Мeждународни институции, международно право, международен ред

Генезисът

С разпадането на двуполюсния свят и изчезването на единия от двата блока от годините на Студената война човечеството за кратко, в рамките на по-малко от две десетилетия, заживя с илюзията за победила еднополюсност и еднопосочност на развитието, артикулирана най-запомнящо се от Фукуяма като „край на историята”. Тази илюзия не подмина и самотния полюс и това се материализира в утвърждаване на хегемонията на САЩ в международен план – не просто като световно политическо лидерство и господстващ фактор в сферата на сигурността, икономическа и финансова доминация, но и като информационен, културен и дори морален стожер на човечеството. Този период обаче не отмина без тежки сътресения за международните отношения – тогава се „родиха” Афганистан, Ирак, Либия, Сирия.

Процесите в международните отношения обаче се оказаха далеч не толкова еднопосочни и постепенно тенденцията към развитието на един по-сложен, многополярен свят, където наред с утвърждаването на нови глобални играчи (Китай, Индия, Бразилия и т.н.) все по-видима роля започнаха да играят и редица държави, имащи претенции за регионални лидери и глобални фактори - достатъчно е да се споменат само Турция, Иран, Саудитска Арабия, Израел в Близкия Изток. За Русия това бе период на възстановяване на разклатената държавност и унизеното национално самочувствие – всичко това на основата на сериозен икономически ръст (главно за сметка на приходите от износа на енергоносители и минерали), политическа концентрация на властта и национална консолидация. В международен план това се прояви в насочване на вниманието към т.нар. „близка чужбина” с акцент върху защитата на правата на руското и рускоезичното население там – и на картата, към Приднестровието, се добавиха още няколко замразени конфликта по нейните граници: Абхазия, Южна Осетия, впоследствие Крим и Донбас.

Иначе казано, в света протичаха два достатъчно близки по съдържание и еднопосочни  процеси, които обаче се развиваха в различни плоскости и за определен период от време не се пресичаха в пространството: утвърждаване на американската хегемония в глобален мащаб и събуждане на руската имперска носталгия в постсъветското пространство. Доколкото и двата процеса бяха експанзионистични по своя характер, те логично се сблъскаха – на територията на Украйна[1].

Същевременно, при разпада на двете големи европейски конфедерации – Съветския съюз и Югославия, в новите независими държави, в това число и в Украйна, също протичаха достатъчно сложни и нееднозначни процеси. Разделянето на доскоро общото икономическо, политическо, културно и лингвистично пространство изискваше изграждането на граници и издигане на бариери, формиране на нови национални институции и консолидация на нациите – т.е. процеси, често болезнени, на разграничаване и обособяване. Всичко това обективно беше съпроводено със сериозна доза национализъм, особено видим там, където имаше значими етнически малцинства, който предизвика най-дълбоки трусове на местата, където тези малцинства бяха свързани с доминиралите в рамките на съюзните държави центрове – Москва и Белград.

Всичко казано дотук води към логичния въпрос: неизбежна ли беше войната? Естественият отговор е „не” – съпроводен със значителен набор от условности и уточнения. Доминиращата логика към момента е, че Западът, т.е. НАТО и ЕС, не са оценили достатъчно точно агресивните и експанзионистични намерения на Русия и са се оказали политически заблудени и военно неподготвени за агресията. С други думи – не са били предприети необходимите политически и военни мерки за възпиране, които да направят невъзможна руската интервенция. Включително и чрез реалното приемане на Украйна в НАТО, а не просто отварянето пред нея на евроатлантическа перспектива в духа на Декларацията от срещата на върха на НАТО в Букурещ през 2008. Тази аргументация обаче се сблъсква със сериозен фактологически проблем: в крайна сметка именно евентуалното членство на Украйна в НАТО, трактувано като директна заплаха за националната сигурност на Русия, беше основният мотив за руската военна инвазия. И е въпрос на спекулативни постфактум анализи, доколко едно превантивно ранно и засилено военно присъствие по границите на Русия би имало възпиращ ефект или обратно – би засилило рисковете от превръщането на конфликта в глобален[2].

