Българската роля в процеса по присъединяване на Северна Македония към ЕС

Тази роля с охота бе възприета от страната ни, като по време на първото си председателство на Съвета на ЕС, България пожела нейната най-разпознаваема кауза да бъде именно работата за утвърждаването на членството в Съюза като по-близка, реалистична и най-важна цел за западните ѝ съседи.

Каква е цената на тази подкрепа и трябва ли тя да бъде безусловна със сигурност е един от въпросите, които се задават от всеки,  търсещ да дефинира българския национален интерес през призмата на двустранните отношения в региона. В контекста на актуалните събития, именно тази тема стои на преден план по отношение на Северна Македония и възможността ѝ да започне преговори за членство в ЕС. В светлината на изразените съмнения, дали България трябваше да наложи вето на започването на преговори между Брюксел и Скопие, този анализ цели да оцени българските действия в контекста на двойствената роля на страната – да бъде двигател на европейската интеграция на своята съседка, но и да потърси гаранции за изпълнението на определени условия, свързани с нейни жизненоважни национални интереси. Авторът не си поставя за цел да отсъди правилната гледна точка и да защити или отхвърли претенциите на двете страни като основателни, нито търси правота и обективност на историческите факти, без да отрича тяхната важност за постигането на справедливост в двустранните отношения. Вместо това, ще направя опит безпристрастно да анализирам процесите и да проверя техните последствия и значение в контекста на напредъка на Северна Македония в пътя ѝ към членство в ЕС.

Докъде стигнахме?

Македония е кандидат за членство в ЕС от 2005, но стартът на реалните преговори тепърва предстои, въпреки подкрепата на огромното мнозинство в Европейския съвет. След дългогодишното очакване за прогрес в интеграционния процес и на фона на болезненото отмиране на надеждите за безпроблемно и бързо присъединяване за държавните от Западните Балкани, ЕС има спешна нужда от инструменти, с които да „държи в играта“ кандидатите и да ги окуражи да извървят дългия си път. Затова възможността Албания и Северна Македония да започнат преговори, вече отлагана неколкократно, се наблюдава с интерес, а поведението на отделните държави членки в този процес, провокира оценки и има потенциала да начертае нови разделителни линии в европейската общност.

Въпреки че на 17 октомври 2019 Европейският съвет отново не отвори вратата пред Скопие и Тирана, случването на старта на преговорите с двете страни беше въпрос на време и на предстоящ компромис от страна на група държави членки (1). Така, на 24 март 2020 беше постигнато принципно съгласие за започване на преговори с Албания и Македония, но без да се уточнява точната дата за това.

Фактът, че дни преди ключовия вот през октомври в България беше провокиран дебат, дали да бъде бъде дадена подкрепа за Скопие от страна и на София, поражда съмнения за сериозни пропуски в капацитета на страната ни да поддържа еднозначен и стратегически курс на подкрепа за интеграцията на Западните Балкани, както и в способността на София своевременно да изрази категорично и недвусмислено своите условия за подкрепа пред западната си съседка.

Ролята на България

България следва политика на добросъседски и приятелски отношения и всестранно сътрудничество с Република Македония като независима и суверенна държава. На 15 януари 1992 България става първата страна, признала официално Република Македония, и този факт се счита за едно от важните постижения на българската дипломация от онези години. През 2012 България предложи подписването на Договор за приятелство, добросъседство и сътрудничество (наричан оттук нататък Договорът) и определи подписването му като предварително условие за българската подкрепа за по-нататъшния напредък в евроинтеграционния процес на Северна Македония.

И двете съседни на страната държави членки на ЕС – България и Гърция, имаха своите претенции към Скопие, за да премахнат резервите си към присъединителния процес на Северна Македония. Съответно, и с двете държави бяха сключени споразумения, с които проблемите въпроси да бъдат изгладени. Спорът за името с Гърция обаче е масово разпознаван като основната пречка пред страната кандидат. Добрият тон между София и Скопие е бил винаги налице в двустранните отношения, агресивният и ултимативен тон е избягван, а София никога не е блокирала Северна Македония по пътя ѝ към членство в НАТО и ЕС. Трябва да се отбележи и отстъпката, която направи България, като се въздържа от изразяване на резерви и след като беше постигнато споразумение за името, въпреки че във времето имаше опасения, че наименования като „Северна Македония“ или „Горна Македония“ пораждат риск от териториални претенции към български територии (2).

