Защитата и прокарването на интересите на американската национална сигурност изисква по-големи, от когато и да било преди, усилия за изграждането на нови съюзи и коалиции. Имайки предвид високата степен на взаимна обвързаност на предизвикателствата пред сигурността през ХХ I век, тезата, че съюзите са по-скоро недостатък, отколкото предимство, е стратегически погрешна. Съюзите нямат нищо общо с алтруизма или отстъпчиността. Те са изгодни, защото са важен инструмент за гарантиране на американската национална сигурност. В същото време е очевидно, че САЩ запазват правото си на самозащита, а остарелите институции следва да се приспособят към променените реалности. Имайки предвид, че по-малко формалните споразумения могат значително да допринесат за укрепване на сигурността, следва ясно да заявим, че днес американските национални интереси изискват по-големи усилия за формиране и развитие на съюзи и коалиции, отколкото когато и да било преди. В перспектива, ролята на съюзите като инструмент за гарантиране на националната сигурност на САЩ следва да нарастне многократно с цел да се увеличи американското влияние, да бъде създадена легитимна основа за използване на американската мощ, да се пресекат стремежите за появата на противовес на САЩ и американските съюзници да бъдат възпрени от прояви на равнодушие или прекалена самонадеяност.
Какво толкова притежават съюзите, че Съединените щати не могат да минат без тях? Те формират дългосрочни задължения в сферата на сигурността между две или повече държави. Основни компоненти на добрия съюз са взаимното признаване на общите заплахи и поемане на обещания да бъдат предприети мерки за противодействие срещу тях. За определянето на общите предизвикателства, съюзът изисква постоянно политическо взаимодействие, което очертава и рамките на съвместните действия. Поради непредсказуемата и променлива природа на новите предизвикателства пред сигурността, подобно взаимодействие е жизнено необходим инструмент за гарантиране на американското лидерство, особено що се отнася до формирането и поддържането на консенсус по отношение на резултатите и средствата. За гарантиране координацията на съвместните действия в рамките на един съюз, е необходимо да се работи непрекъснато. Онова, което отличава съюза от който и да било друг вид съвместно сътрудничество, е наличието на взаимодействащи си военни потенциали, които подобряват възможностите за превантивни действия, гарантират сдържането и правят по-ефективни системите за отбрана. В миналото, това се отнасяше най-вече за сътрудничеството във военната сфера, в бъдеще обаче то може да се разпростре и върху онези сфери, които съвсем отскоро започнаха да се смятат за жизнено важни за гарантиране на националната сигурност.
Съюзите могат да включват както поемането на достатъчно широкообхватни задължения (например, че атаката срещу един от участниците се възприема като атака срещу всички), така и по-ограничени гаранции. За идеален може да се приеме съюзът, в който сътрудничеството между държавите-участнички представлява нещо повече от простата сума на съставляващите го части. Най-малкото, което съюзниците следва на направят, е да отчитат интересите на партньорите си при вземане на решения на международната сцена и в сферата на отбраната. Преди всичко, съюзниците трябва да се стремят да се подкрепят взаимно, избягвайки опитите да ерозират политическите си планове или да се противопоставят един на друг.
Освен това, съюзите стимулират постигането на международен консенсус. Участниците в най-ефективните съюзи печелят от общия механизъм за координация, осигуряващ необходимите консултации и съдействащ за сключването на взаимно изгодни сделки. Съюзниците разглеждат всеки въпрос, не само от гледна точка на собствената си полза, а отчитайки натрупания съвместен опит, текущия дневен ред и дългосрочните цели. Така, участниците в съюза постоянно проверяват, доколко интересите им съответстват на тези на останалите, за да си осигурят максимална подкрепа при решаването на собствените си дългосрочни задачи.
Съвкупността от съюзите и коалициите, подкрепяни от САЩ днес, гарантира здрава основа за запазване и разширяване на американското влияние. Необходимо е обаче, да бъдат развивани някои жизнено важни аспекти, за да бъдем в тон с изискванията на днешния и утрешния ден. Трябва да признаем, че САЩ вече не са от жизнено важно значение за оцеляването на своите традиционни съюзници, както беше по време на студената война и, че американците могат да зависят повече от съюзниците си в Европа или Азия за постигане на своите глобални цели, отколкото последните – от единствената в света свръхдържава. Нещо повече, пред лицето на транснационалните заплахи, САЩ трябва да формират съюзи, излизащи извън рамките на класическия географски модел. В отговор на глобалните предизвикателства е необходимо създаването на устойчиви междурегионални връзки, в рамките на съюзите. В крайна сметка, ефективното сътрудничество в сферата на сигурността неизбежно води до разширяване на правителствените функции. Нужно е тясно взаимодействие за преодоляване на такива предизвикателства като разпространяването на ядрените оръжия и останалите оръжия за масово унищожаване, както и на тероризма, които в много по-малка степен могат да бъдат решени с помощта на традиционните военни инструменти и изискват тясно международно сътрудничество в рамките на институции, които в миналото играеха второстепенна роля.
Налице са определени основания за тактическа корекция на курса по време на втория мандат на администрацията на президента Буш и такава корекция вече се прави. Президентът и най-близките му съветници промениха оценката си за американските съюзници, както и отношението към тях при осъществяването на целите на американската външна и отбранителна политика. Пример за това е прехвърлянето на отговорността в някои райони на Афганистан от армията на САЩ към тази на НАТО, подкрепата за дипломатичния подход на ЕС към иранската ядрена програма или шестстранните преговори по севернокорейския ядрен проблем. В същото време бяха укрепени и някои двустранни съюзи (особено този между Вашингтон и Токио), макар че американските връзки с Турция например, продължават да бъдат доста напрегнати. Но, за да отговарят на бъдещите изисквания за гарантиране на националната си сигурност САЩ следва да излязат извън рамките на едностранните действия и да стигнат до стратегическото разбиране, че съюзите са изключително изгодни за тях и, в дългосрочна перспектива, те трябва да бъдат укрепвани.
САЩ следва да осъществяват многостранна, мултиформатна и дългосрочна стратегия, целяща формирането и укрепването на съюзите и коалициите с американско участие. Това налага използването на четиристранен подход: на първо място е укрепването на съществуващите двустранни и многостранни съюзи, коалиции и отношения; на второ място – укрепване на съществуващите връзки с някои ключови страни и региони, които биха могли да се превърнат в устойчиви постоянни съюзи (както двустранни, така и многостранни); на трето място – в мирно време да се развива сътрудничеството в сферата на гарантиране на сигурността с държави, които биха могли да сътрудничат със САЩ и в бъдеще да се превърнат в техни съюзници; на четвърто място – да се използва широкият диапазон от съвместни международни отношения, допълващи съюзите и коалициите.