Това, което обаче изглежда е въпрос просто на констатация и не предизвиква спорове е, че механизмите, призвани да гарантират решаването на международните конфликти по мирен път, разработени след края на Втората световна война и залегнали в основата на следвоенния световен ред, не сработиха.

Ерозията

Конструкцията на следвоенния международен ред има два носещи елемента: международните институции (на първо място системата на ООН) и международното право. Следва да се имат предвид няколко важни негови характеристики. На първо място, той е създаден с широкото участие на над петдесет държави след края на Втората световна война, т.е. това е договерена, а не наложена система. На второ място, съществуват механизми за взаимни баланси и контрол, т.е. системата има своите вътрешни регулатори. Освен това обаче, наред с принципи, ценности, норми и механизми, следвоенният световен ред фиксира – и извежда в ранг на правила – и определени съотношения на силите. Нещо, което най-очевидно е отразено в статута на петте постоянни членки на Съвета за сигурност и правото им на вето. Сега обаче това съотношение на силите е сериозно променено – включително и от гледна точка на системната рамка на международните отношения.

Днес следвоенният световен ред е подложен на натиск от две посоки: глобализацията и технологичния прогрес, от една страна, и променените баланси и съотношение на силите - от друга.  Този двоен натиск предизвиква сериозни трусове и поставя на изпитание цялата система на съвременните международни отношения.

Цялостната архитектура на следвоенния световен ред е изградена върху националната държава, респективно – тя е основният субект на институционалната и правна уредба. Глобализацията обаче изведе на преден план или дори произведе нови субекти, т.е. появява се нова субектност – глобална. Става дума не само за мощните транснационални корпорации, но и за появата на редица неправителствени организации с глобални характеристики („Грийнпийс“, „Лекари без граница“ и т.н.), налице вече е и своеобразно глобално обществено мнение,  не на последно място – глобализацията създава условия за структуриране на недържавни, най-често мрежови формации, обединени от общност на етнос или раса, религия и идеи. Тези нови субекти формално не участват в процесите на вземане на политически решения, респективно не носят отговорност за техните последствия, въпреки че всички те влияят значително върху съдържанието на съответните политики. От своя страна, технологичната революция доведе до появата на редица нерегулирани пространства (изкуственият интелект, интернет и социалните мрежи са само най-очевидните примери за това), оформяйки своеобразен регулаторен вакуум. Всичко това поставя достатъчно остро въпроса за това кой, как и по какви правила ще управлява глобалния свят и, как функционира демокрацията в условията на все по-нарастващото влияние (често даже монополно – особено в икономиката и финансите) на неизборни субекти върху политиката.

От своя страна дълбоките промени в съотношението на силите започват да влизат в противоречие с утвърдените досегашни баланси. В институционален план това води до стремеж към адаптиране на системата на ООН към новите реалности, включително през призмата на разширяване състава на постоянните членове на Съвета за сигурност, както и за преосмисляне на правото на вето. Същевременно, във функционалното поле съществуващите институции започват да се игнорират (практиката за заобикаляне на Съвета за сигурност чрез коалиции на желаещите), а водещи държави (най-очевидно САЩ по времето на президента Тръмп) напускат структури и органи на ООН. В резултат международните институции постепенно губят своята практическа ефективност и значимост, увеличавайки риска от създаване на институционален и правен вакуум на международното поле, съпроводени от сериозни трусове и катаклизми [3].

Подмяната

Международното право претърпя едни от най-сериозните поражения през последните две десетилетия. В съвременното международно право, развито с приемането на Устава на ООН, е заложена основната идея да не бъде допусната никога вече нова война. Като централен пункт тук е записана забраната за употреба на сила в отношенията между държавите и намесата в техните вътрешни работи. Независимо от това, само през първите две десетилетия на XXI век светът бе свидетел на тринадесет войни, включително четири граждански, като нито една от тях не е санкционирана от мандат на СС на ООН[4]. Логично, при всички тези случаи, основни международноправни принципи (на националния суверенитет и териториалната цялост, на неприкосновеността на границите, pacta sunt servanda т.е. задължението за спазването на договорите и т.н.) бяха или директно нарушавани, или заобикаляни. Горчивата ирония е, че по-голямата част от тези войни станаха правно възможни благодарение на въвеждането от ООН през 2005, след геноцида в Руанда, на нова, високохуманна по своята насоченост правна норма за „отговорността за защита”, даваща възможност за намеса на международната общност с цел предотвратяването на геноцид, военни престъпления, етнически чистки и престъпления срещу човечеството. Това беше и формалната аргументация, използвана от Русия при нахлуването в Украйна, със същите аргументи бяха осъществени интервенциите и в бивша Югославия и Ирак (даже преди приемането на принципа за отговорността за защита), и в Сирия.