По същество обаче, претенциите на българската страна имат много сходства с тези на гръцката – справедливо тълкуване на исторически факти, прекратяване на иредентистичните действия и т.н. Но това не ги изчерпва. Напротив, в двустранните отношения между София и Скопие има повече многопластови и сложни нерешени въпроси – признанието за обща история, премахването на целенасочената антибългарска пропаганда, отказа от претенциите за наличие на македонско малцинство в България, защитата на свободата на самоопределение.

Съответно, договорът между Скопие и Атина позволи удовлетворяването на ясни и лесно измерими условия, гарантира необратимост на споразумението и по всичко личи, окончателното решаване на проблемите. Не по същия начин се разви ситуацията между Скопие и София – огромният препъни камък е в това, че Договорът за добросъседство между България и Северна Македония сложи началото на процес на преговори и по същество стартира, а не завърши историческото помирение между Скопие и София. Този факт неизменно ще провокира дебати по неприключените спорове и ще дава отражение върху двустранните отношения в близкото бъдеще. 

Чрез Договора политиката привидно отстъпва пред науката, като създава вече добре познатата „Съвместна мултидисциплинарна експертна комисия на паритетен принцип по исторически и образователни въпроси“ (оттук нататък Комисията), възлагайки и да постигне договорките, по които политическият елит не стига до компромисно решение. По всичко личи, че Договорът умишлено оставя възможност за лавиране по отношение на подкрепата за членството в ЕС в зависимост от постигнатите резултати в научната комисия.

Българската подкрепа за членството на Северна Македония – даденост или отворен въпрос?

Договорът за добросъседство с България не мълчи по отношение на въпроса за членството на Северна Македония в ЕС, но и не дава конкретни гаранции, които да ангажират София да подкрепи Скопие на всяка цена. Въпреки че договорът често е определян като основно постижение и условие за македонския интеграционен процес, не е правилно да се мисли, че след него гласът на България в полза на Скопие е даденост.

Формулировките в текста са силно нееднозначни – в преамбюла се споменава, че се приветства „стремежа на Република Македония за интеграция в европейските и евроатлантическите структури“, а в чл. 2 се поема ангажимент двете страни да „развиват сътрудничеството помежду си в областта на европейската и евроатлантическата интеграция, насочено към успешната подготовка на Република Македония за присъединяването й към Европейския съюз и НАТО“, а също и българската страна да „споделя своя опит с цел да съдейства на Република Македония да изпълни необходимите критерии за членство в Европейския съюз“ (3).

В частта, касаеща присъединяването на Северна Македония към НАТО, използваната лексика е много по-незавоалирана – България „ще подкрепя Република Македония за получаване на покана за членство в НАТО, съгласно съответните решения от срещите на върха на НАТО“.

Темата за подкрепата за Северна Македония на фона на проблемната работа в Комисията оформи две остро противопоставящи се гледни точки в обществото. Първият лагер застъпи „твърдата линия“, според която срещу Северна Македония трябва да се действа неотстъпчиво и да се блокира започването на преговори за членство в ЕС, докато не бъдат постигнати отстъпки в полза на българските исторически претенции. Участието на националисти в управлението спомогна за бързото популяризиране на тезата, че България е изправена пред избор – или да защити националните си интереси, или да подкрепи Северна Македония. В изострения дебат не липсваха крайни послания, като подкрепата за Скопие беше сравнявана в медиите с „нов Ньой“ (4), а националната памет беше сравнена с разменна монета в интеграционния процес на Северна Македония в ЕС.  Привържениците от втория лагер отрекоха крайните действия и реторика, като изразиха опасения, че България не бива да рискува стабилността в региона заради неизчистени въпроси от миналото и, че отказът на подкрепата за Скопие сега ще има много по-дълбоки и дълготрайни щети върху двустранните отношения (5), отколкото непродуктивността на дебатите в комисията по отношение на произхода на Гоце Делчев (6) например.

