобалните предизвикателства на ХХІ век и извоюването на достатъчно сериозни позиции в международните отношения? Всъщност, наличието на сериозна вътрешна дилема, не е нещо ново за европейския интеграционен процес, но от гледна точка на сегашния дебат за разширяването на съюза, то придобива ново значение. Старият модел на паралелно задълбочаване на вътрешната интеграция и разширяване на ЕС вече не работи, ако въобще някога е работил ефективно. Броят на участниците и разнородните интереси на 27-те страни-членки създава неимоверно напрежение в сегашната система за управление на ЕС. В резултат от това, не може да се очаква сериозно по-нататъшно разширяване на съюза – просто защото от един момент нататък, „по-голям” вече не означава и „по-силен”. Напротив, докато не се извърши фундаментална вътрешна реформа, всяко ново разширяване може да се окаже началото на края на европейските глобални амбиции.

Подобно развитие би имало много сериозни последици за влиянието на ЕС в Близкия изток и други „горещи точки”. Нещо повече, наличието на вътрешни противоречия и разделение позволява на различни външни сили да настройват европейските държави една срещу друга, или пък (както толкова успешно го прави Китай) да манипулират отделни европейски страни, според собствените си интереси. Така например, по отношение на сигурността в Азиатско-Тихоокеанския регион, Китай и САЩ не предвиждат никаква роля за ЕС. В момент, когато силовата политика отново излиза на мода, Европа очевидно се нуждае не само от кошница с моркови, а и от достатъчно здрава тояга, за да може да разчита на някакъв успех.

Независимо от това, че ЕС все още е световен лидер в търговската политика, както и по мащабите на отпусканата от съюза помощ за развитие, той е изправен пред съвсем реалната възможност да се окаже слаб и неадекватен геополитически играч. За Европа все още има надежда, но само ако съумее да съхрани и наложи някои от основните постановки на Европейската конституция (пък макар и под някаква друга форма). Ако това не се случи, концепцията за ЕС, като глобален „актьор”, ще се провали окончателно, последица от което ще бъде появата, вместо него, на добре познатите ни стари европейски „сили”, опитващи се отново да действат самостоятелно на световната сцена.

Бележки:

1. За мисиите по урегулиране на граждански кризи и координирането на военно-граждански операции на ЕС, вж. Catriona Gurlay et al.q “Civilian Crisis Management: The EU Way”, Challiot Paper, №90 (June 2006).

2. Вж. “Joint Declaration on European Defence”, December 4, 1998 ..

3. Обзор на мисиите по линия на ОЕПСО, вж. “European Security and Defence Policy (ESDP) Operations”..

4. Вж. European Commission, Eurobarometer, №59 (Spring 2003); German Marshall Fund of the United States and Compagna di Sao Paolo, “Transatlantic Trends Overview:2003.

5 . Вж. Jose Maria Aznar et al., “ Europe and America Must Stand United”, London Times, January 30, 2003 .

6. Declaration by the Heads of State or Government of the Member States of the EU on the Ratification of the Treaty Establishing a Constitution for Europe ”, SN 117/05, June 18, 2005 .

7. “ Brussels European Council, 15/16 June 2006: Presidency Conclusions”, 106331/1/06, Rev.1, July 17, 2006 .

8. Вж. “A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy”, December 12, 2003 .

* Авторът е старши анализатор в Центъра за приложни политологични изследвания към Университета „Лудвиг-Максимилиан” в Мюнхен и гостуващ професор в Университета Ренмин в Пекин

{rt}

Поръчай онлайн бр.5/2019