Същевременно, цялата система от международни и двустранни договорености за контрол върху въоръженията и за разоръжаване беше подложена на огромен натиск, довел до практическото „правно оголване” на цели области на международната сигурност. Това се отнася най-вече до двустранните споразумения между Русия и САЩ в областта на ядрените оръжия, където в началото на 2023 беше обявено суспендирането и на последния останал действащ договор – Договорът за ограничаване на стратегическите нападателни оръжия СТАРТ II.

Нещо повече, през последните години самото понятие за международно право почти напълно изчезна от международната лексика като бе подменено с „отношения, базирани на правила”. А това са много различни неща. Докато международните правни норми са резултат от съвместни договорености, отразяващи универсални принципи, доброволно приети от държавите и кодифицирани в международни документи, със съответните механизми за контрол, „отношенията, базирани на правила” най-често почиват на едностранни решения и отразяват национални интереси, тяхното приложение се налага също едностранно и естествено отсъства общоприет и обективен механизъм за контрол. Всичко това създава усещане не просто за подмяна, но дори за превръщане на международното право в инструмент за отстояване на национални и корпоративни интереси от позиция на силата.

В контекста на войната в Украйна конкретните прояви на тези процеси намериха израз в отношението към Минските споразумения. Констатацията, че те не се изпълняват – и от двете страни – съпътстваше целия период между тяхното подписване и началото на войната. По-сериозният удар върху тях, а и върху самата идея за преодоляване на конфликтите чрез политически диалог и договорености, беше нанесен след началото на войната: когато те бяха квалифицирани като инструмент за печелене на време, а не като път за разрешаване още от самото си начало – според признанията на германския канцлер Меркел[5] и френския президент Оланд[6].

Международното безредие

Разпадането на съществувалата почти половин век геополитическа конфигурация доведе до ерозия на следвоенния световен ред. Оформянето на нова конфигурация обаче, не води автоматично до създаване на нов ред. Това, което на практика се случва, е по-скоро изпадането в състояние на динамичен международен безпорядък („световният ред е хаотичен”, твърди генералният секретар на ООН Антонио Гутериш[7]), където се очертават нови силови линии на геополитическо противостояние и борба за преразпределение на сферите на влияние, като светът очевидно е изправен пред един дългосрочен, като времева характеристика, и дълбок, като съдържание, период на конфронтация, съпроводен със засилена милитаризация на международните отношения. Всичко това – като доминираща тенденция, независимо от обстоятелството, кога и как ще завърши войната в Украйна – стига тя да не доведе до глобален военен конфликт.

Нова биполярност?

В геополитически план, наред с тенденцията към развитие на многополярност, набрала инерция от началото на века, все по-отчетливо се наблюдава и откат в посока нова, вторична двуполюсност. Заговори се дори за „асинхронна многополюсност”, където отделните елементи на международното развитие (сигурност, икономика, финанси и т.н.) обособяват различни по състав конфигурации от водещи държави[8]. Появиха се и твърдения, че самото разбиране за света през призмата на „полюсната” му организация е ирелевантно, доколкото вече няма многоизмерни суперсили – държави, които имат глобална власт във всички области[9]. 