За постигането на устойчиво разбиране за общите интереси и цели не е достатъчно да се разчита само на едностранния подход и на автоматичното съгласие на останалите по един или друг проблем. САЩ трябва да намерят начини да трансформират своята мощ така, че американските цели да се окажат привлекателни и за други нации и държави. Пренебрегването на многостранния подход и отказът от запазване на дългосрочните връзки, заради илюзорната надежда, че неформалните споразумения могат да гарантират необходимата гъвкавост и устойчивост, не помагат за гарантиране на американската национална сигурност. САЩ трябва да преструктурират системата от съюзи и коалиции, да създадат нови връзки между страните, институциите и регионите – а това означава появата на разширена система от съюзи, която да е нещо значително повече от простия сбор на участниците в нея. Освен това, САЩ трябва да осъществяват ежедневна, но жизнено необходима, дейност, насочена към това чуждестранните въоръжени сили да действат на същото ниво, като американската армия, както и да бъдат намерени механизми, позволяващи установяването на по-ефективно сътрудничество с международните институции и неправителствените организации в сферата на гарантиране на сигурността.
Съюзите и американската национална сигурност
Знаят ли американците, кои са техните съюзници? Наясно ли са, кой ще помогне на САЩ, ако бъдат нападнати? Колкото и да е странно, на тези въпроси трудно може да се отговори еднозначно. Трябва ли американците да се тревожат, след като имат съюзници? САЩ са най-силната държава на планетата, единствената свръхдържава, и е логично да се предположи, че могат да действат, както си поискат. Може да звучи парадоксално, но истината е, че именно поради своето глобално превъзходство (но и заради уязвимите си места, които остават незабелязани в сянката на безпрецедентната и мощ) Америка се нуждае от съюзници.
В ерата на американската доминация, съюзите са необходими, повече от когато и да било. Опитът да се направи списък на съюзите и съюзниците на САЩ обаче, доста напомня игра на криеница. Нито един от имащите отношение към този въпрос политически документи или инструкции не дават пряк отговор (1) . Повечето американски граждани не знаят, кои са техните съюзници. Пример за това е възникналата преди време тревога, породена от възможното подписване на договори за управление на американски пристанища от една дубайска компания – оказа се, че мнозина не знаят, че Дубай е отдавнашен партньор, осигуряващ значителна подкрепа за политиката на САЩ в Персийския залив. Недостигът на информация за съюзниците в публичното пространство означава, че високопоставените политици и анализаторите не са успели да определят политическата роля, която съюзите и коалициите следва да играят за гарантиране на американската национална сигурност през ХХ I век. Като последица от това, липсва и достатъчна обществена подкрепа, необходима за устойчивото изпълнение на поетите от САЩ глобални задължения.
Би било полезно да сравним понятието “съюз” с модната идея за “коалицията на желаещите”. Очевидно е, че става дума за две съвършено различни явления, както от гледна точка на продължителността на поеманите задължения, така и на равнището на взаимодействие, което следва да излезе извън традиционните рамки на военната сфера. Наистина, лекомислената идея, че съюзите могат да бъдат заменени с подобни импровизирани институции, се дължи на нежеланието да се признае фундаменталния факт, че съюзите (въпреки очевидните им недостатъци) притежават възможности, почти изцяло произтичащи от заложените в основата им задължения, които в продължения на десетилетия определяха политическото развитие на държавите и гарантираха ефективните съвместни действия на участниците в зоната на конфликт на интереси. Всъщност, формираните през последните години “коалиции на желаещите” заимстваха много от онова, което беше направено за укрепване на дългосрочните съюзи, без при това да признават техния принос.
Разликата между съюзите и коалициите се проявява най-ярко с течение на времето. Използвайки терминологията на междуличностните отношения, можем да кажем, че съюзът е подобен на дългия брак, изначално основаващ се на общите ценности, което създава комфортна психологическа обстановка и обединява ресурсите. Освен това, той гарантира сигурността, тъй като налага ясни норми на поведение на партньорите. Макар че, с течение на времето, те могат да изпитват определени трудности, породени от обременителния, натрупан през годините на съвместния живот, багаж и неизбежната склонност да се бъркаш в работите на партньора си, цената на напускането обикновено е доста висока.
На своя ред, “коалицията на желаещите” по-скоро наподобява летен роман – силно, но бързо отминаващо увлечение, несвързано с поемането на каквито и да било сериозни задължения, което обикновено стартира, водено от най-благородни чувства, но те бързо угасват и цялото предприятие нерядко завършва трагично. Това прави въпросните коалиции по-малко легитимни и не предполага продължителната лоялност на участниците, които с течение на времето демонстрират големи отклонения от поетите ангажименти. В крайна сметка те водят до относителна несигурност и непредсказуемост в процеса на гарантиране на сигурността. Преди всичко, действията на “коалициите на желаещите” не са ориентирани към по-далечна перспектива и получаване на някакви изгоди в отдалеченото бъдеще. Сравнявайки тези два избора, Аштън Картър отбелязва, че “коалициите на желаещите” следва да се оценяват, като “безперспективно средство за запазване на американското лидерство” (2) .
Проблемите пред съюзите
В различни периоди от американската история някои практици и специалисти по въпросите на стратегията, както и част от общественото мнение, демонстрират нееднозначно отношение към съюзите и коалициите. Като започнем още с “бащите-основатели” е налице определено предпочитание към “избягване на постоянните съюзи” и стремеж за участие “само във временни алианси, при възникване на извънредни обстоятелства” (3) . В епохата, когато се формира американската нация, международното обстановка е съвършено различна: американците са по-слаби от европейците и се стремят да получат подкрепата им, опасявайки се обаче, че това би могло да ги въвлече във войни, неотговарящи на зараждащите се национални интереси. Първоначално обаче, тези опасения се превръщат в основа за противодействие на поемането на международни ангажименти, които биха могли да ограничат свободата на действие на САЩ и да забъркат Америка в нежелателен конфликт.
Два века по-късно, кандидат-президентът Джордж Буш и високопоставените му политически съветници отново раздухаха тлеещия пламък на този скептицизъм по отношение на задълженията, способни да окажат прекалено голямо влияние върху избора на американската политика. Според предизборния екип на Буш, краят на студената война е потвърдил особената роля на САЩ в света, както и опасностите на многостранния подход във външната политика. През първата година от управлението на сегашния президент, именно тези перспективи излязоха на преден план, включително и заради войната с тероризма, заплашваща Америка.