Широко известен факт е, че темата за общото минало на България и Северна Македония е ефективен лост за мобилизация на електорална подкрепа, използван от недобросъвестни национални лидери. Този проблем постоянства и е хроничен за новата история на отношенията между двете страни и дори конкретните казуси да бъдат постепенно разрешавани, нищо не гарантира, че други няма да бъдат опортюнистично използвани с користна цел и в бъдеще. Ситуацията се усложнява от това, че подкрепата за членството на Северна Македония в ЕС беше трайно обвързана с процеса на изясняване на историческите факти и по всичко личи, че в България липсва политическа воля двата процеса да бъдат разделени.

Правилният изход от този омагьосан кръг е намирането на единна позиция на национално ниво. Когато се постигне компромис вътре в страната, шансовете да се постигне прогрес и в междудържавните отношения нарастват. От огромно значение е търсенето на общи и институционално рамкирани отношения. Непредсказуемостта и отлагането на важно решение провокира конфронтация и увеличава дистанцията между София и Скопие. А изпращането на „междудържавни“ послания чрез медиите, партийните централи и емоционалните реакции на лидерите водят до крайни и импулсивни решения, чрез които се губи връзката с крайната посока на политическите процеси и генералната обща цел на всички играчи в „голямата картина“, в случая – пълноправно членство на Северна Македония в ЕС, базирано на отлични добросъседски отношения.

В този смисъл реакцията на институционално ниво, предприета от държавния глава (7), се оказа правилният път – разгарящият се дебат, дали страната да подкрепи или не започването на преговори за членство на Северна Македония в ЕС беше потушен с компромисно решение – да даде гласа си „за”, но впоследствие да постави условията. По този начин бяха постигнати важни цели – елиминиране на несигурността, демонстриране на способността на страната да произведе единна позиция и подчертаване, че подкрепата не е безусловна, за да се уталожат крайните настроения и за да има гаранции за онези, които поставят разрешаването на историческите въпроси преди европейската интеграция на съседната държава. Страничен, но не и маловажен аспект на събитието беше окончателното и недвусмислено признаване, че българската подкрепа категорично зависи от отстъпките от страна на Северна Македония по отношение на спорните исторически факти между двете страни. Макар и само по себе си позитивна развръзка за страните, за съжаление това решение повтори грешките, допуснати с Договора за добросъседство – отложи горещите проблеми за решаване за неизяснен момент в бъдещето и без конкретно предвиден механизъм, как това да се случи.

На срещата при държавния глава беше договорено българската страна да формулира нова национална позиция „с ясни изисквания и критерии“ относно тълкуването на общата история (8), от чието изпълнение да зависи затварянето на главите в преговорния процес. Новата стратегия към Скопие все повече добива формата на ултиматум, който трябва да внесе липсващата в Договора конкретика. Ултиматум, защото чрез този подход форматът на дискусия и научен дебат се заменя от едностранното налагане на условия. Така България еднозначно и окончателно обвързва членството на Северна Македония в ЕС с признание на това, че Скопие е манипулирало историята и с отстъпки, които да официализират българската гледна точка като истина. Ако това се случи, то неминуемо ролята на Съвместната мултидисциплинарна комисия ще бъде сведена само до проводник на политическите условия на българската страна, а вероятно и ползотворността на дебатите в нея съвсем ще изчезне.

Комисията – историци в клопката на политиката

Любопитна роля в двустранните отношения между Северна Македония и България има комисията от учени, натоварени със задачата да „циментират“ добросъседството чрез обективен прочит на историята. Най-сериозните проблеми между двете страни бяха оставени за решение на този орган, което налага да бъдат взети предвид неговото учредяване, състав и функции.

Договорът предвижда  създаване на „Съвместна мултидисциплинарна експертна комисия на паритетен принцип по исторически и образователни въпроси, за да допринесе за обективното, основаващо се на автентични и основани на доказателства исторически извори за научно тълкуване на историческите събития (9)“. Въпреки претенциите за обективност, несъмнено и двете национални исторически школи - и македонската, и българската, в своето оформяне и професионална реализация, са повлияни от съответните национални доктрини. Наивно е да се очаква водещите историци на всяка държава да могат да надмогнат една дълбоко вкоренена идеология в името на нуждата от нов консенсус, породена от новозараждаща се политическа конюнктура.

