Сравнителен преглед на институциите на ЕС, АСЕАН и МЕРКОСУР

В повечето региони на света вече има развити регионални общности, чиято цел е по-доброто интегриране на икономиките и дори постигане на политическа общност. Сред основните аспекти на функционирането на тези общности са институциите, чрез които те изпълняват задачите си. Независимо че имат сходни цели, налице са значителни разлики в институционалното им изграждане и функциите, които имат. Това дава частично обяснение за различната динамика на интеграционните процеси в отделните региони на света.

В настоящата статия ще бъдат разгледани, в сравнителен план,  основните характеристики на институциите на три регионални организации, съответно ЕС, АСЕАН и МЕРКОСУР, които имат за цел интегриране на членовете си и създаване на общност между тях. Трите са сравнени по отношение на: броя членове и критериите за членство; обхвата на компетентностите им; вида институции и правомощията им; правилата и принципите на организация и гъвкавост при прилагане на правилата.

Членството в организациите

Членството в трите организации е динамично като във всички тях се наблюдава промяна в броя на участниците от момента на създаването им до днес.

Европейския съюз се основава от шест държави (Белгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерландия и Франция). Първото му разширяване е през 1973 с Дания, Ирландия и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия. След това, през 1981, се присъединяват Гърция и Испания, през 1983 - Португалия, а през 1995 - Австрия, Финландия и Швеция. През 2004 е осъществено най-мащабното разширяване на Съюза като се присъединяват десет нови страни членки: Естония, Малта, Кипър, Латвия, Литва, Полша, Словакия, Словения, Унгария и Чехия. През 2007 се присъединяват България и Румъния, а през 2013 - Хърватска. През 2020 Обединеното кралство напуска ЕС, с което държавите членки стават двадесет и седем.

По сходен начин АСЕАН се създава от пет държави (Индонезия, Малайзия, Сингапур, Тайланд и Филипините). Първата новоприсъединила се страна е Бруней, през 1984. През 1995 се присъединява Виетнам, през 1997 - Лаос и Мианмар. Последната присъединила се държава е Камбоджа, през 1999 Така към днешна дата членове на АСЕАН са десет държави.

МЕРКОСУР има динамична история по отношение на членството в организацията. Създаден е от четири държави (Аржентина, Бразилия, Парагвай и Уругвай). От създаването му през 1991 се е присъединила само още една държава - Венецуела, през 2012. В момента обаче, Венецуела не е пълноправен член на организацията, тъй като членството и е прекратено до възможността ѝ да изпълнява ангажиментите си по отношение на условието за демократичното управление на страната. Същата съдба сполетява Парагвай през 2012, но прекратяването на членството му трае само година - до 2013. Освен пълноправно членство, МЕРКОСУР поддържа и асоциирано членство като към момента асоциирани членове са Боливия, Гаяна, Еквадор, Колумбия, Перу, Суринам и Чили. Боливия е договорила пълноправното си членство, като в момента тече ратифициране на протокола за присъединяването ѝ.

Всяка организация има съответните правила, при които позволява на желаещите държави да се присъединят към нея. По отношение на критериите за членство, между трите има и прилики, и разлики. Приличат си най-вече по заложения географски обхват на потенциалното членство. ЕС има амбицията да се разширява докато обхване всички европейски народи. АСЕАН е отправил покана към всички държави в Югоизточна Азия с Декларацията от Бангкок. МЕРКОСУР пък е поставил условие за членство на всички държави от Асоциацията за интеграция на Латинска Америка, т.е. към всички страни от континента. Друг общ признак по отношение на членството е, че при създаването им критериите са сравнително общи и без силно ниво на формализация. Европейският съюз формализира критериите за членство в законодателството си едва с Договора от Маастрихт, чиито чл. 49 въвежда изискване за споделяне на принципите, върху които е изградена Общността – свобода, демокрация, спазване на правата на човека и фундаменталните права и върховенство на правото. В последствие, предвид предстоящия процес на интеграция на Централна и Източна Европа, се приемат Критериите от Копенхаген, които също стават формално изискване. Последният критерий са конкретните искания отправяни към държавата кандидат в процеса на преговори по членството ѝ. Тяхната цел е да се гарантира, че ще изпълнява ефективно ангажиментите си като член. Преди Договора от Маастрихт критериите за членство са неформални като от становищата на Комисията относно присъединяването на Гърция, Испания и Португалия е видно, че те касаят принципите на Общността и подготовката на държавата за пълноценно участие в икономическата общност.

