Балканската четворка: твърде късно или по-добре късно, отколкото никога?

Балканският регионален формат е до такава степен непознат, че за момента дори няма постоянно наименование. В Румъния го наричат Крайовска група, по името на град Крайова, където беше проведена първата среща на формата. В Сърбия, четворката е наричана „православен съюз” или „православна четворка”. В България и Гърция се споменава за „формата между България, Гърция, Румъния и Сърбия”. В настоящия анализ форматът се обозначава като Балканска четворка или Б4.

Сътрудничеството в рамките на Б4 започва на 24 април 2015 в румънския град Крайова по инициатива на тогавашния румънски премиер Виктор Понта. То се планира като неформален подрегионален формат, първоначално съставен от България, Румъния и Сърбия. След второто заседание на формата на 16 юни 2015 обаче, вероятно поради политическата криза в Румъния, довела до оставката на неговия инициатор, сътрудничеството в рамките на групата беше замразено за две години.

Групата успя да се събере отново едва през октомври 2017, когато към формата се присъедини и Гърция, по време на четиристранна среща на високо равнище във Варна. Оттогава насам Б4 е провела още шест четиристранни срещи на най-високо ниво в Белград, Букурещ, Варна и Солун, както и редица срещи на министерско, двустранно и тристранно ниво, като следващата среща трябва да се проведе това лято в Гърция. Същевременно, членовете на балканската четворка си сътрудничат в рамките на различни европейски и международни инициативи като Дунавска стратегия и срещите на Китай със страните от Централна и Източна Европа във връзка с проекта "Един пояс, един път", а отскоро планират и да кандидатстват съвместно за домакинството на "Евро 2028".

Какви обаче са приоритетите на сътрудничеството между четирите страни и какъв е техният исторически корен? Има ли форматът достатъчно ясна структура и визия? Твърде късно ли идва създаването на Б4, която трябва да се конкурира с формати като Бенелюкс и Вишеград, стартирали своето съществуване, респективно след Втората световна и след студената война? Или по-добре късно, отколкото никога? Именно това са въпросите, които поставям в настоящата статия, опитвайки се да да запозная читателя с амбициите на формата, неговите силни и слаби страни, както и перспективата му да оцелее във времето.

Приоритетите на Крайовската група: растеж, растеж и растеж

„Ние не сме Вишеградската четворка, която поставя цели за общи политики. Не, ние искаме инфраструктура, цифрова инфраструктура и пристанища, за да стимулираме икономическия си растеж”. Според тези думи на премиера Борисов, целите на Балканската четворка, съсредоточени върху икономическия растеж, са ограничени в сравнение с други регионални формати като Вишеградския например. Тесният фокус на сътрудничество между България, Гърция, Румъния и Сърбия обаче има своето логично обяснение, закодирано в историята на студената война, която праща участниците в Б4 в три различни геополитически лагера – Евроатлантическия блок (Гърция); Движението на необвързаните страни (Сърбия, като част от Югославия); и Източния блок (България и Румъния).

Именно геополитическата враждебност между балканските страни по време на студената война нанася трайни щети върху свързанността и политическото сътрудничество в региона, които са осезаеми и до днес. Крещящ пример за това е, че след падането на Желязната завеса няма нито една завършена магистрала, която да свързва поне две страни от формата. Сътрудничеството между членовете на Б4 страда и в момента заради различното им ниво на интеграция в ЕС. Гърция например не е само член на ЕС от 1981, но е и част от еврозоната и Шенген. България и Румъния са членове на ЕС, но са в интеграционно отношения са периферия на Съюза. Сърбия пък няма да е част от ЕС поне до 2025, като с днешна дата дори това изглежда много оптимистичен сценарий.

На фона на липсата на свързаност и традиция на сътрудничество между четирите страни, изразената от Борисов амбиция за “стимулиране на икономическия си растеж” изглежда като естествена първа стъпка пред формата. За разлика от държавите от Бенелюкс, които неведнъж са защитавали общи политики в рамките на ЕС, включително в резултат на общото си политическо и икономическо минало, в случая на България, Гърция, Румъния и Сърбия историята завещава структурни, политически и икономически различия. За да бъдат преодоляни те и, съответно, за да се формулират общи политики, защитаващи сходните национални интереси на страните в някои сфери, форматът е длъжен да приоритизира свързаността и интеграцията на Б4 в ЕС. Преди да се впусна в по-задълбочен анализ обаче, ще очертая накратко по-важните приоритети на формата в сферата на свързаността и европейската интеграция.