Ако оценяваме работата на комисията, трябва да се имат предвид още два значими фактора, ключови за обстоятелствата, при които тя функционира – от една страна съществува негласният политически натиск за бързи резултати, упражняван открито от управляващите елити, от друга страна, в очите на обществата учените, които членуват в комисията, носят ореола на мисионери, изпратени да бранят националния интерес и по-скоро да „завоюват територии“, отколкото да постигат компромиси и да правят отстъпки. Закономерно, резултатите от работата на комисията водят до съмнения относно жизнеспособността ѝ,  до разминавания в подходите и все по-често чувани заключения, че учените от двете страни „говорят на различен език“ (10).

Разглеждайки двустранните отношения на България и Северна Македония, не бива да допускаме да се прави аналогия между изпълнението на Договора за добросъседство и прогреса в работата на Комисията. Макар че Комисията безспорно е ключово постижение, прекомерното фокусиране върху нея е контрапродуктивно за правилната оценка на напредъка в двустранните отношения. В Договора са вписани ангажименти за насърчаване на взаимните инвестиции, увеличаване на търговията, стимулиране на туризма, образователния обмен, както и подобряване на комуникациите в транспорта, информационния обмен и граничната свързаност. Полагането на усилия по всички изброени сфери следва да бъде приоритет и база за оценки. Съвместните проекти и мерките за сближаване на хората извън догмите на историческата обремененост следва да бъдат изведени на преден план. Само тогава ще има реална добавена стойност за благосъстоянието на гражданите от двете страни на границата и, съответно, обществата ще намерят смисъл в това споровете да бъдат изглаждани, а войнстващите национализъм и пропаганда – да бъдат преодолени.

Регионално лидерство – амбиция, надскачаща възможностите?

През 2018 България сама назова своето европейско председателство „Балканско председателство“.  Макар да бе наясно с ограничените възможности за осезаеми и бързи резултати по същество в процеса на разширяване на ЕС към Западните Балкани, българската страна направи всички постъпления за да извлече репутационните ползи от позиционирането си като убеден привърженик на европейската интеграция на държавите от региона. Въпросът е, означава ли амбицията на България за медиаторство между Западните Балкани и ЕС готовност за безусловна подкрепа и необходимо ли е да се правят отстъпки в името на утвърждаването на страната като регионален лидер?. Отговорът е въпрос на национален консенсус и до голяма степен зависи от готовността и зрелостта на политическия елит да възпита обществено съзнание за новата роля и за ползата от балансиран и добронамерен тон във външната политика.

Ако България наистина има воля и интерес да работи за присъединяването на държавите от Западните Балкани към ЕС, трябва тази крайна цел да проникне във всички сфери на дипломатическите усилия и да насочва посоката на всяка една политика към себе си. В този смисъл е необходимо внимателно да се анализира всяко потенциално решение от гледна точка на целесъобразността и реципрочността. Например – ако България блокира започването на преговори за присъединяване на Северна Македония заради неуспехите на мултидисциплинарната комисия, какъв ще е ефектът от това решение върху развитието на двустранните отношения между София и Скопие и, как ще се отрази то върху общия процес на интеграция на региона в ЕС? Ако разгледаме най-близкия пример, прогнозите не са обнадеждаващи – ветото на Гърция върху членството на Македония в ЕС и НАТО доведе до десетилетно блокиране на процесите, а финалното разрешение на въпроса за името далеч не беше постигнато безболезнено и с единодушие от двете страни.

По същество, втвърдяването на тона на София към Скопие и нанасянето на тежък удар върху интеграцията на Северна Македония в ЕС, надали биха улеснили работата на Комисията, нито биха дали почва за правене на отстъпки от страна на македонските историци в полза на България. Но не това е най-големият проблем. Подобен трус в двустранните отношения би рискувал пълен крах на крехките постижения на добросъседство от последните години и би налял масло в огъня на най-ожесточените антибългарски играчи в съседната страна. Освен това, случването на рядък добър пример (като стартиране на преговорите за присъединяването на Северна Македония към ЕС) има важна психологическа роля за останалите държави в региона, за да се спре обезкуражаването на обществата им относно шансовете един ден да се поздравят като граждани на ЕС.  В регион, изпълнен с противоречия и наситен с неудовлетворени претенции в двустранните отношения на различните страни (включително и с други държави членки на ЕС), подобен прецедент би бил разрушителен. Той би могъл да мотивира поставянето на още повече нови условия и да доведе до доминация на двустранните диспути над визиите за общо бъдеще в рамките на европейската общност.

