Избирателната система и почтеността в избирателния процес на съвременната демократична държава

Държавата е сложна институционална система, състояща се от няколко подсистеми, една от които е избирателната система. Изборите се превръщат в незаменима институция на съвременната демократична държава. Те представляват най-цивилизования начин за борба за власт и смяна на правителството. Именно изборите осигуряват легитимацията на властта и политическата дейност на държавата като цяло. При демокрацията политическата власт се упражнява със съгласието на хората. Свободните, равни и тайни избори са основният механизъм, който превръща това съгласие във властта на парламента и правителството. Избирателната система определя институционалната рамка и до голяма степен определя конфигурацията на парламента и партийната система.

Дискусиите за това коя избирателна система е по-добра продължават отдавна и не спират и до днес. Политическата наука обаче отдавна е стигнала до извода, че идеална избирателна система просто не съществува. Всяка от добре познатите и широко разпространени системи в света има свои предимства и недостатъци, всяка носи определена мярка за справедливост.

Концепцията за избирателна система в конституционното право често се тълкува като метод или процедура за определяне на резултатите от гласуването или като процедура за разпределяне на мандати въз основа на резултатите от гласуването [6, стр. 164]. Според нас това тълкуване е твърде тясно и не отчита социалното значение на изборната институция. В тази връзка подходите, предложени от политологията, са по-точни.

Понятието „избирателна система“ в политологията има две значения. В тесен смисъл това понятие се използва като синоним на електоралната формула - правилата за разпределение на местата в парламента според изборни резултати и / или определяне на победители в съответните избирателни райони. В широк смисъл избирателната система е целият комплекс от формални и неформални институции (норми, правила, разпоредби), свързани с изборите [1, с.45].

В условията на демокрация е трудно управляващият елит да направи значителни промени в институциите на законодателната и изпълнителната власт, тъй като те по правило са добре защитени от конституцията и елитът изисква много усилия, за да ги извърши, без да нарушава демократичните норми и процедури. В това отношение избирателните системи изглеждат по-малко сигурни. Промяната в избирателната система е една от законовите демократични процедури, чрез които елитите могат да коригират вектора на развитие на политическата система като цяло. Но управляващите елити не винаги избират и променят избирателната система, водени от желанието да оптимизират функционирането на демокрацията. Както всеки субект на политическия процес, те преследват собствените си интереси, като се стремят да консолидират своето господстващо положение в системата на държавната власт, създавайки допълнителни пречки по пътя към властта на политическата опозиция [3, c.126].

Стабилността на избирателната система е важно условие и един от важните показатели за стабилността на политическата система като цяло. Според нивото на стабилност политическите системи могат да бъдат разделени на системи: с високо ниво на стабилност; средно ниво на стабилност; ниско ниво на стабилност; нестабилни системи [ 3,c.126].

Промените в изборните системи се случват не само в нестабилните политически системи, но и в стабилните. Вярно е, че при последните това е много по-рядко. Причините за промени или промени в изборните системи имат най-често политически характер и са насочени или към стабилизиране на дейността на парламента, или към създаване на пречки пред дейностите на политическата опозиция [4,c.214].

Една балансирана изборна система, съдържаща и прилагаща принципите на всеобщо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване, е задължителна технология за установяване и поддържане на представителната демокрация. Най-малкото досега човешката цивилизация не е създала друга, по-ефективна и рационална технология за това.

Предпочитането на определен тип изборна система съдържа винаги два съществени въпроса за анализ и отговор:

В правно-технологичен аспект:

— Как да се намерят формулите и правните техники, които да осигуряват на управляваните най-добро представителство в органите на публичната власт, като по този начин ги асимилират в „управляващи“ и така се постига желаната идентичност между „управлявани“ и „управляващи“?

— Как да се постигне оптимална съразмерност между подадените гласове на избиратели и получени срещу тях мандати, и едновременно с това — стабилно правителство?

