Две понятия характеризират състоянието – и дълбоката промяна – на международните отношения през последното десетилетие: сделка и мир. Първото – със своето навлизане във външнополитическата терминология. И от гледна точка на променената оптика към съдържанието на дипломацията. Второто – с отсъствието си от нея. И през призмата на ерозията на основополагащите принципи и цели на съвременната международна политика.
Глобалният свят и външната политика
Международната институционална и правна рамка, създадена след края на Втората световна война, фиксира съществуващата международна архитектура, отразява доминиращите принципи и ценности на междудържавните отношения и закрепва съотношението на силите в света - преди всичко чрез правото на вето на петте постоянни членки на Съвета за сигурност на ООН.
Глобализацията доведе до съществена промяна на международните отношения, ерозира досегашния световен ред и се отрази се върху начина на „правене“ на външна политика. Технологичната революция направи националните граници „по-пропускливи“ за комуникация, информация, движение на капитали и услуги, либерализира обмена на стоки и движението на хора. Тя глобализира и разтвори националните икономически, социални и политически баланси в глобалните дисбаланси, направи много по-директно и сведе отражението на световните процеси на по-ниско ниво, върху хората, пробивайки политическите и социални амортисьори на националната държава. Същевременно тя препрати за разрешаване проблемите на сигурността (национална и персонална), справедливостта (бедността и задълбочаващите се неравенства - вътре и между държавите) и политическото управление към едно по-високо ниво, в глобалното поле.
Коронавирусът е само една от илюстрациите, но достатъчно предметна и стряскаща, за дълбоките изменения в света. Наред с пандемиите, климатичните промени и създаването на изкуствения интелект оформят триадата на т.нар. game-changers или новите проблеми, които преформатират правилата на играта, ще влияят директно върху процесите и ще изискват глобален политически отговор за тяхното управление. При това, при всички тях отражението върху политиката е двойствено: от една страна глобалният им характер изисква съвместни, координирани и солидарни действия при изработването на съответната регулаторна рамка и инструментариум за решаване на произтичащите проблеми, а от друга - отговорностите по прилагането на необходимите конкретни мерки лягат почти изцяло върху националните правителства (и двете тенденции много видимо наблюдавани по време на пандемията от Covid-19). Появилите се вследствие на тези процеси идеи за деглобализация и връщане към националната държава обаче са по-скоро търсене на убежище с поглед назад, към познатото, отколкото опит за решаване на проблемите в перспектива, доколкото глобализацията е обективен процес и не може да бъде спряна със затваряне на границите. Но този „глобализационен откат“ сигнализира за друг съществен проблем: необходимостта от създаване на глобална регулаторна и институционална рамка, с която да приключи етапа на „дивата глобализация“.
Глобализацията на информацията и комуникацията промени самата външна политика - и политиците. Този процес безспорно има своята демократична компонента – политическите решения и действия са предмет на почти моментално огласяване, публичен коментар и контрол от страна на общественото мнение. От друга страна обаче, това до голяма степен промени оптиката и критериите за оценка на политическата ефективност, направи ги доста по-повърхностни, подчинявайки ги на политическия маркетинг, подменяйки аргумента с етикета, измествайки центъра от полето на резултата в това на интерпретацията и скъсявайки неимоверно времевия хоризонт на политическата мотивация. С други думи, правенето на политика твърде много се приближи до простото рекламиране на политика, поглъщайки сериозна доза популизъм като иманентна своя характеристика. Външната политика до голяма степен се превърна във функция на вътрешната (и преди всичко на изборните стратегии), като нерядко международната конфронтация и образът на „външния враг“ се използват за консолидация на желания вот. Като резултат външната политика стана „по-плитка“, светът – черно-бял, а политическите решения – много по-често неадекватни или контрапродуктивни (достатъчно е да се споменат само поредицата от военни интервенции през последните две десетилетия, довели не до демократизация на управлението в Афганистан, Ирак, Сомалия, Сирия, Либия, Йемен и т.н., а до изпълване със съдържание на понятието „фалирала държава“). Основен принос за това има и лимитирането на ролята на дипломацията не просто в осъществяването на външната политика, а в нейното генериране и аргументиране - като следствие от прекъсването на връзката между професионалната експертиза и политическите решения.