Изводът е, че създаването на доверие изисква отстъпки, а излизането от омагьосания кръг на статуквото зависи от смелостта на елитите да вземат непопулярно решение в името на общия напредък. Подкрепата за присъединяването на Северна Македония към Европейския съюз е най-силното оръжие на България срещу антибългарската пропаганда в нейната западна съседка. Всяко отклонение от курса неизменно ще води до укрепване позициите на онези, които целят да изтъкнат Северна Македония като жертва на български амбиции за намеса във вътрешните работи на страната. Нагледно този риск се материализира незабавно чрез вълна от негативни публикации в определени влиятелни медийни канали, където от дълги години се възпитава враждебността към българската страна (11).

Би било редно да се прави и разделение между различните теми – темата за обективното тълкуване на историческите факти и за интеграцията на Северна Македония в ЕС, но и да се търси реципрочност в действията. Например – заслужава ли си България да изгуби ролята си на обединител и защитник на интересите на държавите от Западните Балкани, за да постигне удовлетворение от реванша за това, че Македония отрича българския произход на ключова историческа личност?

Кога ще дойде развръзката?

Макар и временно потушен след развитието на Европейския съвет на 17 октомври 2019, дебатът за подкрепата към Северна Македония остава отворен и ще бъде част от българския дневен ред с години. Започването на преговорите за членство не е край, а начало на реалните дебати относно членството. Практиката до момента сочи, че Европейската комисия не следва стриктно регламентирани процедури в присъединителния процес на всяка държава. Напротив, този процес се надгражда, усложнява и преобразява така, че да „пасне“ на съответния кандидат. Ако проследим скорошния опит, Хърватия започва преговори през 2005 и се присъединява след осем години. През това време се сблъсква с проблемни въпроси – търсенето на криминална отговорност за военните престъпления по време на разпада на Югославия и разрешаването на граничния спор със Словения. На свой ред, Турция започва преговорите през 2004, но очевидно настоящите развития не вещаят тяхното скорошно приключване. България и Румъния отварят първите преговорни глави през 1999 и се присъединяват също след осем години, но пък с условия в областта на правосъдието и правото на българите на трудова мобилност в редица държави членки. Броят на преговорните глави също се променя. Следователно, не е изключено в бъдеще да изникват нови условия, които да бъдат отправяни към Скопие, нито е изключено зад бъдещите пречки да стоят именно българските интереси. 

Именно това е идеята зад постигнатите договорки между политическите сили в българската страна – на обществото беше напомнено, че в бъдеще страната ще разполага с безброй възможности да забавя присъединителния процес на своята съседка в зависимост от прогреса, осъществен в комисията.

Развръзката на поредния неуспешен опит на Северна Македония да започне преговори за членство е добра поука и за Скопие, и за София. Докато дебатът в двете страни беше силно фокусиран върху проблемите в съседските отношения, скопската преса обрисува българската страна като „потисник и враг” на македонската европейска интеграция, a българският политически елит взе за даденост, че стъпките напред зависят единствено от вота на София, основната заплаха за разширяването се оказа съвсем другаде.   

Франция се противопостави срещу започване на преговорите със Северна Македония с аргумента, че страната трябва да продължи да се реформира и, че процесът на присъединяване на нови държави членки на ЕС трябва да бъде преразгледан. На свой ред, Нидерландия и Дания изтъкнаха опасения относно готовността на Албания, а въпросите за върховенството на закона и разделението на властите у страните кандидати отново излязоха на преден план.

Тази ситуация за пореден път доказва, че фокусирането върху дебати от миналото в локален план пречи на националните политици да адресират реалните проблеми, които помрачават шансовете за пълноправно членство в ЕС. Най-наболелите проблеми на обществата касаят настоящето, а за тяхното разрешение водеща роля имат политиците, а не историците. Аргументите, които блокират преговорния процес на Северна Македония и Албания, са сходни с тези неизказани аргументи, които са препятствие и към българското задълбочаване на интеграцията в ЕС (членството в Шенгенското пространство и приемането на европейската валута например). Това показва, че освен обща история, София и Скопие имат и много сериозни общи предизвикателства, въпреки различните статути на държава член и на страна кандидат в ЕС. Затова сътрудничеството между двете страни трябва да бъде по-устойчиво от преднамерените опортюнистични противопоставяния, които заглъхват бързо на фона на реалните трудности.