Теоретичните модели обаче, сами по себе, не отричат водещите тенденции, които са достатъчно ясно обозначени. Китай постепенно излиза от позицията си на относително пасивен в политически план наблюдател, концентриращ усилията си досега основно върху икономическия растеж (като производствена база, но и като технологично догонване с приоритет върху иновациите) и собственото социално развитие (вече отвъд проблема с глада и бедността, а като формиране на високо образован и квалифициран човешки капитал), като поставя под въпрос американската хегемония. Борбата за глобално лидерство между САЩ и Китай се очертава като всеобхватна (не само в сферата на икономиката, финансите и търговията, но вече и в политиката, сигурността, международните организации) и дългосрочна, което ще определя динамиката на международните отношения през следващите десетилетия. При това има всички основания да се предполага, че тя няма да остане просто в рамките на двустранното съревнование, а ще се развива като интензивна конфронтация, ангажираща и изискваща да се определят и останалите държави[10]. Впрочем, войната в Украйна рязко поляризира международните отношения[11] и вече снабди САЩ и Китай с важни и същевременно зависими от тях съюзници. За Съединените щати това е Европа (в по-широк план – „колективният Запад”), като руската агресия осигури нов raison d'être, консолидира – и разшири – НАТО (никой вече не говори за „мозъчната смърт” на Алианса), изведе сигурността като всеобхватен и доминиращ критерий за всички политики и действия на международното поле, даде на САЩ мощен стимул за развитие на оръжейната и енергийна промишленост. За Китай, това е Русия, която разчита не само на китайската политическа подкрепа в международните институции, но и поради факта, че Пекин, в условията на санкции, се превръща в основния канал за достъп на руски стоки и финанси до света, както и важен потребител на енергоресурси, осигуряващ заместващи финансови постъпления за Москва.

Студена война - 2?

Сравненията на сегашното развитие на процесите в света със Студената война обаче изглежда не съвсем правомерно. Анализите действително сочат продължителен период на дълбока международна конфронтация, но това не е точно Студената война с главно „С”[12], която помним от втората половина на миналия век. Първо, отсъства идеологическата алтернативност на системно равнище, която беше в основата на следвоенното разделение. Опитите да се даде идеологическа обосновка на противоборството САЩ-Китай чрез противопоставянето на либералната демокрация срещу авторитарните режими засега не носят успех, а проведените срещи на върха на демокрациите на практика се провалиха, още когато се сблъскаха с необходимостта да се направят списъци на участниците[13] (където отпаднаха дори страни, членки на НАТО като Унгария и Турция). Като резултат, идеологемата остана, но на фона на утвърждаващото се възприятие, че сблъсъкът е геополитически, а не идеологически. Второ, по време на Студената война и конфронтацията беше замръзнала, статична. Днес тя е гореща, динамична, с ясна тенденция към ескалация. Трето, през втората половина на XX век противоборството беше структурирано в два противостоящи си военно-политически съюзи и при ясно очертани линии на съприкосновение, докато сега то протича в променяща се международна среда и формиране на нови съюзи и партньорства с изместване в посока Индо-Тихоокеанския регион (AUKUS, QUAD). Не на последно място - противопоставянето в рамките на Студената война беше „договорирано” и контролирано, доколкото беше създадена цяла система от международни двустранни и многостранни споразумения, които да лимитират риска от пряк военен сблъсък. Сега тенденцията е обратна и броят на действащите взаимни договореност постоянно намалява. Всичко това демонстрира значително по-високия рисков потенциал на процесите днес за сигурността на света.

Не-Запад?

На фона на тази тенденция към нова биполярност, войната в Украйна катализира оформянето и на една противоположна тенденция – очертаване на нова геополитическа констелация, която може условно да бъде наречена „не-Запад”. Тази тенденция покрива твърде широк по обхват държави от т.нар. „глобален Юг”. Тук не става дума за анти-Запад – доколкото отсъства както идеологическа антизападна платформа (каквато например беше основата на международния тероризъм, вдъхновяван от ислямския фундаментализъм), така и стремеж към институционално консолидиране за борба със Запада. Това е по-скоро стремеж към дистанциране от конфронтацията с Русия и форма на пасивна съпротива срещу натиска на Запада, като войната в Украйна се разглежда не като ценностен сблъсък, а като геополитически конфликт между империалистически сили, за който и двете страни имат своите отговорности. Всичко това е насложено върху спомените от колониалното минало, разпалени от проблемите, съпътстващи процесите на глобализация в света (преди всичко – разширяването на ножицата на неравенствата, бедността и мигрантската криза[14]) и допълнително мотивирано от трусовете и разделенията в западните общества  (етническите и религиозни конфликти, обособяването на движения от типа Black Live Matters – от една страна, и нарастването на ксенофобските нагласи – от друга). Аналогиите с Движението за необвързаните обаче едва ли биха били коректни, защото засега няма нито индикации, нито условия за някакво институционално международно структуриране на този „не-Запад“ и превръщането му в самостоятелен геополитически фактор. Ситуацията би се променила обаче съществено, ако Китай прояви претенции за лидерство на тази тенденция и , разбира се, ако бъде припознат и се утвърди като изразител на интересите на този кръг държави – включително и на базата на своето широко икономическо, финансово и търговско присъствие в Африка, Латинска Америка, а и голяма част от Азия.