В политически аспект:

— Как да се постигне, така че в изборната система да намира точно отражение разделното упражняване на властта в държавата и едновременно с това да бъде насърчавана заинтересуваността на гражданите?

— Как изборната система да бъде задействана като мощен инструментариум за гражданско възпитание? [5]

Прилагането на конкретна изборна система е в основата на представителната демокрация, защото чрез избори волята на суверенния народ определя легитимните представители, които упражняват контрол върху изпълнителната и съдебната власт и са отговорни пред избирателите при периодично провеждани дефинитивни избори.

Изборните системи се различават една от друга по много начини: значението на избирателната област, броят на избирателните райони, размерът на законодателното събрание, действителният избирателен праг и др. [3, с. 219]. Традиционно съществуват две „основни“ избирателни системи - мажоритарна и пропорционална.

Според нас обаче има три основни избирателни системи:

Системи, които възприемат принципа на мнозинството – мажоритарни избирателни системи, при тях формулата на победата е най-много гласове [6].

В България мажоритарна система е била въведена веднага след възстановяването на държавността, още в първия изборен закон (1880 г.). Тя действа до 1910/1912 г., когато е била заменена с пропорционална система. Мажоритарна система предвиждат и наредбите-закони в периода 1937–1944 г.

Решаващо значение за всяка мажоритарна система има образуването на изборните райони — в тях се формира мнозинството, което решава избора. Районите биват едномандатни и многомандатни. В повечето практикувани системи районите са едномандатни — в парламента се изпраща с мандат само един депутат; за мандата се състезават неограничен брой кандидати.

Едномандатният район отговаря на британския първообраз и на принципа „един човек — един глас“. Азбучно изискване на съвременното изборно право е изборните едномандатни райони да са равни (с минимално допустимо от закона отклонение). Това изискване трябва да осигури прилагането на друг, по-развит принцип — „един човек — един глас — една стойност“, т.е. принципът за равното избирателно право, който е conditio sine qua поп за гарантиране на справедливи и честни избори.

Но точно този принцип нерядко бива нарушаван чрез спекулативно прекрояване границите на изборните райони, което се прави с цел осигуряване на подкрепящи избирателски гласове в полза на управляващата политическа сила. Като нарицателно име за такава техника се използва известният от изборната история на САЩ термин джеримандъринг (gerrymandering).

В някои страни — Тунис, Сирия, Кувейт, България (1880 г.) и др. се прилагат мажоритарни системи с многомандатни райони. Такива райони изпращат в парламента двама или повече депутати. В Европа мажоритарното избиране в многомандатни райони се практикува само на местни избори.

Как се определят тези „повече“ гласове? Прилагат се различни мнозинства за решаване на избора; в едър план те могат да бъдат сведени до два вида: относително и абсолютно. В рамките на едномандатния район при относителното мнозинство (plurality — англ.) изборите в района печели онзи кандидат, чиито гласове са повече от гласовете, получени за всеки един от другите кандидати поотделно.

Това мнозинство е просто. Действието му е винаги резултатно. Но едновременно с тези позитивни черти то може да доведе до сериозно негативно следствие — до непредставителност: възможно е гласовете, подадени за избрания, да представляват в района малцинство спрямо сбора от гласовете, подадени за всички други кандидати. Тези гласове, подадени за всички други кандидати, пропадат. Поради това свое действие мажоритарната система с относително мнозинство често бива наричана „система на изритване“ (Knock out system — англ.).

Абсолютно мнозинство (majority — англ.), т.е. повече от 50% от подадените гласове, се прилага във Франция, Монако и др. Преди години това мнозинство фигурираше като способ за превръщане на гласовете в мандати и в изборните закони на тогавашните социалистически страни в Централна и Източна Европа, без изобщо да имаше политически плурализъм и другите абсолютни атрибути на свободни и демократични избори, което обезсмисляше формалния запис в закона[5].