АСЕАН първоначално няма формални критерии за членство в организацията, освен държавата да бъде от региона на Югоизточна Азия. Въпреки това, в декларациите по присъединяването на всяка от петте държави са залегнали някои елементи, които може да бъдат изведени като критерии – ангажиментите по Декларацията от Бангкок и присъединяване към всички споразумения, по които АСЕАН е страна. Едва с Хартата за АСЕАН са приети и формални критерии за членство, които се съдържат в чл. 6 и са относително общи. Освен географското изискване са включени изискване държавата да бъде призната от останалите членове, да се обвържат и изпълняват всички ангажименти по Хартата, както и страните да имат възможността и желанието да изпълняват ангажиментите си произтичащи от членството им. Интересен е факта, че след приемането на Харата в АСЕАН не е приета нито една нова държава.

При създаването на МЕРКОСУР, в Договора от Асунсион е включен един критерий за членство и той е страната да е член на Асоциацията за интеграция в Латинска Америка, което на практика означава географски да бъде в Латинска Америка. Впоследствие се добавя нов формален критерии за поддържане на демократично управление, който е приет с Протокола от Ушуая, който е не само критерий за получаване на членски статут, но и за поддържането му, както е видно от случилото се с Венецуела през 2017 и с Парагвай през 2012.

Обхват на компетентностите на организациите

Обхватът на компетентностите на регионалните интеграции представлява областите, в които им се предоставя правото да провеждат политики, и степента, до която могат да се намесват в националните политики в тези области. По отношение на последното има съществени различия между трите оргнизации. В ЕС компетентността на Общността означава право на действие на наднационалните органи и директна намеса в националните политики без предварителна санкция на страните членки, докато в АСЕАН и МЕРКОСУР компетентностите се отнасят до сферите, в които държавите си сътрудничат на наднационално ниво. Самите договорености по отношение на компетентността се съдържат в основополагащите договори , в решенията на политическите органи на организацията, с които обхватът се разширява, или с възможността наднационалните институции да разширят обхвата си, но според заложени правила и законов ред.

Обхватът на компетентността на ЕС е определен в Договорите за създаването му. Има три вида компетентности в рамките на ЕС – общностна, споделена между ЕС и страните членки и национална. Общностната компетентност е изцяло в правомощията на наднационалните институции и в нейните рамки единствено наднационалните институции имат право да предприемат действия. Другата компетентност, имаща отношение към Общността, е споделената компетентност, в която наднационалните институции имат право да предприемат действия и да провеждат политики, като държавите членки нямат право да предприемат собствени при положение, че Съюзът вече е предприел такива. Споделената компетентност е резултат от действията на наднационалните институции, които решават да проведат политика или да предприемат действие в даден сектор с цел постигане целите на ЕС. Това разширяване на компетентността на Общността е възможно поради заложените принципи на предоставена компетентност, на субсидиарност и на пропорционалност. В резултат, компетентността на Съюза се разширява значително през годините. Обхватът на компетенции на ЕС включва изключителни такива по отношение на митническия съюз, правилата за конкуренция на единния пазар, паричната политика на страните от еврозоната, търговия и международни споразумения (при определени обстоятелства), морски растения и животни, регулирани от общата политика в областта на рибарството, както и споделена по отношение на единен пазар, заетост и социални въпроси, икономическо, социално и териториално сближаване, селско стопанство, рибарство, околна среда, защита на потребителите, транспорт, трансевропейски мрежи, енергетика, правосъдие и основни права, миграция и вътрешни работи, обществено здраве (за аспектите, определени в чл. 168 от Договора за функционирането на Европейския съюз), научни изследвания и космическо пространство, сътрудничество за развитие и хуманитарна помощ.