Динамиката на външнополитическите цели
Очевидно се засилва тенденцията корпоративните интереси да започват да влияят все по-осезаемо върху политическия климат в света – било то директно, било чрез държавните външнополитически позиции и инструменти – акумулирайки същевременно огромна глобална мощ в своите ръце. Което води до промяна и в целите на външната политика. И това вече не се отнася единствено до интересите на военно-промишлените комплекси на отделните държави, заинтересовани от постоянно технологично и физическо обновяване на оръжейните потенциали – което, от своя страна, означава както политика на военно сдържане на противника, респективно надпревара във въоръжаването, така и участие или подхранване на множество реални регионални конфликти. Тук стигаме до може би най-съществената промяна в разбирането за световния порядък след края на Втората световна война. Мирът вече не е основна ценност или цел, той практически изчезна от международната лексика (освен инерционно – в документи на ООН). За сметка на това войната се върна – не като факт (за съжаление, войните винаги са съпътствали света, включително и през последните десетилетия), а като начин на мислене. Защото войната отново се възприема като морално допустим и легитимен инструмент за отстояване на интереси и решаване на спорове – достатъчно е да споменем само примера, когато Азербайджан директно декларира (и на практика осъществи) военна операция за освобождаване на окупираните от Армения територии около Нагорни Карабах, а и част от самата област, след десетилетната стагнация в мирните преговори между двете страни.
Друг съществен елемент от това нарастващо влияние е фактът, че корпоративната печалба започна да деформира националния интерес във външната политика. Самият факт, че „сделка“ постепенно измества международно приетите названия като договор, споразумение, съглашение (и тук не става дума само и толкова за българския език, колкото преди всичко за вече утвърдилата се като водеща в международен план английска лексика) има далеч не само терминологичен смисъл – и е резултат именно от нарастващото влияние на корпоративните интереси за сметка на националните в глобалния свят. Неслучайно цялостната американска външна политика при президента Тръмп беше характеризирана като transactional - може би най-точният български превод тук би бил „търгашеска“. Дори на фона на постоянната и силна зависимост на външната политика на САЩ от интересите на американския бизнес, при Тръмп тази тенденция бе превърната във водеща – включително и като следствие от предприемаческата биография на президента. Тази симбиоза между икономически интереси и политически амбиции за отстояване на световното лидерство, която доведе САЩ и до поредица санкции не само спрямо Китай, като основен съперник за глобално лидерство, и Русия - по линия на сигурността, но и до конфронтационни действия спрямо ЕС (санкции срещу европейски фирми, търгуващи с Иран, срещу строителството на газопроводите „Северен поток 2“ и „Турски поток“, повишени мита за европейски стоки и т.н.), имаше като резултат и поставянето под въпрос, за първи път след Втората световна война, на устойчивостта на стратегическото трансатлантическо партньорство.
Новата субектност на външната политика
Една от най-съществените промени по отношение на външната политика в резултат от глобализацията, бе разширяване на субектността в международните отношения и излизането ѝ извън моно-рамките. Дори самият термин „международни отношения“ вече не отразява цялата пълнота на глобално взаимодействие, доколкото се асоциира основно с междудържавните отношения. В полето на глобалната политика националната държава, върху която е изградена цялата архитектура на съвременните международен ред и институции, вече се сблъсква с нарастващото влияние на редица не-държавни фактори. Преди всичко, това са транснационалните корпорации – често разполагащи с много по-голям (не само финансов и икономически, но и политически) ресурс от немалко национални държави. Появиха се и редица неправителствени организации с глобални характеристики („Грийнпийс“, „Лекари без граница“ и т.н.). Налице вече е и своеобразно глобално обществено мнение – в резултат на технологичната революция, премахнала бариерите в областта на комуникациите и информацията (разбира се, това се отнася за техническата възможност, но не и за съдържанието на информационните потоци, където се очертават нови сериозни рискове: за манипулация на информацията, за информационен, а и технически монопол и контрол, както се случи с изключването на Тръмп от достъп до Туитър, за анонимно и безнаказано разпространение на агресия и език на омразата и т.н.). Не на последно място – глобализацията създава условия за структуриране и консолидация на недържавни, най-често мрежови формации, обединени от общност на етнос или раса, религия и идеи. Това биха могли да бъдат както транснационални демократични инициативи от рода на Black Lives Matter, така и терористични инфраструктури, обслужващи идеите на радикалния ислям или международния тероризъм.
Тези нови субекти формално не участват в процесите на вземане на политически решения, респективно не носят отговорност за техните последствия (въпреки, че всички те влияят значително върху съдържанието на съответните политики). От друга страна глобализацията доведе до появата на редица нерегулирани пространства (Интернет и социалните мрежи са само най-очевидния пример за това), оформяйки своеобразен регулаторен вакуум, който позволява избягване на данъчните задължения (например дейността на дигиталните платформи) или търсене на съдебна отговорност (за расови, ксенофобски, криминални или терористични мрежи в киберпространството). Отсъствието на глобална правна рамка (включително на съответното антимонополно законодателство) в условията на нарастващ икономически и търговски монополизъм (когато повечето сектори вече са доминирани от „големите три/четири/пет …“ корпорации) поставя достатъчно остро въпроса за това кой, как и по какви правила управлява глобалния свят и как функционира демокрацията в условията на глобален капитализъм при все по-нарастващото влияние на неизборни субекти върху политиката.