Избори с абсолютно мнозинство са на практика често нерезултатни — нито един кандидат не успява да събере повече от 50% от гласовете. Поради това се налага и вторична процедура. Най-често това е повторно гласуване (втори тур), което се провежда най-малко седмица по-късно. В него (в повечето случаи) участват само първите двама кандидати с най-добър резултат от първото гласуване; печели се с относително мнозинство (Франция). Познати са и други вторични процедури — т.нар. романска система (възможно издигане на нови кандидати във втория тур, когато решава относителното мнозинство; или „разширен втори тур“ с участие на тримата най-силни кандидати, при което решава също относителното мнозинство, и др.

Пропорционални избирателни системи – резултатът се определя на принципа на пропорцията, или съответствието между гласове и мандати [6].

Името идва от „пропорция“, т.е. отношение на две величини. Тук двете величини са подадените избирателски гласове и разпределените съобразно с тях депутатски мандати. Принципът, по който става това разпределяне, е пропорцията. Избраният по пропорционалната система парламент следва да представлява точна проекция на политическите сили в обществото, да дава „точна фотография“, „умалена картина“ на нацията, както се очаква да действа съотнасянето на подадените гласове към получените мандати.

Пропорционалната система си пробива път едва към края на XIX в. в Европа като отговор на налагаща се обективна необходимост за отразяване на извършващото се разслояване и усложняване на политическия живот. Цялостно изборната система е въведена за първи път в Белгия през 1893 г., по-късно в Дания — 1906 г., Швеция — 1909 г., и т.н. След Втората световна война пропорционалното избиране получава широко разпространение в Европа — Холандия, Норвегия, Австрия, Испания, Италия, Гърция, Турция, в Южна Америка, а след 1990 г. — и в Чехия, Естония, Латвия, Словакия, Словения, Румъния, Полша и др.

В България пропорционалната система, наричана още „съразмерна“има дълги традиции и практика. Въвежда се постепенно първо на общински избори (1910 г.), после на парламентарни избори само Търновски и Пловдивски окръг (1911 г.), а от 1912 г. е действаща в цялата страна както за парламентарни, така и за общински избори на съветници.

При пропорционалния избор районите са винаги многомандатни, т.е. те изпращат в парламента двама или повече депутати. Днес почти навсякъде изборните райони се формират съобразно със съществуващото административно-териториално деление. Това означава, че различните по големина изборни райони ще имат право на съответно различен брой мандати според числеността на населението[5].

Избирателите гласуват за партийни листи. Изключение представляват пропорционалните системи, при които се гласува за индивидуални кандидати, както е в системата на „единствения преносим глас“ — Single Transferable Vote (STV — англ.), практикувана в Ирландия и Малта). Логиката на изборите диктува правилото листите да съдържат толкова имена, колкото са мандатите в района; няма пречка да бъдат и по-дълги.

Практикуват се различни видове листи; разликата е в това дали избирателят може да размести имената в листата и така да изрази свои предпочитания. Преобладават „твърди листи“, при които избирателят няма право да променя първоначалното подреждане в листата. При т.нар. „свободни“, или „необвързани листи“ избирателят може да изрази предпочитания към отделни кандидати от една листа (българският Избирателен закон от 1912 г., Законът за избиране на членове на Европейския парламент от РБ, 2007 г.), чрез зачеркване, (Австрия, Италия) номерация или точкуване. При т.нар. „панашаж“ (panacher, фр. — украсявам, изпъстрям, смесвам) избирателят може да посочи предпочитани кандидати от различни листи и да ги смеси (Швейцария, Люксембург).

Смесени избирателни системи, които едновременно използват, както принципа на мнозинството, така и принципа на пропорцията[6].

В световен мащаб изборноправната теория все още не е дала ясен и категоричен отговор на въпроса кой от двата главни типа изборни системи е по-добър. Мажоритарните системи са прости и резултатни, но непредставителни — всички подадени не за печелившия кандидат гласове остават без представителство и пропадат. Този нежелан резултат не е присъщ на пропорционалните системи. Но при тях се губи личностният момент — гласува се преди всичко за партийни листи.

