Мястото на Германия в новата европейска геополитика след Брекзит

През 2015 устоите на Европа бяха разклатени от неочакваната миграционна криза, породена от огромната бежанска вълна към Стария континент вследствие на военните конфликти в Близкия Изток и Северна Африка. Съюзът се оказа изправен пред предизвикателства, произтичащи от липсата на единен европейски подход и търсене на солидарно решение на проблема. Противно на очакванията, че външните изпитания ще направят ЕС по-сплотен, днес той е разединен повече от всякога. Проблемът с миграцията обаче не е единственото предизвикателство – то е по-скоро индикатор за упадъка на ценностите и засилването на националните интереси в европейското пространство. Събитията през периода 2015-2016 изкараха на повърхността още един ключов дефицит – отсъствието на общоевропейска политика, която да направи кохерентно използването на наличните механизми. Изправяйки се пред дилемата, да приеме бежанците или да затвори границите си за тях и опитвайки се да намери необходимия баланс между основополагащите хуманитарни принципи на международното право и съхраняването на вътрешната стабилност и национална сигурност на държавите, ЕС за дълго време изпадна в състояние на безизходица.

На фона на финансовата и бежанска криза, с които се сблъска Европа след 2007, дебатът за бъдещото на Европейския съюз провокира все по-голям обществен отзвук и интерес. Историческото решение на Великобритания да напусне ЕС, взето след проведения на 23 юни 2016 референдум, „отвори кутията на Пандора“ и разклати основите на Общността. Марин Льо Пен например, сравни това събитие с падането на Берлинската стена през 1989. Мнозина анализатори разглеждат излизането на Великобритания от ЕС (Брекзит - от англ. език Brexit – Britain exit) като начало на разпадането на Съюза, други пък виждат в този процес начало на нов геополитически ред на Стария континент. В сферата на сигурността и отбраната Великобритания играе в ЕС ролятата на свързващо звено със САЩ и НАТО. С излизането на Великобритания ЕС ще загуби не само втората най-голяма икономика и най-силния във военно отношение свой член, но и възможността да се утвърди като важен играч на международната сцена. Освен че е една от двете водещи военни сили в рамките на Евросъюза, наред с Франция, Великобритания е държава с високо професионална и ефективна дипломатическа служба, контакти и „мека сила” с глобален хоризонт на действие. Преди всичко обаче, с напускането на британците, ЕС рискува да загуби вътрешнополитическия си баланс.

Процесите на дестабилизация на Стария континент изправят германската външна политика и политика на сигурност пред нови отговорности и изпитания. След излизането на Великобритания от ЕС, от Германия се очаква да поеме водещата геополитическа роля в рамките на Съюза. Заедно своя дългогодишен партньор - Франция, с когото са движещата сила на европейската интеграция в края на XX и началото на XXI век, Германия трябва да се опита да спре ерозията на европейския проект и да допринесе за справянето с новите рискове и предизвикателства в променящата се международна обстановка. Готова ли е Германия да бъде лидер и способна ли е да запълни вакуума в европейското политическо пространство? Само времето ще покаже.

Германия – лидер в Европа?

През последните години Германия съумя да си извоюва водеща и доминираща роля в ЕС по значимите политически теми. Това се дължи не само на способността й да прокарва умело идеите и да отстоява позициите си сред останалите страни членки на Съюза, но и на факта, че никоя от тях не желае или не може да поеме ролята на лидер. Активната й външнополитическа роля ясно се открои в периода на европейската финансова и дългова криза, проблема с бежанците, конфликта в Украйна и отношенията с Русия и Турция.

След решението на Великобритания да напусне ЕС, подозренията на европейските столици към амбициите на Берлин нараснаха. В близкото минало те бяха свързани не толкова с германската доминация в политиката, колкото с отдръпването на Франция по времето на президента Оланд от европейските дела и опитите на Великобритания да блокира интеграцията в сферата на сигурността и отбраната. След Брекзит балансът на силите в Европа ще трябва да бъде предефиниран, тъй като от Германия ще се очаква да поеме водеща политическа, икономическа и военна роля на европейския континент.