Еволюцията на външнополитическия инструментариум
Колкото повече се разширява паралелното поле на глобални отношения извън това на междудържавната политика, толкова повече се свива приложното поле на дипломацията – като основен външнополитически инструмент на националната държава. При всеки един от новите субекти дипломацията е изключена като инструмент за осъществяване на политиката.
Следва да се отчете и промяната на статута на самата дипломация във външната политика на редица държави. Натрупването на поредица от кризи, усещането за отсъствие на сигурност и справедливост, издълбаха дълбоки вътрешни разломи в обществата и изведоха на преден план авторитарни и популистки лидери, често профитиращи (и същевременно самите те катализиращи) екстремни политически позиции и визии. Достатъчно е да се спомене, че в продължение на години петте най-големи страни в света имаха (и повечето продължават да имат) именно популистки или авторитарен тип управление – САЩ, Русия, Китай, Индия, Бразилия. Това от своя страна води до пределна концентрация на политическите решения и външнополитическите действия, персонифицирайки междудържавния диалог и свеждайки политическите позиции до субективни, често еднолични преценки. Като следствие се повиши нивото на непредсказуемост във външнополитическите действия на държавите и до по-сериозни флуктуации в техните позиции и приоритети (най-видимо при американския президент Тръмп – при поемането и след предаването на властта във Вашингтон). Всичко това, за сметка на редуциране на професионалната експертиза и ограничаване ролята на дипломацията в международните отношения.
Друга важна промяна при правенето на външна политика е обстоятелството, че последното десетилетие ознаменува ерозията на международния институционален следвоенен ред и неглижирането на международното право. Принципът на държавния суверенитет бе пробит. Първо, технологически – по силата на естественото развитие на глобализационните процеси и технологичната революция. Второ, физически – най-очевидно при бежанската (като резултат от войните) и мигрантската (вследствие на бедността и нарастващите неравенства) кризи, поставили на изпитание балансите между хуманизъм и солидарност, от една страна, и законност и ред, от друга. Трето, политически – чрез военните интервенции, в редица случаи осъществявани от т.нар. „коалиции на желаещите“, заобикалящи системата на ООН и довели, като резултат, дори до разпад на държавността.
Нарушаването на друг основен принцип на международното право – задължението за изпълнение на договорите (pacta sunt servanda), е следващия негативен пример в това отношение. Този подход намери най-откровено проявление във външната политика на американския президент Тръмп: излизането от Парижкото споразумение за климата, напускането на ядрения договор с Иран, разрушаването на системата от договорености за контрол върху въоръженията и разоръжаване с Русия. Всичко това допълнено с открита конфронтация с редица структури на ООН (бойкотът на Международния наказателен съд, прекратяване участието в Съвета по правата на човека, Световната здравна организация, ЮНЕСКО, блокиране арбитража на Световната търговска организация).
Широко разпространение в последните години получи и прилагането на санкции срещу други държави или чужди фирми и граждани извън системата на ООН. По правило, те се основават на вътрешно законодателство и са винаги политически мотивирани - независимо дали става дума за политически рестрикции (забрана на достъп до държавата), търговски ограничения (блокиращи квоти или мита) или икономически забрани (например срещу чуждестранни фирми, включително такива от ЕС, осъществяващи бизнес контакти с Иран или ангажирани с реализацията на енергийни проекти с Русия).
И все пак - има ли място за дипломация?
„Дипломацията отново е в центъра на нашата политика“, заяви американският президент Байдън в първата си реч по международни въпроси след своето избиране. С две важни допълнения: необходимост от възстановяване на американските съюзи и взаимодействие с противниците от позиция на силата. Което е твърде специфично виждане за задачите на дипломацията.
Осъзнаването на значението на мултилатерализма (иначе казано – многостранната дипломация) и завръщането на САЩ в някои международни институции и договори има съществено значение за прекратяване ерозията на следвоенния световен ред и плъзгането към свят без правила. Но, само по себе си, това не решава проблемите с адаптирането на сегашната система на международни отношения спрямо новите условия – избягвайки риска от създаване на институционален и правен вакуум вследствие на разрушаване на сега съществуващата регулаторна рамка без тя да бъде заместена с нова. А това би могло да се постигне единствено с ангажираното и позитивно участие на всички държави и намирането на съответните баланси и компромиси, т.е. по пътя на дипломатическите преговори. Това е свързано с няколко основни задачи: осигуряване на възможности за структуриран и ангажиран диалог между основните глобални играчи; възстановяване на някакво минимално ниво на взаимно доверие; гарантиране изпълнението на поетите ангажименти като ключов елемент от постигането на взаимна предсказуемост на външнополитическите действия. Всичко това, с оглед създаване на условия за иницииране на дългосрочни взаимноангажиращи политически процеси, които да заместят силовите акции при решаването на международни конфликти.