Нов  световен ред?

Международните институции и международното право се сблъскват с нови проблеми и предизвикателства и изживяват период на криза. Логичният въпрос, който следва  от всичко казано дотук е „възможно ли е изкристализирането на нов световен ред?”. Отговорът е „не”, а в по-оптимистичния си вариант – „не сега”.  „Войната на Русия срещу Украйна не е началото на нова епоха, а по-скоро следствие от епоха, която си отива“[15], твърди бившият германски външен министър Зигмар Габриел.

В условията на тежка и вероятно продължителна конфронтация, в свят, в който мирът изчезна не само като цел на международните отношения, но дори и като понятие от международната лексика, а войната се завърна – не просто като факт, а като начин на мислене и легитимен инструмент за разрешаване на международни спорове, трудно може да се генерира политическа воля за формирането на нов световен ред. Защото, освен всичко друго, е компрометиран механизмът за формиране на нова система – за да бъде тя универсална, трябва да бъде изработена с участието на основните играчи, със съгласие, желание и готовност за диалог.

Същите аргументи са валидни и по отношение на другото основно направление, търсещо решаване на проблемите: реформата на ООН и адаптирането на съществуващата система на международни отношения към съвременните реалности. Констатациите за неефективността на организацията се срещат постоянно в публичното пространство – а и в средите на самата ООН – през последните тридесетина години. Като напоследък тези констатации дори започват да придобиват все по-обвинителен характер. Многобройните опити за реформа обаче се сблъскват с рядко срещан единодушен отпор от страна на водещите държави – особено когато стане дума за промяна на статута на постоянните членове на Съвета за сигурност или ограничаване правото им на вето (дори и лансираните напоследък идеи от САЩ и Русия за промени са свързани по-скоро с търсенето на конюнктурни преимущества, а не с дългосрочни решения).

Следва да се отчита, че в хода на войната в Украйна ООН, въпреки всичко, се оказа единствено възможното поле, където да се търсят – и да се договорят реални мерки  - за предотвратяването на две глобални катастрофи: продоволствена (чрез споразумението за износ на зърно от Украйна, постигнато с посредничеството на ООН и Турция) и ядрена (чрез действията на Международната агенция за атомна енергия за избягване на ядрен инцидент в Запорожската АЕЦ).

В резюме: ерозията на съществуващия следвоенен световен ред, кризата на международните институции и международното право, от една страна, и невъзможността от постигане на съгласие за реформи на следвоенната система на международни отношения – от друга, превръщат съхраняването на съществуващия световен ред, неговите институции (на първо място системата на ООН) и международното право в основен приоритет – с оглед избягването на институционален и правен вакуум в света с тежки последици за човечеството.

International Institutions, International Law, International Order

Lyubomir KYUCHUKOV

Summary: Post-war world order is eroding, but it is not replaced by a new one. Reforms of international institutions and the UN system are badly needed, but they are hardly possible. No political will for dialogue and agreement could be generated in order to establish new universal legal and institutional system. In this context the preservation of the existing international system is of paramount importance in order to prevent institutional and legal vacuum in international relations.

Keywords: post-war world order, international relations, international law, new world order, non-West, new Cold war, bipolar world

Бележки:

[1] Българско дипломатическо дружество, 2023, „Война бе думата на годината”. Международната политика и българската дипломация, Годишен анализ – 2022 г., София, Изток-Запад, с. 9.

[2] ‘I don’t blame myself’: Merkel defends legacy on Russia and Ukraine, 2022, Politico, Available from: https://www.politico.eu/article/merkel-defends-legacy-russia-ukraine-interview/ (07.06.2022).