В началото на 2000, участничката в избирателната кампания на Буш Кондолиза Райс, заяви, че “забележителното положение” на Америка трябва да определи и ролята и в света. Според нея: “Властта има значение, както от гледна точка на упражняването и от страна на САЩ, така и на способността на останалите да я осъществяват”. Тогава тя се изказа доста подигравателно за онези, които “са ограничени от такива понятия, като политика на силата, велики държави, или силов баланс”. При администрацията на Буш Америка използва своята безпрецедентна мощ за да въведе ред в послушния свят след студената война, в съответствие със собствените си интереси, които “ще създадат условия, гарантиращи свободата, пазара и мира” (4) . Не е чудно, че Иво Даалдер и Джеймс Линдси използват термина “хегемонистичен”, описвайки подхода, според който “безкрайната мощ на Америка и готовността тя да бъде използвана, дори когато останалите се против това, е ключът към защитата на американските интереси” в един свят, в който всеки играе сам за себе си (5) .
Първоначално онези, които по-късно станаха високопоставени чиновници в администрацията на Буш, се изказваха за съюзите по-скоро положително, макар и предпазливо. Така, Райс признаваше, че “силните съюзи обслужват” американските интереси, добавяйки обаче, че “многостранните споразумения и институции, сами по себе си, не могат да бъдат цел” (6) . В същото време, тя демонстрираше очевидно пренебрежение към онези, които смятаха, че легитимното използване на американската мощ е възможно благодарение на подкрепата от страна на другите държави или международни институции, като твърдеше, че външната политика на републиканската администрация ще се “основава на националните интереси, а не на тези на фантомната световна общност” (7).
Райс формулира и доводите в подкрепа на положителната роля на съюзите с американско участие, подкрепящи тезата и за привилегированото положение на САЩ в света. Губернаторът Буш направи изявление в същия дух през 1999, подчертавайки, че САЩ трябва да играят водещата роля в трансатлантическите отношения: “За да може НАТО да бъде достатъчно силна, сплотена и активна, американският президент следва ясно да подчертае необходимостта Алиансът да се движи последователно към постигането на целта си, а Европа да съдейства в по-голяма степен за развитието на своя военен потенциал и, ако е необходимо, да участва по-активно в управлението на военните конфликти” (8) . На свой ред, Пол Уолфовиц предпочете да се изрази по-мъгляво в посланието си, предназначено както за американските противници, така и за съюзниците, предпочитащи да спазват известна дистанция по отношение на провежданата от САЩ политика: “САЩ използват своята мощ за да възнаградят съюзниците си и да накажат онези, които ни пречат”. Анализирайки склонността на САЩ към участие в съюзи, той твърди, че: “Нито един от уроците на студената война не е толкова важен, като този, свързан с формирането на успешни съюзи, което е сред най-големите постижения на Съединените щати. Не бива също да забравяме уроците за важността на лидерството, както и за това, че то не се изчерпва с четенето на лекции на останалите, предизвикателно поведение, или предявяването на различни претенции, а изисква ясно да бъде показано, че съюзниците ти ще бъдат защитени, противниците ти – наказани, а пък онези, които са отказали да те подкрепят, ще съжаляват за това” (9) .
В средите на републиканците нараства скептицизмът по отношение ролята на съюзите, като инструмент на американската външна политика, както и, дали те трябва (и могат) да продължат да играят централна роля в стратегията на САЩ. Това фундаментално съмнение повдига въпроса, дали съвпадението на основните интереси ще се окаже достатъчно за стриктното изпълнение на съюзническите задължения, както и доколко предсказуема е бъдещата международна ситуация за да се направи обща оценка на първостепенните заплахи и необходимите за преодоляването им споразумения, и, разбира се, за конкретните действия в тази посока (10) .
Нещо повече, други по-малко формални институции, като например споменатите по-горе “ коалиции на желаещите”, започват да изглеждат все по-привлекателни. Формирането им се поощряваше и по времето на Бил Клинтън от главнокомандващия обединените сили на НАТО в Европа генерал Джон Шаликашвили, който се опитваше да създаде механизъм, позволяващ на само някои от членовете на пакта да участват в съвместни военни действия, използвайки средствата, фондовете и ресурсите на Алианса, без да привличат и останалите (11) . Целта беше по-скоро да бъдат допълнени, а не заменени, съществуващите рамки на Алианса. Впоследствие, Ричард Хаас, лансира цялостна концепция за “външна политика, осъществявана с помощта на въоръжените сили”, предполагаща гъвкави действия на “конкретни национални държави, обединили се в името на изпълнението на тесни цели и задачи”. В същото време обаче, Хаас подчертава, че: “Неформалният коалиционен подход не е лишен от сериозни недостатъци. По дефиниция, подобни групи не възникват преди появата на криза, или на конкретни проблеми. Следователно, те не предполагат осъществяването на каквото и да било сдържане, макар че, ако бъдат формирани достатъчно бързо, все пак могат да изпълняват известна превантивна функция. За появата на неформални коалиции е необходимо време,… като недостатъчната обща материална част, липсата на обща военна доктрина и на съвместен опит, вероятно, ще ограничат ефективността и, също както и недостигът на ресурси” (12) .
С избирането на Джордж Буш-младши и последвалите събития от 11 септември, бяха осъществени много от принципите и перспективите, лансирани по време на избирателната му кампания. Първият пример за това стана решението да бъдат изпратени войски в Афганистан за борба с Движението “Талибан”. Тогава Белият дом предпочете да не приеме предложението за военна помощ от НАТО и, вместо това, се опита да сформира коалиция, осигуряваща определени елементи на подкрепа за американската окупация, като например разрешението за използване на въздушното пространство и базите в Централна Азия. Когато ръководните органи на ЕС подкрепиха необходимостта от провеждането на многобройни консултации за да се вземе предвид и мнението на останалите, Буш заяви, че “според мен, най-добрият начин за създаването и запазването на нашата коалиция е да сме наясно със своите задачи и да сме убедени, че ще ги постигнем. Уверени сме, в онова, което правим и ще продължим да го правим” (13) .
В края на 2001, тогавашният министър на отбраната Доналд Ръмсфелд повтори тезата, че САЩ могат да не използват механизмите от ерата на студената война за да отговорят на новите предизвикателства, отбелязвайки в интервю през CNN , че “най-лошото, което може да се направи, е да се позволи на коалицията да определя целта. Истината е, че целта трябва да определя коалицията” (14) . Така стартираха усилията за формирането на специална коалиция, предназначена и готова за изпълнението на конкретна цел – да води война срещу терора, както го тълкуват Съединените щати.
Стремейки се да получи подкрепа за нахлуването в Ирак, през следващите две години Белият дом вземаше политическите си решения, в съответствие с тезите, формулирани от водещите теоретици на Републиканската партия още през 2000. Наред с дълбокото си недоверие към връзките, ограничаващи могъществото на Америка, когато тя е принудена, в рамките на сключените от нея съюзи, да работи и за интересите на другите, и опасенията от възможно предателство от страна на съюзниците и на онези институции, които не подкрепят и дори могат активно да препятстват постигането на формулираните цели, екипът на Буш беше притеснен, доколко съюзниците на САЩ ще изпълняват задълженията си в случай на война.