Голяма част от страните-членки на ЕС изпитват недоверие към бъдещото двустранно и многостранно сътрудничество след Брекзит. Само шест дни след историческото решение на Великобритания за напускане на ЕС, Германия организира среща-дискусия за последиците от Брекзит, на която бяха поканени шестте държави-учредителки на Европейската икономическа общност. Немската инициатива беше разчетена от останалите членове на Съюза като самостоятелен ход и опит за сегментиране на европейската политика. Безспорно, процесът на Брекзит се отрази негативно върху развитието на германската икономика и автомобилна индустрия. За разлика от периода на европейската дългова криза, когато Германия, заедно със своите партньори в ЕС, положи огромни усилия да задържи Гърция в еврозоната и ЕС, по отношение на Великобритания изглежда, че Берлин не прави нищо, за да убедин втората по големина икономика в Съюза да не го напуска. Логично, нито ФРГ, нито ЕС или Европейската комисия, биха се намесили в едно решение, взето от народа на суверенна държава. Германия поддържа добри двустранни икономически отношения с Великобритания – обемът на немския изност за тази страна е 90 милиарда евро (към 2016). В рамките на ЕС Великобритания, заедно с Франция, е важен търговски партньор на Германия. Тук следва да се отбележи, че двете страни са в основата на множество инициативи за формиране и налагане имиджа на Съюза на световната сцена.

Напускането на ЕС от Великобритания е ключов стратегически, политически и икономически проблем, който е в състояние да промени облика на целия континент. Изключителната наситеност със събития на последните месеци на 2016 в сферата на европейската сигурност и отбрана се дължеше до голяма степен (но и не само, разбира сe) на резултата от проведения във Великобритания референдум. За разлика от оптимистичното звучене на Европейската стратегия за сигурност от 2003, в която Европа е представена „като просперираща, сигурна и свободна“, в Глобалната стратегия на ЕС от 2016 се посочва, че „смисълът на Европейския съюз и самото му съществуване са поставени под въпрос“. В Европейската стратегия за външна политика и сигурност, изготвена от екипа на Върховния представител на ЕС Федерика Могерини през 2015 (EU Global Strategy on foreign and security policy  от 2016) са посочени предизвикателствата, които възникват в един „по-взаимносвързан и по-сложен свят“. Средата за сигурност е представена като несигурна, като се подчертава, че Европа е заобиколена от нестабилност на изток и юг. Акцент е поставен и върху необходимостта „сигурността и отбраната да останат в центъра на европейския дневен ред“. За да отговори на тези предизвикателства и да се възползва от възможностите, ЕС трябва да съумее да съчетае инструментите на т. нар. „мека“ и „твърда“ сила.

Въпреки че е публикувана само пет дни след проведения на 23 юни 2016 референдум във Великобритания и не получава широк обществен отзвук, стратегията на ЕС послужи като отправна точка за много национални инициативи. Германският външен министър Франк-Валтер Щайнмайер и френският му колега Жан-Марк Еро изразиха съжаление за резултата от британския референдум и подчертаха, че „Германия и Франция осъзнават отговорността си за укрепване на солидарността и кохезията в рамките на Европейския съюз“. Част от германско-френската концепция за бъдещето на Европа, като съюз за сигурност, е идеята на двамата външни министри за създаване на Пакт за европейска сигурност, в който да бъдат включени всички аспекти на сигурността и отбраната на европейско ниво. Три месеца по-късно, на 12 септември 2016, министрите на отбраната на Германия и Франция – Урсула фон дер Лайен и Жан-Ив Ле Дриан – изложиха в обща позиция своите виждания за активизиране на единната политика на сигурност и отбрана на ЕС след излизането на Великобритания от Съюза. Те заявиха, че „отбраната на европейските държави е от значение за защитата на гражданите на ЕС и доверието в него“ и, че „Съюзът има уникалната възможност да използва и комбинира различни инструменти – военни и невоенни“. В рамките на инициативата беше представен комплекс от мерки по три основни направления: облекчаване провеждането на операции на ЕС в рамките на общата отбранителна политика, реализация на решенията в отбранителната сфера, приети на различни срещи на ЕС, и укрепване на стратегическата самостоятелност на Съюза на основата на разгръщане на военно-промишлено и технологично сътрудничество, „носещо иновационен и съревнователен характер“. В средносрочен план се предвижда създаване на постоянна щаб-квартира на ЕС за военни и цивилни мисии и операции – идея, постоянно отхвърляна от Великобритания.