В търсене на най-добрата изборна система, в Европа между двете световни войни се появява трети тип изборна система — смесена. Правят се опити за комбиниране на черти от едната и другата система, за взаимно неутрализиране на техни недостатъци. В резултат на такова комбиниране днес се прилагат различни смесени изборни системи в Германия, Мексико, Ирландия, Малта, Сенегал, Япония, Албания, Литва, Русия и др.

Смесена бе системата, по която се проведоха изборите за Велико народно събрание в България през 1990 г. Накратко относно някои действащи смесени системи:

В Германия например изборната система е известна като „персонизирана пропорционална система“. Тя е комбинация между пропорционалния принцип и личностния избор. В тази комбинация обаче ясно и определено превес има пропорционалният принцип. Мажоритарният елемент има ролята само на коректив. Гласът на избирателя е „раздвоен“. Той гласува със своя „първи“ и „втори“ глас. С първия си глас гласува за индивидуални кандидати, избирани в едномандатни райони по мажоритарен принцип: гласува за личности. С втория си глас избирателят гласува за една от партийните листи, издигнати в отделните провинции (федерално държавно устройство, вж. Раздел III).

На национално равнище се сумират гласовете, подадени за всяка отделна партия по всички нейни листи в отделните провинции. Пресмятането става по метода Хеър/Нимайер, който по своята същност представлява развита формула на метода Хеър. На национално равнище става разпределяне на всички парламентарни мандати, пропорционално на подадените в цялата страна гласове. Има и изборна бариера: право на парламентарен мандат има само партия, която е успяла да събере поне 5% от гласовете, подадени в цялата страна, или поне 3 мажоритарно спечелени индивидуални мандата. Спечелените от всяка партия национални мандати се разпределят после вторично между листите на същата тази партия, издигнати в отделните провинции. А спечелените от същата партия индивидуални мандати в мажоритарните райони се приспадат от броя на национално спечелените мандати, като първите места в листите се заемат по право от печелившите индивидуални кандидати, издигнати от същата партия.

Така определящо и водещо значение в тази германска изборна система има пропорционалният избор по партийни листи, а мажоритарното избиране само експонира фаворитите на тези политически партии[5].

Предимство на този начин на разпределяне е, че прави възможно мажоритарното персонализиране на част от народните представители, при което обаче разпределянето на мандатите остава пропорционално. Освен в Германия тази система е прилагана за кратко в Естония (1992) и в Нова Зеландия (1993).

Избирателната система има за свое съдържание формирането на политическо представителство на интереси. Нейната цел, обаче, е да събере индивидуалните воли на избирателите и да ги превърне в един обществено признат и значим резултат, определящ състава на изборните институции. Няма избирателна система, която да може абсолютно точно да трансформира волята на отделния избирател, в абсолютно приемлив за него резултат.

Избирателната система представлява онази социална среда, в която действат политическите актьори. Политическите партии се създават именно с оглед участието им в избори. Може да се каже, че възприемането на един или друг тип избирателна система влияе върху партийната система на дадена държава.

Изборният процес е в основата на демократичното управление и е ключов гарант за доверието на гражданите в представителните институции. Качеството на изборния процес, което от своя страна намира отражение в доверието на гражданите в изборите и в представителната демокрация като цяло, е функция както на законодателството, уреждащо организирането и провеждането на изборния процес, така и на работата на институциите, които имат задължение за неговото прилагане [2, c.3].

Целта на изборите е формиране на органите на изпълнителната и законодателната власт и делегиране на пълномощия на длъжностните лица посредством свободно и пряко волеизявление на гражданите [6].

Изборният процес обхваща избирателните процедури, подредени във времето в строго определен ред. Обхваща всички процедури от насрочването на изборите до определянето на изборния резултат и евентуално, ако има нарушения на избирателните закони, процедурата по оспорване законността на изборите.