Подчертавайки необходимостта страната му да бъде готова и да реагира оперативно, през 2004 президентът Буш заяви, като визираше ООН, че “Америка никога няма да иска от някого разрешение за да се защити” (15) . В рамките на американската политика за гарантиране на националната сигурност, по отношение на международните организации, тази постановка се отнася и за съюзите. Ако анализираме кампанията на НАТО в Босна и Косово (първата “гореща” война с участието на Северноатлантическия пакт), ще видим, че вниманието беше концентрирано, най-вече, върху сложния и обременителен многостранен процес на вземане на решенията, затрудняващ дипломатическата и военна ефективност на САЩ (16) . Нещо повече, щателният военен анализ, проведен впоследствие от водещи американски експерти, показа наличието на тактически проблеми, касаещи взаимодействието със съюзниците, които, в сравнение с американските войски, бяха по-зле екипирани, както и неправилното използване или игнориране на наличната разузнавателна информация (17) . В процеса на преодоляване на новите заплахи, разходите на съюзниците, надвишаваха ползата от действията им. Чарлз Краутхамър резюмира проблема по следния начин: “Интересите ни се разминават и няма смисъл да съжаляваме за това. Големите съюзи са мъртви. Затова, запазвайки най-близките си съюзници, Америка е длъжна да продължи по пътя си сама” (18) .
Както вече споменах по-горе, налице бяха сериозни основания за тактическа корекция на този курс по време на втория мандат на администрацията на Буш и подобна корекция действително беше осъществена.
Създаване на нови възможности за нарастване на американската мощ
Войната в Ирак често се използва като пример за това, защо традиционните съюзи вече са безполезни. Подобно схващане обаче, е погрешно, както по отношение на Ирак, така и по отношения на популярната теза, че Ирак представлява модел за конфликтите на бъдещето. Привличането на някои американски съюзници от НАТО осигурява важна, но не и решаваща, военна подкрепа и почти изцяло зависи от визията, планирането, подготовката и военната техника, с които разполагат въпросните страни-членки на пакта. Нещо повече, фактът, че вътре в Северноатлантическия алианс настъпи разцепление по повод на американското решение за нападение срещу Ирак, както и, че ключови съюзници, като Франция и Германия, отказаха да се се присъединят към операцията, показва, че САЩ не разполагаха с широка международна подкрепа, включително и на по-късния продължителен и обременителен етап от възстановяването на страната.
По-важното обаче е, че, както изглежда, войната в Ирак не бива да се разглежда като основен пример за това, как ще бъде използвана американската военна сила през ХХІ век. Макар че трябва да са готови за осъществяването на мащабни бойни действия срещу конвенционалните въоръжени сили на противника, САЩ, както и преди, следва да усъвършенстват възможностите си, както за сдържане, така и за разгръщане на силите си, но по отношение на много от предизвикателствата, с които на Америка предстои да се сблъска в бъдеще, традиционният военен отговор – още повече едностранният – няма да е подходящото решение.
Краткият списък на основните заплахи, които не можем да предотвратим, нито да реагираме срещу тях, без чужда помощ, включва терористичните нападения с използване на ядрено и/или биологично оръжие (в сравнение с които трагедиите в Ню Йорк, Мадрид, Бали или Лондон ще ни се сторят невинни детски игри), мащабното разпространяване на оръжията за масово унищожаване и средствата за доставката им с далечен радиус на действие, включително притежаването им от недържавни институции, чието местоположение трудно може да се определи и които, следователно, не могат да бъдат „сдържани” с традиционните средстве, растящият брой „пропаднали държави”, генериращи екстремизъм и тероризъм, или нарастването на такива заплахи, като различните пандемии. Струва си да отбележим, че всяка от тези заплаха може да съдейства за нарастването на друга – например мащабното разпространение на оръжията за масово унищожаване повишава вероятността терористите да се сдобият със средства да доставката им. За да действа превантивно, а не реактивно, Америка трябва да използва по-широк набор от методи, включващи не само собствения и потенциал, но и възможностите, с които разполагат други държави. Трудно можем да си представим развитие на събитията, при което САЩ ще могат да реагират ефективно на тези предизвикателства, без постоянната подкрепа на своите съюзници и партньори, или пък напълно затваряйки границите си.
Историята показва, че съюзът се отличава от всеки друг вид сътрудничество, с наличието на взаимодействащи военни потенциали, подобряващи възможностите за предотвратяване и сдържане и (ако средствата за предотвратяване и сдържане не сработят) за ефективно отбрана. Успешният съюз се характеризира със способността за съвместно стратегическо планиране, в чиито рамки представителите на военния елит на две или повече държави анализират заплахите, разглеждат проблемите за гарантиране на сигурността в перспектива и разработват обща програма, удовлетворяваща всички необходими изисквания. Притежавайки добра координация на възможностите си, както и със съответната подготовка в случай на криза, съюзниците могат да разчитат един на друг.
Готовността за преодоляване на новите предизвикателства пред сигурността изисква разширяване на стратегическото планиране и координиране дейността на превителствата, участващи в съюза, включително ведомствата, които преди не играеха първостепенна роля в решаването на проблемите на националната сигурност. В бъдеще, ежедневната дейност на съюза ще изисква не само сътрудничество между военните, но и между политическите елити. Това помага за по-добре обмисленото съвместно планиране, подобряване на подготовката, оборудването и екипировката на личния състав (включително и на онези, които не са служители на военното министерство). За да бъдат максимално ефективни, САЩ трябва да оглавят дейността за привличане на министерствата и ведомствата, които традиционно оставаха в периферията, към процеса на устойчиво международно сътрудничество. Това е особено очевидно по отношение необходимостта от съвместно използване на информация в режим на реално време. Подобен тип сътрудничество радикално се различава от подготовката за завоюване и удържане на противниковата територия, забивайки знамето на победата на върха на хълма (20) .
В отбранителната и информационна сфери, голямото технологично превъзходство на САЩ е допълнително предизвикателства за интеграционня потенциал на съюзниците. За повечето военни от други страни е трудно да воюват заедно с американците (21) . Но очевидно не е в американски интерес, съюзниците да използват този факт, като предлог за неучастие в една или друга военна операция, или да се превърнат в такова бреме за американската армия, че командването и да се обяви против привличането на съюзници (както беше в Афганистан през 2001). Тоест, за да направят подобна координация възможна, САЩ следва сами да оглавят процеса, работейки усилено за създаването на подходящите механизми в рамките на своите коалиции.