Първата основна цел на балканската четворка е да се преодолеят съществуващите между тях инфраструктурни празнини. Още на първото си заседание през 2015 ръководителите на групата подкрепят изграждането на пръстен от магистрали Белград - Тимишоара - Букурещ - Русе - София. През 2017, когато и Гърция стана част от групата, към него беше добавено разширението София - Солун - Белград. Магистралният пръстен представлява и най-мащабният проект на формата, засягащ автомобилния транспорт. След него се нареждат няколко двустранни проекта. Сред тях са българо-румънските идеи за изграждане на скоростен път Панчево - Тимишоара, втори мост на Дунав при Русе-Гюргево, както и на мост между Свищов и Зимнич. Освен това, отскоро с Гърция се обсъжда идеята за скоростен път от Александруполис до българската граница.

Що се отнася до железопътния транспорт, налице са три големи проекта. Първият е модернизацията на железопътната линия между Ниш и София, която е част от Общоевропейски коридор X, свързващ Централна Европа с Истанбул. Вторият проект е Sea2Sea, който свързва Егейско море с Черно море и река Дунав чрез изграждането на високоскоростна железопътна линия, свързваща три гръцки пристанища (Солун, Кавала, Александруполис) с три български порта (Бургас и Варна, на Черно море и Русе, на река Дунав). Третият проект, обсъждан от Б4 като част от китайския супер проект за “Новия път на коприната”, касае високоскоростната железопътна линия Белград-Будапеща, която се очаква да бъде разширена от Белград до Пирея в Гърция.

                                               Проектът Sea2Sea

Източник: Европейска комисия

Накрая, важни за свързаността в региона са и енергийните проекти. В момента, тече процес по изграждането на газопроводи между България и Гърция, България и Румъния, България и Сърбия, както и Румъния и Сърбия. Взети заедно, тези газопроводи се разглеждат като инфраструктура, която да спомогне за енергийната диверсификация и независимост на региона. В българския случай, интерконекторите се разглеждат като гръбнак на бъдещ газоразпределителен хъб "Балкан", разположен във Варна. Негова цел е да представлява „каса”, в която газ, идващ от различни източници, може да се събира и разпределя за продан и, съответно, за домашна употреба. В момента предполагаеми източници са например руският природен газ, идващ от Румъния и Турция чрез Трансбалканския тръбопровод и "Турски поток"; азерският газ, идващ от Гърция чрез Трансадриатическия газопровод; или, евентуално, американски втечнен шистов газ, идващ от САЩ през Александруполис. 

Карта на съществуващи и планирани интерконектори на Балканите.

Източник: ResearchGate

Приоритетът на Б4 във връзка с европейската интеграция се ограничава до подкрепата за присъединяването на Югоизточна Европа (ЮИЕ и по-скоро Западните Балкани) към ЕС. В частност, перспективата за членство на Сърбия се радва на постоянната подкрепа на България, Гърция и Румъния, които подкрепят бившата югорепублика, както по време на съвместните форуми, така и в Брюксел, в рамките на Съвета на ЕС. В тази връзка трябва да се обърне специално внимание на българското председателство на Съвета на ЕС през 2018, по време на което страната ни спомогна за потвърждаване на европерпективата на Западните Балкани.

Анализ на приоритетите

Както вече споменах в началото, активното сътрудничество между страните от Б4 започва едва през 2017. Оттогава са изминали само две години. Следователно е трудно и нередно, форматът да бъде както заклеймяван, така и издиган в култ. Същинският тест за Б4 ще бъде изпълнението на приоритетите, които регионалният формат си е поставил за цел.

Някои проекти, подобно на пръстена от магистрали между Белград-Солун-София и интерконектора между България и Румъния, вече са в напреднал стадий и се очаква да бъдат напълно завършени до 2023. За да се наложи форматът във времето обаче, е необходимо не само тези проекти да бъдат реализирани, но и да се открие финансиране и започне работа по мащабни проекти като Sea2Sea, скоростната железница от Белград до Пирея, както и газовият хъб "Балкан". В момента се обсъждат различни видове финансиране от ЕС, Китай, националните бюджети на страните, както и от други държави, но докато не се премине от фаза меморандум за намерения до сключването на договори, проектите изглеждат повече от несигурни. Също, както изглежда и членството на Сърбия в ЕС, след като страни като Франция и Холандия неведнъж изпращат сигнали, че не биха подкрепили поредно разширяване на ЕС в близко до средносрочно бъдеще.