Германско-френският стратегически документ използва Брекзит като възможност да се даде тласък на развитието на ЕС в посока към изграждането му като независима европейска военна сила и превръщането му в глобален актьор. Той не е изработен в политически вакуум, а е свързан с „Глобалната стратегия за външна политика и сигурност“, в чиято основа е залегнала идеята за развитие на ЕС в отбранителен съюз, който при необходимост може да се намесва и самостоятелно, т.е. без да разчита на САЩ.

По време на тристранната среща на високо равнище между Франция, Германия и Италия, състояла се през август 2016 на италианския остров Вентотене (където по време на Втората световна война е изготвен манифест за политическото обединение на Европа) беше даден нов тласък на развитието на европейската отбрана. Тогавашният италиански външен министър Паоло Джентилони призова за създаване на „Шенген в отбраната“, в чиято основа да бъде „група от държави – ядрото на ЕС, които могат да ускорят своята интеграция в сферата на отбраната, оставяйки на останалите страни-членки възможността да се присъединят на по-късен етап“. Министрите на отбраната на трите държави се обедиха около амбицията за осъществяване на проекта за изграждане на европейски отбранителен съюз, придържайки се към италианското схващане, че не всички страни членки са длъжни да се движат с една и съща скорост, но онези от тях, които споделят тези виждания, трябва да са способни да го направят. Малко преди срещата на държавните и правителствени ръководители на страните-членки на ЕС през септември 2016 в Братислава, председателят на Европейската комисия Жан-Клод Юнкер заяви подкрепата си за създаване на обща щаб-квартира за операциите на ЕС и на „Европейски отбранителен фонд за насърчаване на изследванията и инвестициите“.

Приетите по време на неформална среща на държавните и правителствени ръководители декларация и пътна карта очертаха новите амбиции за развитие на европейската политика за сигурност и отбрана: „Въпреки че една държава реши да го напусне, ЕС продължава да бъде крайно необходим за останалите“. Неформалната среща постави началото на процес, който завърши с приемането на План за изпълнение в областта на сигурността и отбраната, чиято цел е да реализина на практика визията, изложена в Глобалната стратегия на ЕС по свързаните с отбраната и сигурността въпроси.

Европейската сигурност след Брекзит: възможни сценарии

Въпросът за напускането на Великобритания на ЕС е широко дискутиран и анализиран от редица автори. Повечето от тях се разглеждат темите за сигурността и отбраната през призмата на британците, отделяйки значително по-малко внимание на перспективите за развитие на партньорските отношения със страните членки на ЕС. А степента на бъдещото взаимодействие между тях ще зависи от това, доколко сътрудничеството допринася за способностите на Съюза да постигне своите по-широки цели в сферата на сигурността и отбраната. През март 2017 Европейската комисия представи Бяла книга за бъдещето на Европа, а през юни 2017 - Документ за размисъл относно бъдещето на европейската отбрана (Reflection Paper on the Future of European Defence). В него се очертават основните тенденции и предизвикателства, които ще определят бъдещето на сигурността и отбраната, и на тази основа са посочени три различни сценария за преминаване към съюз за сигурност и отбрана. Тези сценарии не са взаимно изключващи се, а се основават на различни амбиции по отношение на съвместните действия в областта на сигурността и отбраната в рамките на ЕС. Първият сценарий се основава на сътрудничество за сигурност и отбрана - държавите членки ще запазят правото си да вземат решения относно необходимостта от сътрудничество в областта на сигурността и отбраната — свободно и поотделно за всеки конкретен случай, като ЕС ще продължи да допълва усилията на национално равнище. При него сътрудничеството в сферата на отбраната остава политическа цел, но с фрагментирана европейска отбранителна индустрия, а по-голяма част от отбранителните способности ще продължат да бъдат разработвани на национална основа. Вторият сценарий за споделена сигурност и отбрана предвижда по-голяма финансова и оперативна солидарност. Така ЕС ще засили капацитета си да проектира навън военна сила и ще може да осъществява по-амбициозни операции с голям интензитет, както и да участва пълноценно при управлението на външни кризи. Този сценарий предвижда задълбочаване на сътрудничеството между ЕС и НАТО, както и между страните членки на Съюза. Третият вариант за „обща отбрана и сигурност“ разглежда солидарността и взаимопомощта между държавите-членки в областта на сигурността и отбраната като норма. ЕС ще бъде в състояние да провежда високотехнологични операции, като планирането на действия при извънредни ситуации ще бъде на общоевропейско равнище. Солидарността между държавите на равнище ЕС ще бъде укрепена с по-голяма степен на интеграция на силите за отбрана, които ще бъдат предварително позиционирани и ще са на постоянно разположение за бързо разполагане от името на Съюза.