Формиране на легитимна основа за използване на сила от страна на САЩ
За Съединените щати проблемът за легитимността, до голяма степен, не беше актуален по време на студената война. Америка притежаваше достатъчно морални основания: противникът и потискаше собственото си население и провеждаше имперска външна политика. Понякога, в резултат от използването на сила от негова страна, отношенията със съюзниците се влошаваха (Суецката криза през 1956, или Виетнамската война), но центростремителните сили винаги се оказваха по-големи от центробежните.
След три фундаментални събития: 9 ноември 1989 (падането на Берлинската стена, предвещаващо разпадането на Съветския съюз и Варшавския пакт), терористичните нападения от 11 септември 2001 и решението на Джордж Буш да предприеме нахлуването в Ирак през 2003, ситуацията се промени. За първи път след края на Втората световна война, легитимността на американските действия, самото право на САЩ да използват сила на световната сцена и надеждата им да получат подкрепа от останалите, бяха подложени на съмнение. Но, ако не притежават легитимност, Съединените щати не могат да формират и поддържат съюзите и коалициите, необходими за гарантиране на националната им сигурност. Така, получаването на легитимност се превръща в съществен политически елемент по отношение на съюзите и коалициите.
Използвайки традиционните подходи към предотвратяването, сдържането и защитата в условията на блокада, съюзите притежават важен механизъм за постигане на навременен консенсус, относно използването на сила. Планирането на нейното използване, както и самото използване, в рамките на международните отношения, е единствения, най-ефективен начин, гарантиращ, че действията на САЩ ще се възприемат като легитимни. Без подобно международно „прикритие”, операциите стават далеч по-проблематични, тъй като способстват за появата на противодействие на американската политика. Освен това, Съединените щати се нуждаят от подкрепата на останалите за да постигнат собствените си цели, особено в трудните и продължителни периоди на възстановяване на силите, следващи активните фази на военни операции. Използвайки съюзите, САЩ могат да ограничат възприемането си като „световен хегемон”, да разпределят разходите и риска и да увеличат вероятността от постигането на успех.
Легитимността, произтичаща от съюзническите отношения, може както да увеличи мощта на САЩ, така и да повлияе негативно върху нея. Ако Америка използва силата си така, че да не поражда у останалите усещане, че не уважава международните норми, тя ще може да запази позициите си в света и да укрепи влиянието на своите съюзници. Това формира благоприятен климат за осъществяване на задачите в сферата на националната сигурност. И, обратното, ако тя действа в чужбина, извън рамките и задълженията на своите съюзи, ще ерозира международното положение на съюзниците си и ще затрудни подкрепата за своята политика от тяхна страна. В края на краищата, САЩ рискуват да ограничат влиянието на лидерите, повече или по-малко, подкрепящи Америка, което пък би могло да доведе до падането им от власт и формирането на правителства, които не са особено склонни да сътрудничат със Съединените щати. Показателно е, че близкият съюзник на президента Буш във войната с тероризма – доскорошният британски премиер Тони Блеър, се обърна преди време с молба към САЩ да използват подход, който в по-голяма степен да се основава на сътрудничеството с останалите. През януари 2005, на ежегодния форум в Давос, той заяви: „Ако Америка иска останалия свят да приеме нейния дневен ред, трябва да отчита и мнението на останалите” (22) .
Предотвратяване на опитите за създаване на противовес на САЩ
Тъй като американската мощ става все по-впечатляваща, налице са тенденции (дори сред най-близките съюзници на САЩ) за ограничаване на използването на едностранен подход от Вашингтон. В частност, в Северноатлантическия алианс, това се случва заради исторически формиралият се дискомфорт на Европа към неравномерното разпределяне на властта, в рамките на НАТО, чиито членки, до голяма степен, зависят от САЩ, които гарантираха сигурността им в продължение на половин век (23) . Така например, усилията за създаването на съвместна външна и отбранителна политика на ЕС отразяват стремежа да се балансира прекаленото американско въздействие. В американско-корейските отношения, новото поколение южнокорейски политици се опитва да ограничи влиянието на САЩ върху сигурността на региона, както и да провежда собствен курс, като балансира американските позиции, развивайки по-тесни отношения с Китай.
През цялата човешка история държавите формират съюзи за да увеличат своята мощ. „Кръстникът” на американските геополитици-реалисти Ханс Моргентау съумява да внуши на мнозина експерти по национална сигурност разбирането за съюза, като фактор за увеличаване на собствената сила. Според него, държавите действат въз основа на своите интереси (които, в най-голяма степен, се мотивират от стремежа към по-голяма власт и от националния възход) и, следователно, се стремят да формират съюзи, основаващи се не толкова върху „общите принципи, колкото на целесъобразността и рационалността”. Той, освен това, доказва, че държавата „ще гледа да избягва съюзите, ако се смята за достатъчно силна за да реализира интересите си без чужда помощ” (24) .
Тезата, че съюзите помагат за контрола над имперските амбиции на държавата, или на групата от държави, определяше действията на значителна част от американските външнополитически и военни теоретици, в продължение на половин век. Пак тя способства за формирането на мрежи от съюзи за осъществяване политика на сдържане на съветския експанзионизъм в началото на 50-те години на миналия век, което промени глобалната роля на САЩ. Нещо повече, съюзите, формирани през този период, се превърнаха в устойчиви ориентири за държавите, които все още не бяха определили достатъчно ясно външнополитическия си курс. Освен това, те осигуриха възможности, благодарение на които въоръжените сили на съюзниците можеха да развият своите военни доктрини, да допълват и модернизират материално-техническата част и да провеждат продължителни съвместни учения. Продължителното военно сътрудничество между САЩ и различни страни по света им гарантира сигурно средство за сдържане, както и достатъчно мощен военен потенциал.
Разрушителната мощ, която притежаваше системата на американските съюзи след Втората световна война, се изпари преди петнайсетина години, което доведе до появата на еднополюсния свят, в който САЩ останаха единствената свръхдържава. Доскоро онова, което французите определят като „американска суперсила”, не съдействаше за формирането на съюзи, които да се опитат да я балансират. Обяснението е, че държавите обикновено използват връзките си за да формират съюзи, само ако смятат, че независимото им съществуване е застрашено.
Налице са обаче все повече признаци, че САЩ започват да се възприемат от останалия свят като заплаха за сигурността. Визията, че американската мощ е предизвикателство на мира и стабилността, е сравнително ново явление. По време на студената война САЩ бяха ориентир за надеждите на много хора, живеещи отвъд „желязната завеса”. Но, за сравнително кратко време, отношението на обществото (дори в страните, които бяха най-близките съюзници на Америка) значително се промени (26) . Цената на подобни тесни връзки, често се оказва прекалено висока.