В този контекст, изглежда, че Б4 се нуждае от поне пет години, за да се наложи като регионален формат. За да постигнат това, балканските страни трябва спешно да предприемат следните стъпки:

Създаване на мека институционалност

Противно на думите на бившия гръцки премиер Алексис Ципрас, който нарече Б4 „институция с голямо влияние в балканския регион“, понятието „институция“ няма много общо с балканската група. За разлика от други подрегионални формати, като Бенелюкс, Северния Съвет и Вишеградската група, Б4 няма никакъв автономен административен капацитет или дори импулс. Това ще държи формата заложник на вътрешната нестабилност в четирите страни, както и на международната конюнктура, освен ако Б4 не предприеме стъпки към макар и минимално институционализиране на формата.

В сегашните условия сътрудничеството вътре във формата зависи от разбирателство между четирима балкански лидери, както и от наличието на вътрешна стабилност в тези страни, която да позволява на техните водачи да обърнат внимание на регионалното сътрудничество. Честите кризи и предсрочни избори в четирите страни естествено пречат на това. Илюстрация в тази посока е случаят, когато през 2015, в резултат на политическата криза в страната, тогавашния румънски премиер Понта напусна поста си, а сътрудничеството вътре във формата беше замразено за две години.

Освен това, настоящата инерция на Б4 е до голяма степен продукт на международната конюнктура, която само временно увеличава вниманието върху Балканите. Събития като  българското и румънското председателство на Съвета на ЕС, срещите на формата 17+1 в рамките на китайския суперпроект ЕПЕП ("Един пояс, един път"), новата Многогодишна финасова рамки (МФР) на ЕС, както и евентуалното българско председателство на „Берлинския процес” през 2020, са естествен стимул за сътрудничество между четирите страни, но те няма да продължат вечно, нито са заместител на постоянството, което форматът трябва да постигне в следващите години.

За да създаде собствена инерция, отвъд тази на четирите страни, както и на международната конюнктура, групата следва да обмисли някои мерки, които биха дали тласък на работата и. Тук не става непременно дума за създаване на общи асамблеи, секретариат или друг вид институции, подобно на Северния Съвет или Бенелюкс. Мерки като създаването на председателство, което да очертава приоритети и да създава доклади за дейността на формата, изграждането на съвместни парламентарни делегации/групи на приятелство, финансирането на фонд, който да стимулира проучвания и трансгранично сътрудничество на гражданско ниво, или най-малко създаването на уебсайт, който да публикува съвместните декларации на Б4, не биха представлявали бюджетна тежест за балканските страни.

Още повече, голяма част от тези мерки са изпробвани успешно през годините от междуправителствен формат като Вишеград, за да се изгради концепция и традиция на сътрудничество, която впоследствие води и до формулирането на приоритети. Днес, Вишеград провежда ефективна политика на европейско ниво (независимо дали е противоречива или не), а форматът е добре познат на гражданско и международно ниво, което гарантира по-голямото му дълголетие и атрактивност.

Систематизиране на инфраструктурните проекти

Днес най-големите градове, регионални центрове и пристанища на България, Гърция, Румъния и Сърбия все още не са свързани помежду си. Това не само е в ущърб на създаването на силен единен пазар в тази част на Европа, но и не позволява да се използва транзитния и логистичен потенциал на региона, който се намира на кръстопътя между Азия, Африка и Европа. На този фон, проекти като магистралния пръстен, свързващ столиците в региона, както и като Sea2Sea, свързващ индустриални центрове в България, Гърция и Румъния са от обективно икономическо значение за региона.

Но ако Б4 иска да намери изгодно финансиране и да реализира тези проекти, които са все още на ниво меморандум или даже във фазата на добрите пожелания (подобно на случая с магистралната връзка между Белград и Букурещ), страните от региона трябва да се научат да ги представят по систематизиран начин. Макар да е похвално, че лидерите на четирите страни се срещат заедно с китайските си колеги, както и, че Борисов и Ципрас коментираха с Юнкер и други представители на ЕК проекта Sea2Sea, това не е достатъчно. За да вникнат крупни играчи като ЕК, Европейската инвестиционна банка и Китай в добавената стойност на тези проекти и, съответно, да дадат по-добри условия за финансиране, Б4 трябва да ги представя като част от обща систематизирана балканска инфраструрна визия.