В повечето страни изборите преминават в общи линии през следните етапи:

• Определяне датата на изборите
• Определяне на избирателните райони
• Установяване на избирателните участъци
• Създаване на избирателните органи
• Регистрация на избирателите – преглеждане на списъците, допълване, издаване на документи за гласуване на други места и други административни мерки
• Издигане на кандидатите или партийните листи
• Законови проверки дали кандидатите покриват изискванията на закона за поста, за който се кандидатират
• Агитационен период – по време на който се провежда предизборната агитация
• Гласуване
• Екзит-пол или провеждане на паралелни социологически преброявания
• Броене на гласовете и осигуряване гаранции за коректността на този процес
• Обявяване на окончателните резултати – в рамките на няколко дни след приключването на изборите [7].

Процедурата на изборите се прилага в системата на държавното и местно управление и в тези организации, според уставите на които лицата на ръководни длъжности се посочват по изборен път.

Предизборната кампания представлява най-динамичния период в целия изборен процес. Нашето законодателство не урежда изцяло формите за провеждане на предизборна кампания. Основните насоки са свързани с ограничаване на финансирането, недопускане на държавно финансиране извън установеното в закона, забрана за финансиране от чужди физически и юридически лица, гарантиране на публичност при набиране на фондовете за провеждане на предизборна кампания. Законодателството се стреми да изведе един публичен контрол за средствата които са използвани за предизборна кампания [6].

Съгласно чл. 172, ал. 1 от Изборния кодекс (ИК), политическите партии, коалициите от партии и инициативните комитети представят пред Сметната палата отчет за приходите, разходите и поетите задължения за плащане във връзка с предизборната кампания. Очевидно законодателят не е ограничил отчитането на приходите, разходите и поетите задължения за плащане само до периода на предизборната кампания. По тази причина, участниците в изборите трябва да отчитат всеки свой приход, разход или поето задължение за плащане, когато те са свързани с предизборната кампания, независимо дали същите са получени, направени или поети в рамките на предизборната кампания или преди това[8] .

Законодателството установява предел за предизборните фондове, който не трябва да бъде надхвърлен. За съжаление, обаче, няма ефективна система за контрол. Това е проблем във всички съвременни демократични страни – контрола върху средствата, изразходвани за предизборните кампании. Целта на този контрол е да бъдат поставени на светло интересите, които се преплитат за да се ограничи политическата корупция. Освен това, осъществяването на финансиране на предизборната кампания често граничи с купуване на гласове [6].

Прозрачността, отчетността и почтеността в изборния процес са едни от основните стълбове, върху които се основава доверието на гражданите в демокрацията и в институциите на представителната демокрация. Въпреки усилията за извършване на законодателни промени и за предприемане на мерки за по-добра организационна подготовка на изборния процес, положени през изминалите години, резултатите от наблюденията на български и международни организации показват липса на съществен напредък в тази сфера. Нещо повече – у българските граждани се създава основателното разбиране, че честността и почтеността не могат да бъдат припознати като базисни характеристики на изборния процес в страната. Данните от наблюдението на изборния процес, осъществяван от български и международни наблюдатели, показват наличието на съществени проблеми, които до настоящия момент не намират адекватно решение. Такива са непрозрачното финансиране на политическите партии, несанкционираното използване на пари с неясен произход в предизборните кампании, нарастващият дял на организационните нередности, липсата на реални политически алтернативи, политически платформи и предложения за развитието на обществото[2, c.12].

От гледна точка на политическия анализ, посочените по-горе тенденции на недостатъчна прозрачност, почтеност и отчетност в изборния процес в страната представляват взаимосвързани компоненти на един сложен социално-политически проблем. На практика 30 години след началото на прехода към демокрация и свободна пазарна икономика неефективността в публичното управление и корупцията продължават да бъдат във фокуса на общественото недоволство, а България остава неизменна част от групата държави, в които стандартите за прозрачност и почтеност в политическия, обществения и икономическия живот са далеч от водещите световни и европейски практики. Резултатът е подкопаване на основните принципи, върху които се базира съвременният демократичен ред – върховенство на правовия ред, правова държава и политически плурализъм. Поради сериозната заплаха за демократичното развитие на съвременното българско общество, противодействието на тези тенденции изисква интегриране на съвместните усилия на гражданските организации и на всички институции, които имат правомощия в тази сфера.