Колкото по-несъразмерна се оказва американската мощ, толкова повече съюзите на Америка обслужват собствените и цели. САЩ се нуждаят от подкрепата на останалите за да реализират глобалните си цели. Както отбеляза преди време Ричард Хаас, в книгата си „Възможност”: „лидерството предполага, че някой трябва да следва лидера” (27) . Прехвърляйки определени властови пълномощия на ниво двустранни отношения или международни организации и институции, Америка ограничава стремежа към създаването на противовес на нейната мощ. В същото време, въпреки че САЩ биха предпочели да не се ограничават, поемайки определени задължения към останалите, тъй като винаги е трудно да се приспособяваш към позицията на съюзниците или да действаш в техен интерес, сътрудничеството с тях е жизнено важно за решаването на проблемите на ХХІ век. В този контекст, неучастието в съюзи, на практика, противоречи на принципите на политически реализъм, лансирани от Моргентау.
Преодоляването на стратегическата индиферентност или прекалената самоувереност на партньорите
Друго предизвикателство, с което се сблъскват САЩ днес, е реалната опасност, че ключовите им съюзници ще престанат да смятат, че решаването на проблемите на международното сигурност изисква активната им намеса. Краят на студената война извади на повърхността, някои, останали скрити, тенденции, а създаването на обединена Европа стана, за мнозина, основното събитие през последното десетилетие на ХХ век. Подобно отклоняване на вниманието започна да поражда и разминаване в интересите, което пък ерозира сплотеността на Северноатлантическия алианс. Устойчвите връзки на САЩ с Южна Корея също се сблъскват с определени трудности (като против тях се обявяват най-вече родените дълго след края на Корейската война, които вече не се чувстват длъжни на американците), което вероятно ще промени значително геополитическия ландшафт в региона и извън границите му.
Историческите съюзи на Америка осигуряваха основата, върху която САЩ и партньорите им можеха да формулират своите общи ценности и да поддържат постоянен процес на държавно развитие, гарантиращ изпълнението на задълженията им в сферата на сигурността. За първите членове на НАТО, демократичните институции и процесът на формирането им, се оказаха онзи общ фактор, който укрепи връзките им там, където демокрацията не беше достатъчно стабилна, а усилията за постигане на прогрес в демократизацията гарантираха американското лидерство и въвличането на въпросните страни в орбитата на американската външна политика. Днес, нарастващите редове на демокрациите в Европа и Азия дават възможности за формирането на съюз, чиито членове са силно заинтересовани от запазване на глобалната стабилност и формиране на отворена икономическа система, а освен това се чувстват отговорни за случващото се в международните отношения, като това би могло да се трансформира в конкретни възможности и задължения. При липсата на постоянни политически и военни координиращи механизми, гарантиращи ефективността на съюзите и коалициите, Америка не може да допусне, други страни да създадат и поддържат консенсуса, необходим им за да играят конструктивна роля в глобален мащаб.
От друга страна, държавите, които смятат, че са застрашени жизненоважните им интереси и не вярват, че сигурността им е гарантирана, могат да се ориентират към провеждането на изолационистка политика. Това обаче, по-скоро ерозира, отколкото укрепва, международната стабилност. В този смисъл е особено поучителна историята на предотвратяване разпространението на ядреното оръжие. Някои ключови американски съюзници – и, особено, Германия и Япония- спечелиха от американските ядрени гаранции и отдавна са се отказали от създаването на собствен ядрен потенциал. Това, на свой ред, ограничи надпреварата във въоръжаването от страна на техните съседи и съперници. Нещо повече, възможността за сътрудничество, в сферата на сигурността, със САЩ и НАТО доведе до пълната „денуклеаризация” на Украйна, Казахстан и Беларус. В тези три случая обещанията за бъдещо разширяване на взаимодействието се оказа важен стимул да предприемането на необходимите действия, в подходящото време. Налице е тенденция редица страни да се дистанцират от САЩ, или да се чувстват дискомфортно, следвайки руслото на американската външна политика, което би могло да провокира мощна вълна на национализъм и да накара някои държави да преразгледат и, вероятно, дори да анулират задълженията си в рамките на Договора за неразпространяване на ядрените оръжия.
На какви съюзи може да разчита Америка днес?
През 2007 ангажиментите на САЩ по целия свят, както и ангажиментите на други страни по отношение на САЩ, все още запазват много черти, характерни за системата от съюзи по времето на студената война. В резултат от което, споразуменията не са нито систематични, нито достатъчно всеобхватни. Устойчивостта на старите институции може да се обясни с няколко фактора: скритото, но достатъчно силно, желание да се установят тесни отношения със Запада, което, в крайна сметка, действително се случи след разпадането на Съветския съюз; направляваните от САЩ действия, целящи обновяването на ключовите съюзи и коалиции през 90-те години на миналия век; непреодоляната инерция, както и фактът, че за човешката история 15 години са само миг. Така че, определени промени несъмнено се извършват, но те не са чак толкова забележими, защото поколението, което толкова помогна за създаването на институциите на студената война, все още запазва известно влияние върху политически процес в много страни-съюзнички на САЩ.
Ако погледнем земното кълбо, можем да обособим два основни „клъстъри” от съюзи и коалиции: единият е съсредоточен в Европа, а другият – в Азия. Те силно се различават, както по структурата, така и по съдържанието си. Освен това, САЩ поддържат двустранни съюзнически отношения и с държави от други региони, особено в Близкия изток. Това, което впечатлява най-много е, че липсват всеобхватни рамки за американските отношения в чужбина и, че днешната безпрецедентна мощ на Съединените щати невинаги помага за ефективното решаване на задачите в сферата на сигурността. Освен това, налице са достатъчно обширни зони в Африка и Латинска Америка, където САЩ нямат съюзници. По време на студената война, експертите по проблемите на сигурността се тревожеха за „несъответствието на стратегическите сили”, днес обаче те би следвало да са още по-разтревожени от „несъответствието на властовите пълномощия”.
Сред съюзите на Америка НАТО заема особено място. Параграф 5, касаещ гаранциите за сигурността на страните-членки и изискващ всеки участник в алианса да помогне на негов член, ако последният бъде нападнат, е от ключово значение. През своята над половинвековна история, НАТО може да се похвали с щателно разработени механизми, притежаващи както политически, така и военни измерения, поддържани от стабилни институционални рамки, което пък гарантира необходимото внимание и стимули за съвместната дейност. Ежедневно в Брюксел (където е щабът на политическата организация на НАТО), Монс (където е щабът на военната организация на пакта) и различните дипломатически представителства и подчинени поделения кипи трескава дейност. По традиция, работата в НАТО се смята за особено престижна и съдействаща за успешната кариера, затова там се стремят да попаднат най-добрите и перспективни държавни кадри от страните-членки на алианса, формиращи своеобразна елитарна мрежа, чиито участници имат голям принос за развитието на трансатлантическите връзки.