Ако Б4 иска да привлече внимание и най-вече инвестиции в проектите си, регионалната четворка трябва публикува доклад, очертаващ нейната инфраструктурна визия и предполагаемата добавена икономическа стойност на различните инфраструктурни проекти. Освен това, по време на различните срещи, в които четворката участва, форматът следва да започне да представя интерактивна карта на мрежата със замислени проекти, показваща приоритетите на Б4 по нагледен начин. Систематизацията на инфраструктурните проекти на Б4 може да бъде постигнат по лесен и икономичен начин, ако форматът се институционализира в "мека" форма, подобно на начина, предложен в предходната секция.

Разширяване на приоритетите, свързани с европейската интеграция

Дотук посланието, което излъчва Б4, изглежда горе-долу така: „изграждаме важна инфраструктура, борим се за членството на Сърбия и страните от региона в ЕС. Това ще ни донесе икономически растеж. Общите политики, не ни интересуват”. Сиреч, ще се вложат големи средства в инфраструктура и големи усилия да се влезе в ЕС, без реално да се търси начин, по който тези магистрали, железници, тръби, както и членството на Б4 в ЕС, ще могат да донесат максимални ползи на гражданите от региона. Философията на Б4 очевидно не е цялостно изградена и форматът следва да очертае няколко стратегически приоритета, свързани с европейската интеграция, които ще увеличат добавената стойност на сегашните му приоритети.

Дори и всички инфраструктурни проекти на Б4 бъдат реализирани още утре, а Сърбия се окаже членка на ЕС, транзитният и логистичен потенциал на региона няма да бъде използван максимално поради няколко причини. На първо място, България, Румъния и Сърбия не са част от Шенген. Това значи повече граничен контрол, по-малко транзит и, съответно, точещи се големи опашки от превозни средства по иначе хубавите инфраструктурни съоръжения. На второ място, и в четирите страни има високо усещане за корупция. Вследствие на това, квалифицирани балкански граждани и чужди инвеститори ще продължават да избягват региона, дори ако той е част от ЕС и инфраструктурните му съоръжения са модерни. На трето място, политиката, водена от Б4 вече години насам, представлява постоянен опит да се копират политиките на ядрото на ЕС, без да се разработват собствени. Това обрича региона да бъде не само географска, но и политическа и икономическа периферия на ЕС, със или без инфраструктура или членство в ЕС. 

С други думи, ако форматът иска да се превърне в истински транзитен и логистичен център, негов приоритет не трябва да е само членството на Сърбия в ЕС, но и членството на България, Румъния и Сърбия в Шенген. Само тогава хубавата инфраструктура, както и обмислените мерки да се въведе единна пътна такса посредством тол системи, биха донесли по-голям резултат. След това, страните трябва се справят с корупционните практики, които създават недоверие във виталността на техните икономики. Това е единствения начин, по който регионът ще може да задържи своя човешки капитал и да привлече чужд финансов такъв. Накрая, страните от региона трябва да разберат, че визията на Б4 да стане транзитен и логистичен център на ЕС следва да се основава върху разработването на политики, които защитават неговата периферна позиция в географско отношение, и по-висока конкурентоспособност, във фискално отношение. С такива политики в бъдеще Б4 би могъл да действо много по-организирано по отношение на законодателни инициативи като пакета „Макрон” или новите френска идеи за фискални и икономически реформи в ЕС (срещу които много страни членки на съюза, в лицето на скандинавските и балтийски страни, вече се надигнаха).

Конкретните мерки, които Б4 може да предприеме в тази посока, са няколко. Имайки предвид, че членството на региона в Шенген, привличането на човешки и финансов капитал и легитимността на доводите да се формулират собствени политики, минават през генерирането на местно и международно доверие посредством реформи в правосъдието, на всяка от срещите им страните от региона трябва обстойно да дискутират техния прогрес в тази сфера. Дори и това да се случва далеч от обсега на камерите.

Що се отнася членството на България, Румъния и Сърбия в Шенген, Б4 трябва да формулира стратегия и с нея да лобира пред страни като Германия и Холандия, които са, или биха били, в случая на Сърбия, против членството на трите страни в Шенгенското пространство. Тази стратегия трябва да включва политически и икономически аргументи, свързани с нереализираните от балканските страни икономически ползи и спадащото доверие на техните граждани към ЕС. Тези проблеми са резултат на продължителния им престой извън Шенгенското пространство, въпреки покриването на формалния критерий за членство, поне в случая на България и Румъния. Именно загубите и недоволството от неизпълнения ангажимент могат да доведат до увеличаване на вътрешнополитическото влияние на антиевропейски партии, както и на външнополитическото влияние в региона на страни като Китай и Русия.