Безспорно, напускането на Великобритания ще окаже влияние и върху отношенията ЕС-НАТО. Британското правителство винаги е подчертавало, че НАТО е крайъгълен камък за европейската сигурност и отбрана, както и, че желае да развива сътрудничество с ЕС в сферата на сигурността и отбраната. Вероятно Великобритания ще задълбочи връзките си с НАТО и ще работи като катализатор в рамките на Алианса за укрепване на европейския стълб на пакта. Трябва да се има предвид обаче, че влиянието на Великобритания в ЕС и НАТО по въпросите на сигурността и отбраната значително ще отслабне след Brexit.

Не на последно място, следва да се вземат под внимание и отношенията на Великобритания с някои от страните-членки на ЕС, и по-специално с Франция. След Brexit Франция ще остане единствената страна-членка на ЕС, която е постоянен член на Съвета за сигурност на ООН и разполага с ядрено оръжие. На Париж вероятно ще се наложи да преосмисли своите европейски приоритети, както и отношенията си със САЩ, особено след като при администрацията на Барак Обама тя се превърна в желан и способен военен съюзник – отчасти заради политиката на Великобритания и ангажираността й с Brexit. Франция съумя успешно да замени Великобритания като надежден съюзник в операциите в Африка и Близкия Изток. Сега тя ще бъде изправена пред предизвикателството да задържи Великобритания свързана с европейската сигурност и отбрана, особено ако последната напусне ЕС без сделка, както и да намери баланс между амбициите на Германия и Великобритания в сферата на отбранителната индустрия.

Двустранните отношения между Великобритания и Германия по въпросите на сигурността и отбраната също са от важно значение, не само поради факта, че около 10 000 британски военнослужещи са базирани на немска територия. Тяхната численост ще бъде намалена през 2020, но те няма да бъдат изтеглени напълно. На ниво министри на отбраната, Германия и Великобритания поддържат активен диалог по въпросите на развитието на въоръженията и способностите, като идеята е да се засили сътрудничеството в отбранителната индустрия и да се намалят общите разходи.

Какво бъдеще очаква ЕС?

Европейският съюз, като цяло, както и всяка от страните членки ще бъдат изправени пред четири големи предизвикателства:

• Гарантиране сигурността на външните граници на ЕС: ако не бъдат предприети мерки на европейско ниво, всяка страна-членка ще бъде принудена да изработи свое национално решение. Това ще окаже негативно влияние върху свободното движение на стоки и вътрешния пазар и, де факто, ще има непредвидими последствия за общата валута.
• До момента ЕС не успя да изработи единно и трайно решение на бежанския проблем. Напротив, всички опити за солидарно разпределение на бежанците между страните-членки се оказаха неуспешни. Поради тази причини въпросът с бежанците и търсещите убежище прерасна в криза, която застрашава съществуването на ЕС. Макар че през 2018-2019 интензитетът им намалява в сравнение с този през 2015-2016, миграционните потоци към европейския континент запазват устойчив характер. Продължава да се увеличава ресурсът, който националните правителства и европейските институции са принудени да отделят за справяне с миграцията. Промените в облика на обществата в приемащите държави, породени от големия брой мигранти, са съпроводени с ръст на ксенофобията и предизвикателства пред институциите, ангажирани с обществения ред и сигурност. Образователните дефицити на мигрантите и значителните културните различия с приемащите ги общества ще продължат да създават проблеми с интеграцията и да генерират рискове за сигурността.
• Въпреки многообещаващите операции, ЕС се оказа неспособен да канализира движението на бежанските потоци към Европа. Споразумението между ЕС и Турция за бежанците се оказа своеобразен „троянски кон“ за Съюза, предвид все по-авторитарната политика на турския президент Ердоган. ЕС трудно би могъл да постигне подобни споразумения със северно- или централноафриканските държави, заради широко разпространената корупция и лошото им управление. Всички тези фактори потвърждават, че ЕС може да гарантира сигурността на своите граждани единствено чрез засилване на граничния контрол и ограничаване на „политиката на отворените врати“. Ако Съюзът не съумее да се справи, неговото по-нататъшното съществуване може да бъде поставено под въпрос.
• Разпространението на радикалния ислям в Европа. Този феномен не може да бъде спрян или ограничен. На европейско равнище липсва единна стратегия за противодействие на радикализирането на младите мюсюлмани. Запазването на стабилността в Европа може да стане чрез социална и културна интеграция в европейските общества.