Бележки:

1. На срещата на Европейския съвет на 17.10.2019 Франция се противопостави на даването на дата на Северна Македония за започване на преговори за членство.Нидерландия и Дания пък изразиха резерви относно започването на процеса с Албания.
2. В изявления пред македонски медии в началото на август 2017 българският външен министър Екатерина Захариева изяснява, че страната ни не би приела наименования като "Северна" или "Горна" република Македония, защото подобни географски определения предполагат претенции към югозападната част от територията на България, известна като Пиринска Македония. През февруари 2018 президентът Румен Радев също заявява, че името, договорено с Атина, не трябва да включва "географско определение, свързано с части от територията на България".
3. Договор за приятелство, добросъседство и сътрудничество между Република България и Република Македония
4. “Нов Ньой?”, Юри Михалков, В-к "Дума", 20 септ. 2019, https://www.duma.bg/nov-noy-n200043.
5. “Наказването на Македония ще изолира България на Балканите и Европа.”, Георги Пашкулев, БГНЕС, 30 септ. 2019, https://bgnesagency.com/nocomment/георги-пашкулев-наказването-на-макед/.
6. Конкретния случай на несъгласието в мултидисциплинарната комисия по повод националното съзнание на Гоце Делчев стана причина за дискусията относно това дали България да наложи вето в Европейския съвет на отварянето на преговорите за членство на Северна Македония., “Каракачанов с остра позиция за приемането на Северна Македония в ЕС.” Българска национална телевизия, 28 септ. 2019, http://news.bnt.bg/bg/a/karakachanov-s-ostra-pozitsiya-za-priemaneto-na-severna-makedoniya-v-es .
7. На 30 септември българският президент Румен Радев свика консултативна среща на тема „Преглед на двустранните отношения между Република България и Република Северна Македония в контекста на постигнатите резултати от работата на Съвместната мултидисциплинарна експертна комисия по исторически и образователни въпроси и очакваната покана към Република Северна Македония за присъединяване към Европейския съюз“ с участието на всички заинтересовани страни и институции., “Президентът Румен Радев свиква консултативна среща за двустранните отношения с Република Северна Македония.”Агенция "Фокус", 30 септ. 2019, http://m.focus-news.net/?action=newsHYPERLINK "http://m.focus-news.net/?action=news&id=2703523"&HYPERLINK "http://m.focus-news.net/?action=news&id=2703523"id=2703523 .

„Особено внимание трябва да се обърне на учебните планове и програми, на текстовете в учебниците, на надписите в музеи и паметни плочи, както и на позициите на обществените медии.“, Румен Радев, 30.09.2019 г.

9. Чл. 8, т. 2, Договор за приятелство, добросъседство и сътрудничество между Република България и Република Македония.
10. “Комисията с Македония – Новата Закономерна Българска Катастрофа.”, Стефан Дечев,Свободна Европа, 11 Oct. 2019, https://www.svobodnaevropa.bg/a/30212052.html.
11. На 1 октомври например откриваме във в-к „Нова Македония“ анализ, който представя българските условия като „заплахи“, Комисията – като „инструмент за изнудване“, а Договора за добросъседство – „плаващ пясък“, който да спира Северна Македония по пътя към ЕС: „Договорът за добросъседство вместо подадена европейска ръка за Македония, представлява капан - плаващ пясък - с нови т.нар. червени линии от България, а всъщност стари заплахи по историческите теми.“, „Нова Македония‘ (Македония): България Формулира Новите-Стари Заплахи в „Европейска Опаковка‘.”Агенция "Фокус", 1 окт. 2019, http://www.focus-news.net/analysis/2019/10/01/3905/nova-makedoniya-makedoniya-balgariya-formulira-novite-stari-zaplahi-v-evropeyska-opakovka.html.

*Докторант в Софийски университет „Св. Климент Охридски”. Статията публикуваме като дискусионна, като очакваме и други мнения по темата.