На последно място, свързано със съставянето на общи политики, България, Гърция и Румъния, които вече са членки на ЕС, трябва на първо четене да разгледат внимателно всички входящи законодателни досиета, които ще се дискутират в ЕС, да локализират общите си интереси, да изготвят обща позиция и да потърсят съюзници вътре в ЕС, с които заедно да я защитят. Тук трябва да се има предвид, че България, Гърция и Румъния имат общо около 40 млн. души население. Това им придава немалка тежест в рамките на Съвета на ЕС, където гласовете на страните членки се измерват и според броя на населението им, особено след Брекзит, когато населението на ЕС ще намалее до около 445 млн. души. Същевременно, увеличаващото се значение на регионалните формати вътре в Съюза създава условия за ефективно сътрудничество с други формирования като Бенелюкс, Балтийските страни, Вишеград и Северния съвет. 

Промяна на имиджа на Балканите

Единственият имидж, с който балканската четворка може да се ползва за момента, е клишето, използвано за Балканите през последния век, век и половина. Регионът традиционно се разглежда като проблемен и нестабилен, а държавите и народите в него - като безнадеждо разделени, вследствие на многото войни и геополитически договорки между Великите сили. Този имидж не само подкопава инвестиционния климат на Балканите, но и не е справедлив спрямо региона, който е дал много повече на света, а не само войните през XX век.

В този контекст, страните от региона трябва да продължат да изтъкват и надграждат постиженията си от последните години. Нека си припомним, че България, Гърция и Македония са на път да решат важни спорове по между си. Страната ни дори заложи присъединяването на Западните Балкани към ЕС като приоритет на своето европредседателство. Това показва, че страните от региона са способни да вървят напред, независимо от трънливото минало, което впрочем е белязано от войни не само на Балканите, но и във всички части на Европа.

За да се затвърди новото позитивно впечатление за Балканите, България, Гърция и Румъния трябва да подкрепят Сърбия в опитите и да реши политическите си проблеми с Косово и Босна и Херцеговина. Важна стъпка за преформулирането на балканския имидж може да се окаже и кандидатурата на Б4 за Евро 2028. Евентуалното домакинство на европейското футболно първенство не само би дало тласък на всички замислени инфраструктурни проекти, но и ще предостави на формата възможност да се представи в различна светлина на международната сцена.

Разбира се, това далеч не е достатъчно, но е стъпка в правилната посока, която може да бъде подкрепена от други стъпки, ако форматът придобие по-организиран вид и уточни своите приоритети.

Твърде късно, или по-добре късно, отколкото никога?

Крайовската група е необходим подрегионален формат с безспорна добавена стойност за Югоизточна Европа, която обаче трябва да се пребори с известни недостатъци, ако иска да продължи да функционира успешно. Идеята за събиране на доскоро негативно настроени една към друга държави в една група, която дава приоритет на въпроси с обективно значение за региона, като изграждането на инфраструктура и интеграцията в ЕС, е не само практична, но и благородна.

Независимо от това, за да реализира поне част от своите приоритети, и да намери финансиране за други, форматът ще трябва да прояви изключително постоянство в следващите поне пет години. Което ще се окаже много трудно, ако не бъдат взети следните мерки:

На първо място, форматът следва да създаде някаква форма на институционалност, която да гарантира неговата стабилност, дори и когато страните от Б4 са засегнати от вътрешни кризи, пречещи им да са достатъчно активни на регионално равнище. Не става дума за изграждането на общи институции, а по-скоро за мерки като създаването на ротационно президентство на формата, уебсайт, фонд, който да финансира проучвания, свързани с дейността на Б4 и т.н.

На второ място, балканските страни трябва да започват да представят по систематизиран начин инфраструктурните си приоритети. Това може да стане чрез редовното публикуване на доклади, очертаващи визията им за Балканите, както и нейната икономическа добавена стойност, и чрез интерактивни карти. Тези мерки ще помогнат на Б4 да представи проектите си по нагледен начин и, следователно, да увеличи шансовете на формата да се пребори за изгодно финансиране по време на срещите си с европейски и китайски лидери.

На трето място, форматът трябва да се бори за влизане в Шенгенското пространство, да извърши реформи в правната си система и да формулира общи политики, с които да брани интересите си на европейско равнище. Само така Б4 ще може да се превърне в транзитен и логистичен възел, който свързва Азия, Африка и Европа, задържа собствения си човешки капитал, и привлича чужд финансов такъв.

Накрая, форматът трябва да промотира активно нов имидж на мир и просперитет на Балканите, който да придвижи неговата икономика напред, и да даде на региона, вторачен в миналото, перспектива за бъдеще.

* Брюкселски свободен университет