Заключение

Всички тези рискове и предизвикателства пред сигурността поставят ЕС в трудна ситуация. Страните членки трябва да обърнат по-гоямо внимание на политическата и икономическа ерозия на Съюза. От Германия ще се очаква да спре процесите на дезинтеграция в Европа и да предложи нова основа, върху която да се гради по-нататъшното съществуване на ЕС.

На фона на динамичната среда за сигурност, новите предизвикателства и кризата, в която се намира ЕС, именно сигурността и отбраната формират европейския дневен ред. Европейските лидери се стреят да ги използват за да съживят европейския проект, а и за да покажат на своите граждани, че могат да противодействат адекватно на заплахите, които се генерират от международния тероризъм и нестабилните региони, съседни на ЕС. Резултатите от проведения през юни 2016 референдум във Великобритания за напускане на ЕС изостри допълнително кризата в Общността, но същевременно отвори ново политическо пространство за постигане на напредък по политически теми, по които Лондон често подхождаше без особен ентусиазъм, или пък открито се противопоставяше. В този смисъл е символично изказването на Федерика Могерини при представянето на Глобалната стратегия на ЕС през юни 2017, че в сферата на сигурността и отбраната е „постигнато много повече през последните десет месеца, отколкото през последните десет години“.

Източници:

1. Ein starkes Europa in einer unsicheren Welt. Gemeinsamer Beitrag von Frankreichs Außenminister Jean-Marc Ayrault und dem deutschen Außenminister Frank-Walter Steinmeier. 27 Juni 2016. < https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/europa/160624-bm-am-fra-st/281698> (достъпен към 27.01.2019)
2. Erneuerung der GSVP – hin zu einer umfassenden, realistischen und glaubwürdigen Verteidigung in der EU. Deutsch-französische Verteidigungsinitiative zur Erneuerung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), 12. September 2016 https://augengeradeaus.net/wp-content/uploads/2016/09/20160909_DEU_FRA_EU-Verteidigung.pdf (достъпен към 27.01.2019)
3. Die europäische Sicherheitsarchitektur im Wandel Organisatorische Maßnahmen und institutionelle Veränderungen als Reaktion auf den Ausgang der US-Präsidentschaftswahl, den „Brexit“ und insbesondere auf die Migrationsströme nach Europa. Deutscher Bundestag, 14. März 2017 https://www.bundestag.de/blob/502260/f95197ffbcf798b7c2ebebe416af4f86/wd-2-022-17-pdf-data.pdf (достъпен към 26.01.2019)
4. Gentiloni, Paolo. EU Needs “Schengen for Defense”. Politico, 15.09.2016. https://www.politico.eu/article/italian-foreign-minister-eu-needs-schengen-for-defense-paolo-gentiloni-islamic-state-migrants-security (достъпен към 26.01.2019)
5. State of the Union Address 2016: Towards a better Europe - a Europe that protects, empowers and defends. Speech by Jean-Claude Juncker. Strasbourg, 14 September 2016 http://europa.eu (достъпен към 27.01.2019)
6. The Bratislava Declaration, 16 September 2016. https://www.consilium.europa.eu/media/21229/160916-bratislava-declaration-and-roadmap-bg.pdf (достъпен към 27.01.2019)
7. Joint Declaration On EU-NATO Cooperation By The President Of The European Council, The President Of the European Commission, And The Secretary Genneral Of The North Atlantic Ttreaty Organization https://www.consilium.europa.eu/media/36096/nato_eu_final_eng.pdf (достъпен към 27.01.2019)
8. Reflection Paper on the Future of European Defence. European Commission, 7 June 2017. <https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-HYPERLINK "https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-defence_en.pdf"political/files/reflection-paper-defence_en.pdf> (достъпен към 27.01.2019)

* Докторант в Института за перспективни изследвания за отбраната към Военна академия "Г. С. Раковски"