Компетентността на АСЕАН не се съдържа в основополагащата Декларация от Бангкок, където са изброени единствено целите пред новата организация и сътрудничеството в рамките ѝ. Реалните компетентности се определят от редица решения на лидерите по време на Срещите на върха или решения на Министрите. След приемане на Хартата за АСЕАН компетентността на организацията се определя с решенията на Съвета на Общността под формата на планове за действие в рамките на трите общности, които АСЕАН цели да създаде – политическа, икономическа и социална. Обхватът на компетентност е в рамките на трите общности, които АСЕАН създава: политическата общност включва засилване на демокрацията, подобряване на доброто управление и върховенство на правото, насърчаване защитата на правата на човека и на фундаменталните свободи, предотвратяването на конфликти, превантивна демокрация и следконфликтно поддържане на мира, както и поддържане на приятелски и взаимно изгодни отношения с трети страни; икономическата общност включва: изграждането на вътрешен пазар и производствена база, ускоряване на регионалната интеграция в приоритетни сектори, улесняване на движението на бизнесмени, квалифицирани кадри и таланти; развитие на човешките ресурси, признаване на квалификации; по-близко сътрудничество по отношение на макроикономически и финансови политики, финансови мерки за търговията; подобряване на инфраструктурата и свързаността; развитие на електронни транзакции чрез е-АСЕАН, интегриране на индустрии в региона с цел насърчаване на регионалното снабдяване и свободен пазар, основан на свободно движение на стоки, услуги, инвестиции, капитал и работна ръка; социално-културната общност обхваща: култура и изкуство, информация и медии, образование, младеж, спорт, социално благосъстояние и развитие, равнопоставеност на половете, права на жените и децата, развитие на селските райони и борба с бедността, труд, държавна служба, околна среда, управление на бедствия и хуманитарна помощ, и здравеопазване.

В рамките на МЕРКОСУР компетентността на организацията е дефинирана в Договора от Асунсион, където ясно са заложени сферите на сътрудничество, по които държавите следва да работят в рамките му. Освен в Договора от Асунсион компетентността, или областите на сътрудничество на МЕРКОСУР се определят и от решения на Съвета на общия пазар, с които може да се започва сътрудничество в различни области и сектори. Обхватът на компетенции на МЕРКОСУР включва: митнически съюз, общ пазар, социални и трудови въпроси, култура, образование, граждански статус, права на човека, равнопоставеност на половете, здравеопазване, дигитални въпроси.

Видове институции и техните правомощия

По отношение на вида и броя на институциите, и трите разглеждани общности имат повече от една институция. ЕС има Комисия, Съвет на министрите, Европейски съвет, Европейски парламент, Съд на ЕС, Сметна палата и Европейска централна банка. В АСЕАН функционират Среща на лидерите, Координационен съвет, Съвети по общности (политическа, икономическа и социално-културна), секторни министерски органи, Комитет на постоянните представители, Национални секретариати по АСЕАН, Орган по правата на човека, Фондацията на АСЕАН и Секретариат. В МИРКОСУР пък функционират Съвет на общия пазар, Група на общия пазар, Търговска комисия, Съвместна парламентарна комисия, Икономически и социален консултативен форум и Административен секретариат. Основната разлика по отношение на институциите между трите е, че в рамките на ЕС има наднационални институции, които не са просто форуми на държавите-членки, докато институциите на АСЕАН и МЕРКОСУР имат стриктно междуправителствен характер и са по-скоро органи на международна организация, служещи за форум за сътрудничество. Единствените наднационални институции са секретариатите на двете организации, които имат по-скоро административни и технически функции.