Паралелно с нарастване на привлекателността си и увеличаване броя на страните-участнички, НАТО се адаптира към променящата се ситуация, когато съветската заплаха, която до голяма степен определяше смисъла на съществуване на алианса, буквално се изпари. С разпадането на Съветския съюз и разпускането на Варшавския пакт, на световната сцена се появиха нови държави, несъществували в продължение на десетилетия, или пък лишени дотогава от възможността сами да определят политиката си или да играят значима международна роля. В средата на 90-те САЩ установиха важни двустранни връзки в сферата на сигурността с всяка от тези държави. Използването на тази концепция промени картата на Европа, изтривайки старите, разделящи граници и създавайки нови възможности за сътрудничество за реализиране на общите интереси в сферата на гарантиране на сигурността (28) . Оценявайки реалното си значение, в средата на 90-те, НАТО за първи път в своята история взе смелото решение да участва в настъпателни военни действия на територията на бивша Югославия. През последните няколко години окончателно бяха преодолени остарелите възражения по въпроса, дали пактът следва да излезе извън установените рамки за да прокара или да защити своите интереси. Макар че при навлизането в Афганистан, след събитията от 11 септември, САЩ сбъркаха, като не се възползваха от правото да се позоват на чл.5 от Устава на НАТО за гарантиране сигурността на страните-участнички, последвалите усилия за привличането на алианса към умиротворяването, както на Афганистан, така и на Ирак, значително помогнаха за постигането на съгласие относно ролята на НАТО след студената война.
Нещо повече, двустранните отношения, свързващи САЩ и НАТО, са най-стабилните в света. Заради историческото американско лидерство в НАТО, връзките между всяка от 25-те столици на държавите-членки и Вашингтон са важен компонент на съюзническите задължения и основен елемент в процеса на подобряване на отношенията. „Особените отношения” между САЩ и Великобритания многократно трябваше да преодоляват различни предизвикателства и трудности, но днешното сътрудничество между тях има наистина безпрецедентен характер (29) . Отношенията с останалите страни от „Стара Европа” имат доста сходни черти, като понякога (особено в случая с Франция) проявите на раздразнение сред обществото са в пряка зависимост от интензивността на прикритото сътрудничество. Освен това, в продължение на дълги години, т.нар. „четворка” (включваща САЩ, Великобритания, Франция и Германия) функционираше като своеобразен управляващ комитет на Алианса, в чиито рамки редовно се провеждаха срещи на техни високопоставени политически и военни представители за обсъждане и координиране на политическия курс. Впоследствие, заради интервенцията в Ирак и разочарованието и недоволството на останалите членки на НАТО, изключени от споменатия „елитен клуб”, този формат на сътрудничество беше изоставен.
През последните 16 години се оформиха нови двустранни отношения. С разпадането на Съветския съюз през 1991, неговите 15 републики станаха независими държави. В същото време страните от Източна Европа, които преди това не можеха свободно да определят външната си политика, най-сетне получиха тази възможност. През последното десетилетие на ХХ век САЩ взеха в свои ръце инициативата за установяване на сътрудничество в сферата на гарантиране на сигурността в цяла Евразия. Правителствените и държавни ръководители, от Полша до Узбекистан, се стремяха към установяване на възможно най-тесните връзки, които САЩ бяха склонни да им предложат, а освен това, много от тях активно работеха за да станат членове на НАТО.
Днес САЩ са изправени в Азия пред съвършено нови възможности и предизвикателства, по отношение запазването на стабилни отношения в сферата на сигурността. Не съществува нито една институция, която, подобно на НАТО, да обединява американските съюзници или да предоставя необходимите средства за текущо координиране на политическия курс и за съвместна военна подготовка. С Австралия, Япония, Филипините, Южна Корея и Тайланд, САЩ отдавна поддържат добри двустранни отношения, включително относно гаранциите за сигурността или защитата им. В случая с Япония и Южна Корея, споразуменията включват разполагането на значителен брой американски военни на територията на двете страни. Пакистан и Тайланд, също се смятат за „основни съюзници, нечленуващи в НАТО” и имат право да получават различни видове военна помощ, включително и подписването на допълнителни клаузи за защита и участие в съвместни научно-изследователски и опитно-конструкторски разработки в отбранителната сфера. Накрая, както се очертава, Индия също всеки момент може да стане официален съюзник на САЩ.
Някои от споменатите по-горе двустранни отношения са строго ограничени в определени рамки. И макар че някои от тях бяха укрепени (като например американско-японския съюз), в резултат от смяната на поколенията, предимствата на сътрудничеството със САЩ вече не се смятат за толкова безспорни, както беше по време на студената война (всъщност, те действително биха могли да имат и негативни последици), което неизбежно ще повлияе върху бъдещите взаимоотношения.
Съществуващите връзки могат да бъдат ерозирани, ако Америка не положи усилия за укрепването им. В това отношение Тайван е уникален пример: САЩ сдържат китайската агресия, благодарение на тясното военно сътрудничество, но не се опитват да повишат нивото на отношенията си с Тайпе до официален съюз (30) .
Но, макар че Азия не разполага със своя НАТО, там има множество институции, които решават проблемите за гарантиране на сигурността. Някои от тях бяха създадени в периода на увлечение по формиране на съюзи, характерно за САЩ в ранния етап на студената война. Тези организации – АНЗЮС, или СЕАТО – никога не са притежавали институционални рамки, като тези, на чиято основа беше създадена НАТО. На практика, апаратът за управление и контрол на АНЗЮС беше, в значителна степен, интегриран към Тихоокеанското командване на САЩ. В устава на СЕАТО пък липсва безусловна постановка, че „атаката срещу един от членовете на съюза означава атака срещу всички” и днес той, на практика, почти не функционира.
След края на студената война в Азия се появиха нови структури. САЩ членуват в някои от тях, но има и такива, които съзнателно не ги включват в състава си. Американците участват, както в АТИС (Азиатско-тихоокеанското икономическо сътрудничество), която е предимно икономически организация, така и в регионалния форум на АСЕАН, който е инструмент за диалог по проблемите на сигурността в Азиатско-Тихоокеанския регион. Най-новата институция е т.нар. „шестица” (обединяваща участниците в шестстранните преговори за бъдещето на севернокорейската ядрена програма), в която влизат САЩ, Китай, Русия, Япония, Северна и Южна Корея. Вашингтон и Сеул демонстрират общи интереси в този, придобиващ все по-голямо значение, консултативен орган. Негова абсолютна противоположност са „АСЕАН +3” – механизъм, обединяващ държавите от Югоизточна Азия, плюс Китай, Япония и Южна Корея, и ШОС, включващ Китай, Казахстан, Киргизстан, Русия, Таджикистан и Узбекистан (със статут на наблюдатели се ползват Индия, Иран, Монголия и Пакистан), като САЩ не участват и в двете.