[3] Българско дипломатическо дружество, 2023, op.cit.

[4] Караславов, Андрей, 2022, Международното право в началото на XXI век – реалност или фикция, Във: Войната и дипломацията, София, изд. Изток-Запад, с. 35.

[5] Ангела Меркел: Минските споразумения бяха опит да се даде време на Украйна, 2022, Агенция Фокус, Достъпен от: https://www.focus-news.net/novini/mejdunarodni/Angela-Merkel-Minskite-sporazumeniya-byaha-opit-da-se-dade-vreme-na-Ukraina-1488659 (07.12.2022).

[6] Франсоа Оланд: Минските споразумения бяха глътка въздух за Запада, 2022, Агенция Фокус, Достъпен от: https://www.focus-news.net/novini/mejdunarodni/Fransoa-Oland-Minskite-sporazumeniya-byaha-glutka-vuzduh-za-Zapada-1514073 (30.12.2022).

[7] Guterres, António, 2018,  Address to the General Assembly 25 September 2018, Available from: https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2018-09-25/address-73rd-general-assembly (28.05.2019).

[8] Тимофеев, Иван, 2023, Асинхронная многополярность: управляющие параметры и векторы развития, Достъпен от: https://ru.valdaiclub.com/a/highlights/asinkhronnaya-mnogopolyarnost/ (02.06.2023).

[9] Bremmer, Ian, 2023, The Next Global Superpower Isn’t Who You Think, In: Foreign Policy, Available from: https://foreignpolicy.com/2023/06/17/china-russia-us-multipolar-world-technology/ (17.06.2023)

[10] Saxer, Marc, 2022, The coming world order, International Politics and Society Journal, Available from: https://www.ips-journal.eu/topics/economy-and-ecology/the-return-of-geo-economics-5874/?utm_campaign=en_992_20220413&utm_medium=email&utm_source=newsletter (14.04.2022).

[11] Haass, Richard, Charles Kupchan, 2023, The West Needs a New Strategy in Ukraine: A Plan for Getting From the Battlefield to the Negotiating Table, Foreign Affairs, Available from: https://www.foreignaffairs.com/ukraine/russia-richard-haass-west-battlefield-negotiations?utm_medium=newsletters&utm_source=twofa&utm_campaign=The%20West%20Needs%20a%20New%20Strategy%20in%20Ukraine&utm_content=20230414&utm_term=FA%20This%20Week%20-%20112017 (13.04.2023).

[12] Brands, Hal and John Lewis Gaddis, 2021, The New Cold War, In: Foreign Affairs, November/December, p. 54.

[13] Slaughter, Anne-Marie, 2023, Who Is Part of the Free World?, Project Syndicate, Available from: https://www.project-syndicate.org/commentary/biden-should-abandon-phrase-free-world-by-anne-marie-slaughter-2023-01?utm_source=Project+Syndicate+Newsletter&utm_campaign=22fb126f85-sunday_newsletter_01_29_2023&utm_medium=email&utm_term=0_73bad5b7d8-22fb126f85-104781145&mc_cid=22fb126f85&mc_eid=d05f8cc1b (26.01.2023).

[14] The Global Risks Report 2022, 17th Edition, World Economic Forum, Available from: https://www.weforum.org/reports/global-risks-report-2022 (20.02.2023).

[15] Gabriel, Sigmar, The Coming Decade of Peacelessness, 2022, Project Syndicate, Available from:  https://www.project-syndicate.org/onpoint/europe-preparing-for-new-era-of-conflict-and-uncertainty-by-sigmar-gabriel-2022-04?utm_source=Project+Syndicate+Newsletter&utm_campaign=4a9c37d9bf-op_newsletter_04_01_2022&utm_medium=email&utm_term=0_73bad5b7d8-4a9c37d9bf-104781145&mc_cid=4a9c37d9bf&mc_eid=d05f8cc1b2 (01.04.2023).

* Авторът е дипломат от кариерата, доктор по политология. Бил е заместник-министър на външните работи и посланик на България в Лондон. Директор на Института за икономика и международни отношения.