По отношение на правомощията на институциите, следва да се отбележи нивото им на автономност да действат самостоятелно и възможността една държава да блокира тяхната работа. По отношение на първото е налице сериозно различие между ЕС и останалите две общности. В рамките на ЕС наднационалните институции се радват на изключително високо ниво на автономност като могат да се намесват директно в рамките на компетентността си и да предприемат действия, с които да защитават интересите на Общността. Освен това, за разлика от другите две органидации, е създаден Съд, който да следи за изпълнението на ангажиментите на държавите и на Общността, както и да тълкува Договорите. От друга страна, в АСЕАН и в МЕРКОСУР, автономността на институциите е ниска, което е следствие от силния междуправителствен характер на двете общности. Институциите са по-скоро органи, форуми, на представителите на държавите-членки и те не могат независимо да вземат решения или да предприемат действия. В този смисъл, контролът на държавите в АСЕАН и МЕРКОСУР върху решенията и действията на институциите е голям, което се подсилва и от правилото за единодушие при вземане на решенията. В същото време, в ЕС е почти невъзможно една държава-членка да блокира решение на някоя от институциите, поради правилото за квалифицирано мнозинство при вземане на решения, което касае над 75% от случаите. Блокиране на решение в този случай е възможно само при наличието на блокиращо малцинство.

Правила и принципи

По отношение на правилата и принципите на организациите, от значение са три елемента: гъвкавост на правилата, наличие на първични и вторични правила, и принципи на организацията. По отношение на гъвкавостта на правилата, трите общности се различават. ЕС има ясни, конкретни и директно приложими правила, което е възможно поради изградения правен ред в общността. По-голямата задължителност на правилата идва от невъзможността на държавите членки да интерпретират всяко от тях при прилагането му. Дори в случаите с директивите, когато страните членки следва да имат гъвкавостта да ги въведат в правовия си ред посредством законодателен акт, при неправилно прилагане те могат да бъдат наказани и принудени да го коригират. Възприет е принципа на върховенство на общностното законодателство над националното, т.е. при конфликт първото надделява. В АСЕАН и МЕРКОСУР няма такава задължителна и директна приложимост на правилата. Те са значително по-гъвкави и по отношение на прилагането им от страна на държавите. АСЕАН има по-гъвкави правила, които държавите се стремят да прилагат, но често пъти не успяват. Едва с Хартата се възприема принципът, че всичко в нея и ангажиментите, произтичащи от членството, са обвързващи за държавите и те следва да ги прилагат по-възможно най-бързия и ефективен начин. На свой ред, МЕРКОСУР има правила, които са ясни и правно обвързващи за всички членове, което произтича от факта, че правната рамка на общността представляват редица международни споразумения за либерализиране на търговията помежду им. В АСЕАН и МЕРКОСУР няма създаден механизъм за контрол на изпълнението на ангажиментите на държавите. АСЕАН има консултативен механизъм, които преминава през двустранни консултации и обсъждане на проблема, докато той не бъде поставен пред лидерите, които - ако не постигнат консенсус, просто го оставят отворен. От гледна точка приложимостта и ефективността на правилата, тази практика е непродуктивна. В МЕРКОСУР се ползва трибунален подход по примера на споразуменията за свободна търговия, като дори при отсъждане в полза на някоя от страните другата има право да не изпълни решението на трибунала, но тогава потърпевшата страна може да наложи ответни мерки, с които да компенсира загубите си.

По отношение наличието на първични и вторични правила, такива могат да се разграничат във всяка от трите организации. По отношение на ЕС, първичните правила са т. нар. първично законодателство, каквото са основополагащите договори. Всеки друг законодателен акт на институциите, или тяхно изпълнително решение се класифицира като вторично законодателство. ЕС е единствения, който въвежда и термините първично и вторично законодателство в правовия си ред. По отношение на АСЕАН и МЕРКОСУР няма подобно улеснение под формата на дефиниране от тяхна страна на първични и вторични правила. Все пак, те могат да се класифицират в следните две категории. Първичните правила на АСЕАН са Хартата, секторните споразумения между държавите и декларациите на лидерите - те задават правилата за и начина на развитие на организацията. Вторични правила са всички останали решения на органите на организацията, с които се изпълняват поставените от лидерите и Хартата цели и задачи пред общността. В МЕРКОСУР първични правила са Договорът от Асунсион, с протоколите към него, както и протоколите от Бразилия, Ору Прету и Ушуая. Те уреждат основите на общността и начина ѝ на функциониране. За вторични правила могат да се приемат всички решения на трите органа, имащи право да вземат такива – Съвета на общия пазар, Групата на общия пазар и Търговската комисия.