През изминалите години в Изборния кодекс бяха въведени норми, които целят да ограничат редица нарушения. Резултатите от наблюдението на изборния процес показват, че извършените промени не възпрепятстват ефективно купуването на гласове и контролирания вот. Сравнителните резултати от наблюдението в периода 2009 г. – 2017 г. показват, че най-същественият дял от нередностите в изборния процес се дължи на дефицити в работата на избирателните комисии. С особена острота този проблем се откроява на нивото на секционните комисии, които не разполагат с достатъчно познания, за да изпълняват стриктно правилата, предвидени в Изборния кодекс. Сред многобройните нарушения, констатирани в изборния процес, се открояват няколко характерни нарушения, които са показателни за дефицитите в работата на избирателните комисии: неспазване на процедурите за боравене с бюлетините, допускане на хаос в изборните помещения, извършване на манипулации при преброяване на бюлетините, допускане на технически грешки при попълване на протоколите с изборните резултати[2, c.14]..

Преките наблюдения върху протичането на изборния процес в страната през последните години показаха редица случаи на манипулации с изборните книжа (например, попълване на бюлетините от членове на секционните комисии след приключване на изборния ден, поправяне на протоколите без да се поставят необходимите подписи от членовете на комисиите). Тези констатации са показател за липса на базова почтеност на някои членове на секционни комисии (които са длъжностни лица по смисъла на изборното законодателство) и за осъществен институционален пробив в основното звено на изборната администрация, отварящ вратата за купуване на гласове и други манипулации в изборния процес.

През 1999-2001 г. за да се ограничи политическата корупция се налага държавата да поеме финансирането на партиите, които имат над 1% гласове. Като субсидията, която се получава е годишна и зависи от броя на гласовете, които партията е получила на последните парламентарни избори. У нас има ограничение на финансиране от общините.

Заключение

Спазването на стандартите за прозрачност и почтеност в изборния процес е гаранция за представителност на управлението и за доверие на гражданите в процедурите и институциите на представителната демокрация. Нещо повече, честните и демократични избори са залог, че избраните представители на гражданите в институциите ще провеждат ефективни и отчетни политики в защита на публичния интерес.

Предизвикателствата пред българското общество имат значими социално-политически измерения. Техните предпоставки са заложени в базисни елементи на политическата култура и в парадигмата, в която функционират управленските институции в страната от 1989 г. насам. Преодоляването на тези предизвикателства също изисква дългосрочен и комплексен подход, който отчита както поуките от прехода, извървян до момента, така и потенциала и възможностите за развитие на демократичните практики.

Източници:

Гелман В. Я. Институционален дизайн: „създаване на правилата на играта“ // Първият изборен цикъл в Русия (1993-1996). М., 2000.248 с

Нушева, В., Вълчева, К., Методиева, Л., Почтенност в политиката и ефективно противодействие на корупцията в България, С, май 2007

Дювергер М. Политически партии. М., 2000.

Сморгунов Л. В. Сравнителна политология. Теория и методология за измерване на демокрацията. SPb., 1999.

Думева, Е., Конституционно право, учебник, С. май 2008

Киров, Пл., Изборни процедури и избирателен процес, Лекции

https://bg.wikipedia.org/wiki/%D0%98%D0%B7%D0%B1%D0%BE%D1%80%D0%B8

https://www.bulnao.government.bg/bg/articles/po-otchitaneto-na-predizbornite-kampanii-93

*Авторът е докторант по Политология във ВСУ „Черноризец Храбър“ и специализант по Гражданско образование във ВТУ „Св. Св. Кирил и Методий“.  Член на общинска избирателна комисия в Бургаска област.