Дипломацията е инструмент за осъществяване на външната политика на държавите. Тя не би могла да постигне тези цели без ясното осъзнаването на взаимната обвързаност и общия риск от унищожение – иначе казано, без реконструиране на концепцията за международната сигурност като общ проект. Въпросът е, трябва ли задължително човечеството да премине през апокалипсис за да достигне до своя катарзис?
Is there still room for diplomacy in the global world?
Lyubomir KYUCHUKOV
Summary
Two notions characterize the deep changes in international relations in recent years: deal and peace. The first one replacing traditional terms such as agreement, treaty etc. and reflecting the transactional trend in foreign policy. The second one – almost entirely disappearing from the international vocabulary. Globalization added new non-state global actors on the world arena alongside national states, it eroded the existing post-war institutional and legal framework, it changed the ways of doing foreign policy, its substance and toolkit, making it more unilateral and assertive. All these to the detriment of diplomacy as a main vehicle for managing international disagreements and conflicts. Rethinking and reconstructing international security as a common goal could be achieved only through dialogue, restoring at least a minimum level of mutual trust and engaging into a political process. None of these could happen without diplomacy – understood both as political approach and professional expertise.
Keywords: diplomacy, international relations, foreign policy, peace, war, global order, national state, international institutions, legal framework
Библиографски източници:
Кючуков, Любомир, 2018, Война или мир: светът пред (не)позната конфронтация - в Ново време, бр. 3-4, 2018, София, стр. 97-114.
Кючуков, Любомир, 2016, Брекзит или подмяната на дебата за бъдещето на ЕС – в Ново време, бр. 3-4, 2016, София, стр. 27-47.
Проданов, Васил, 2017, Системни цикли и бъдещето на историята: накъде върви светът?, София, Изд. „Захарий Стоянов“.
Allison, Graham, 2020, The New Spheres of Influence - in Foreign Affairs, March/April 2020, Available from: https://www.foreignaffairs.com (28.02.2020)
Back to Diplomacy. Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project. 2015 OSCE Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project, Available from: https://www.osce.org (03.12.2015)
Bärwaldt, Konstantin, Montanaro, Lucia, Räty, TuuliHYPERLINK "Tuuli,%202020,%20The%20Americanisation%20of%20European%20foreign%20policy%20-%20in%20International%20Politics%20and%20Society,%20Berlin,%20Available%20from:%20https://www.ips-journal.eu%20(10.06.2020)%20%20", 2020, HYPERLINK "Tuuli,%202020,%20The%20Americanisation%20of%20European%20foreign%20policy%20-%20in%20International%20Politics%20and%20Society,%20Berlin,%20Available%20from:%20https://www.ips-journal.eu%20(10.06.2020)%20%20"The Americanisation of European foreign policyHYPERLINK "Tuuli,%202020,%20The%20Americanisation%20of%20European%20foreign%20policy%20-%20in%20International%20Politics%20and%20Society,%20Berlin,%20Available%20from:%20https://www.ips-journal.eu%20(10.06.2020)%20%20" - inHYPERLINK "Tuuli,%202020,%20The%20Americanisation%20of%20European%20foreign%20policy%20-%20in%20International%20Politics%20and%20Society,%20Berlin,%20Available%20from:%20https://www.ips-journal.eu%20(10.06.2020)%20%20" International Politics and Society, Berlin, Available from: https://www.ips-journal.eu (10.06.2020) HYPERLINK "Tuuli,%202020,%20The%20Americanisation%20of%20European%20foreign%20policy%20-%20in%20International%20Politics%20and%20Society,%20Berlin,%20Available%20from:%20https://www.ips-journal.eu%20(10.06.2020)%20%20"
Galbraith, James K., 2019, Capitalism’s Great Reckoning - in Project Syndicate (19.04.2019), Available from: https://www.project-syndicate.org
Game Changers 2020 Dossier. A New Future Dawns on International Security, 2020, Rome, NATO Defense College Foundation.
Kissinger, Henry, 2014, The New World Order - in: The Wall Street Journal, 29.08.2014. Available from: http://wsj.com (29.08.2014)
Remarks by President Biden on America’s Place in the World, 2021. The White House, Washington (05.02.2021). Available from: https://www.whitehouse.gov
Rodrik, Dani, 2020, The coming global technology fracture - in Project Syndicate (21.09.2020), Available from: https://www.project-syndicate.org
Scenarios for the Future of Technology and International Development, 2010, New York, The Rockefeller Foundation. Washington, Available from: https://www.foreignaffairs.com (28.02.2020)
* Авторът е дипломат от кариерата,директор на Института за икономика
и международни отношения. Бил е заместник-министър на външните работи и посланик в Лондон.