По отношение на принципите им, всяка от общностите е възприела определен набор, които защитава и опитва да налага както вътре, така и навън. ЕС защитава и налага в отношенията си с останалите страни следните принципи, които могат да се приемат за идеология на общността: демокрацията, правовата държава, универсалността и неделимостта на човешките права и на основните свободи, зачитането на човешкото достойнство, принципите на равенство и солидарност и зачитането на принципите на Устава на Организацията на обединените нации и на международното право. На свой ред, АСЕАН също е изградила система от принципи и разбиране за света, получило наименованието „Подходът на АСЕАН“ (ASEAN Way), т.е. подходът на страните членки към интеграцията, отношенията помежду им и с трети страни. Основава се на търсенето на консенсус и компромис, както и на неформалните контакти и консултации. В историята на общността има редица примери, които доказват важността на този подход и прилагането му навън и навътре. От своя страна МЕРКОСУР има един принцип, който може да се определи като идеология на организацията, и това е демократичното управление. С Протокола от Ушуая този принцип се защитава в рамките на организацията и става основното условие за членство в нея. Всяка от трите организации има стандартните белези като лого и наименование, които я представят пред света. ЕС и АСЕАН обаче, отиват малко по-далеч от МЕРКОСУР. ЕС има приети официални химн и флаг. От своя страна, АСЕАН има мото, емблема, флаг, химн и официален ден за честване на създаването и. Разликата между двете организации е, че АСЕАН е уредила тези белези на идентичността в Хартата си, докато в случая с ЕС тези символи не са включени в договорите, а са приети с решение на Европейския съвет през 1985.

Гъвкавост на договорките

По отношение гъвкавостта на договорките в организацията, от значение са възможността за изключения и наличието на възможност за трансформативна гъвкавост, т.е. възможност част от членовете на организацията да постигнат по-задълбочена интеграция, в рамките на общността, в дадена област, отколкото самата общност, като цяло. Изключения от правилата имат и трите организации. В ЕС изключенията са формализирани в договорите за присъединяване на съответните държави както и при актуализирането на някой от тях, с което се поемат нови ангажименти. В този смисъл, изключенията се договарят в началото, след което няма възможност за изключения за държавите. Това не включва някои секторни правила, от които в извънредни ситуации може да има освобождаване, тъй като това става по строго установен ред и в изключителни ситуации. От своя страна, АСЕАН е формализирал гъвкавостта на правилата си. През по-голямата част от съществуването му прилагането на договореното в рамките на общността се прилага по усмотрение на държавите. Освен това, предвид липсата на механизми за прилагане на правилата, държавите могат да не прилагат правилата, които не отговарят на моментните им интереси. От друга страна МЕРКОСУР е заложил гъвкавостта на правилата си още в самото начало с Договора от Асунсион, където се признава различното ниво на развитие на държавите в него, което се взема предвид при съставяне на плана за постигане на целите пред организацията. Тази вградена асиметрия продължава да съществува и да бъде уважавана от всички членове. Причината за подобен подход е, че се следва логиката на търговското споразумение, в чиито рамки ангажиментите на участващите държави са с определено ниво на асиметрия до постигане на целите пред него.

По отношение на трансформативната гъвкавост са налице различия между трите общности. ЕС е заложил в договорите си възможността държавите членки да решат да задълбочат сътрудничеството си в сфери, в които Съюза в момента не предприема действия и при условие, че това сътрудничество няма да застраши интеграционния процес. Разписани са ясни правила, как и при каква процедура може да се случи това. Съюзът, в лицето на Съвета на министрите, следва да даде одобрението си за започване на този тип сътрудничество. В същото време АСЕАН и МЕРКОСУР нямат такива разписани правила и не предвиждат подобен тип засилване на сътрудничеството и интеграцията помежду си. Въпреки това, АСЕАН въвежда възможност за по-задълбочено сътрудничество по отношение на икономическата си общност, въвеждайки формулата АСЕАН – Х. Това дава възможност на група от членовете да засилят икономическото сътрудничество помежду си без това да пречи на правилата на организацията или интересите на останалите. Логично обяснение за наличието на възможност за засилено сътрудничество между част от членовете на АСЕАН в икономическата сфера е фактът, че организацията включва държави с много различно ниво на икономическо развитие, което предполага и различни интереси и възможност за интеграция в даден момент. За разлика от ЕС обаче няма толкова ясни правила как и при какви условия се случва това. МЕРКОСУР не притежава въобще способност за подобен тип гъвкавост. Разбира се, в случаите на АСЕАН и МЕРКОСУР неформалното сътрудничество, т.е. извън рамките на общността, между двама или повече нейни членове остава възможна.

Заключение

ЕС, АСЕАН и МЕРКОСУР са сред най-значимите регионални интеграционни общности в наши дни като представляват представителна извадка за регионалните модели съответно в Европа, Азия и Латинска Америка. Въпреки сходните им цели и желание за постигане на по-дълбока интеграция между членовете им, техните институционални устройства и характеристики се различават значително. И трите имат правила за приемането на нови членове като и в трите случая решенията се вземат с единодушие. Притежават множество институции, но основната разлика е, че в ЕС институциите имат автономност и възможност сами да предприемат действия, докато в останалите две организации институциите са по-скоро междудържавни форуми за сътрудничество без автономност и възможност за самостоятелни действия. В същото време, и трите организации позволяват изключения от правилата си, но в АСЕАН и МЕРКОСУР, поради по-слабия контрол, е възможно дори приети правила и ангажименти да не се изпълняват ефективно от държавите. Всичко изброено до тук дава представа защо регионалните общности в различните региони на света функционират по различен начин и имат собствена динамика на интеграционния процес.

Summary

European Union, ASEAN and Mercosur are three of the most significant regional organisations in the world that has similar goals with regard to the cooperation among their members. In spite of that the way their institucions function differs significantly. There are differences in the membership criteria, in the scope of their competences and the way they execute them, and in the type and autonomy of institutions. There are similarities with regard to exclusions from rules and principles that they accept and promote.

Key words: regional integration, institutions, EU, ASEAN, Mercosur

Библиография:

Декларация от Банкок от 8 август 1967 за създаване на АСЕАН, ASEAN, 1967 https://agreement.asean.org/media/download/20140117154159.pdf

Договор от Асунсион за създаване на Меркосур, OAS, 1991 http://www.sice.oas.org/trade/mrcsr/mrcsrtoc.asp

Харта на АСЕАН, Секретариат на АСЕАН, Джакарта, 2008 https://asean.org/about-asean/asean-charter/

Arnull, Anthony and Chalmers, Damien Oxford Handbook of European Union Law. (2015), Oxford University Press

ASEAN Political-Security Community Blueprint, ASEAN Secretariat, June 2009

ASEAN Economic Community Blueprint, ASEAN Secretariat, January 2008

ASEAN Socio-Cultural Community Blueprint 2025, ASEAN Secretariat, March 2016

Cini, Michelle European Union Politics 2^nd Edition (2007), Oxford University Press

Broinowski, Alison (eds) ASEAN in the 90s.,            New York : St. Martin's Press, 1990.

Gardini, Gian Luca. The origins of Mercosur : democracy аnd regionalization in South America, 2010

Wallace, H., Pollack, M., Young, A. Policy-Making in the European Union. 6^th Edition (2010), Oxford University Press

Panke, D., Soren, S., Starkmann, A. Comparing Regional Organizations. Global Dynamics and Regional Particularities, 2020

2nd ASEAN Reader, Institute of Southeast Asian Studies, 2003

*Авторът е докторант към катедра „Международни отношения“ в УНСС, има дългогодишен опит в областта на търговската политика на ЕС като служиел в Министерството на икономиката и дипломат в Постоянното представителство на България към ЕС.