Удовлетворяват ли американските съюзи потребностите на САЩ?
Съществуващите днес отношения гарантират здрава основа за запазване на американското влияние. В същото време е необходимо да се развиват и някои жизнено важни направления, за да бъдат удовлетворени потребностите на днешния и на утрешния ден. На първо място, САЩ следва да осъзнаят, че техните съюзници вече не зависят (както беше в миналото) от американските гаранции за сигурността им. На второ място, САЩ трябва да оглавят непрекъснатия и продължителен процес на изглаждане на противоречията между тенденцията към регионализация, характерна за американските партньори, и глобалната природа на новите предизвикателства към сигурността през ХХІ век. На трето място, САЩ следва да разширяват своите съюзи и коалиции за да реализират нарастващите (на правителствено и неправителствено ниво) възможности, осигуряващи необходимия инструментариум за адекватна реакция на целия спектър от заплахи, с които американците биха могли да се сблъскат.
През миналия ХХ век Европа играеше по-важна роля във външната политика на САЩ. Макар че Америка, от време на време, биваше въвлечена в конфликти в други райони на света, Европа поглъщаше по-голямата част от нейните ресурси и впоследствие предложи сътрудничество срещу подкрепата си за американската външна политика. През ХХІ век от специалното внимание на САЩ се нуждаят други региони на планетата. С обединяването на Европа, САЩ вече не са загрижени за нейната съдба. Европейците също вече не се чувстват зависими от Америка за гарантиране на сигурността си, както беше по време на студената война. Същото, макар и в по-малка степен, се отнася и до американските съюзи в Азия. Като цяло, колелото на историята започва да се върти по-бавно и в бъдеще САЩ (все още достатъчно могъщи в едно отношение, но все по-често уязвими именно поради своята прекалена мощ) могат, в определена степен, да станат зависими от съюзниците си в Европа и Азия за постигане на своите глобални цели.
Освен решаването на изискващите определено напрежение на силите проблеми и задачи, стоящи на дневен ред, днес САЩ се сблъскват с явлението „глобализация”, във всичките му измерения. Макар че най-точната и дефиниция има икономически характер (31) , глобализацията има значителни последици и в сферата на сигурността. По отношение на съюзите, това налага преосмислянето на някои фундаментални постановки. Отчитайки международните предизвикателства, те следва да се преформулират в един по-широк аспект, в сравнение с класическия географски модел. Необходимо е да се очертаят междурегионалните взаимни връзки между съюзниците и съюзите, защото много от заплахите през ХХІ век имат по-скоро глобален, отколкото регионален характер.
В подобна ситуация е изключително необходимо и ефективното сътрудничество в сферата на сигурността, което неизбежно води до разширяване функциите на правителството, както в САЩ и ключовите страни-съюзнички, така и в останалите съюзи и коалиции на планетата. Те осигуряват политическите рамки, съдействащи за максимално широко ангажиране на институциите на националната сигурност. В бъдеще е необходимо установяването (както на двустранна, така и на многостранна основа) на по-тясно взаимодействие. Това е жизненоважно за преодоляването на такива заплахи, като разпространяването на оръжия за масово унищожаване и недържавния тероризъм, за които традционните военни методи са неадекватни. Нужно е тясното сътрудничество между институции, които в миналото се смятаха за второстепенни – като например министерствата на правосъдието, финансите, здравеопазването, както и правоохранителните органи. Остарелите понятия за защита на информацията и данните също биват преосмислени, по отношение на новите заплахи и отчитайки, че своевременното получаване на информация може да спаси живота на милиони.
Как Америка реализира програмата си?
Американската стратегия за формиране на съюзи трябва да включва широкообхватните и дългосрочни изисквания на националната сигурност, както и да бъде многоаспектна, мултивекторна и дългосрочна. Политическият курс на САЩ следва да се основава на четири основни „стълба”: на първо място – да разчита на съществуващите двустранни и многостранни съюзи, отношения и възможности; на второ място – да гарантира установяването на по-тесни връзки с някои ключови държави и региони, които могат да се превърнат в устойчиви съюзи (както двустранни, така и многостранни); на трето място – в мирно време да се развива сътрудничеството в сферата на гарантиране на сигурността с държави, които са склонни да се кооперират със САЩ и в бъдеще да поддържат съюзнически отношения с тях; на четвърто място – да се използва оптимално широкия спектър на съвместни международни отношения, допълващи съюзите и коалициите.
За да могат едновременно да осъществят всичко това, американските политици следва да се ориентират към нов подход в ръководството и управлението на съюзите. Поемането на цялото бреме или оказването на прекалено влияние вече не са приемливи за САЩ. Дисбалансът на еднополюсния модел изисква по-практично разпределяне на властовите пълномощия и отговорността. За защитата и прокарването на американските национални интереси, САЩ трябва да прехвърлят част от пълномощията си към останалите, за да постигнат и поддържат необходимия консенсус по отношение на изискващите най-големи разходи предизвикателства към сигурността в съвременната епоха.
Проблемът е, че при сключването на споразумения, влиянието на американските съюзници ще нарастне, те могат да формират значителен собствен потенциал и да демонстрират готовност да го използват пред лицето на реалните заплахи. В перспектива това означава, че вместо да играят великодушната (и покровителствена) роля на гарант на сигурността в съюзите, допускайки, че това съответства на позицията на „първа цигулка” при определяне на дневния ред, избора на политическия курс и на конкретните действия за реализирането му, занапред САЩ ще предпочетат да предоставят на съюзниците си повече права и повече възможности да влияят върху собственото си бъдеще, срещу съгласието им да поемат по-голяма отговорност. В някои случаи САЩ ще трябва да споделят пълномощията, просто защото обемът им ще се увеличава.
Укрепване на съществуващите двустранни и многостранни съюзи, коалиции и отношения
Жизнеспособността и привлекателността на съществуващите съюзи (както двустранни, така и многостранни) не бива да се подценява. Привлекателността на онова, което по време на студената война, се олицетворяваше от т.нар. Запад, е доказателство за този факт, също както и дългият списък на държавите, желаещи да станат членки на НАТО. В действителност, по време на президентите Буш-старши и Клинтън, американската мощ (т.е. положението на Америка, като единствена свръхдържава) доведе до появата на известна антипатия сред съюзниците и. В същото време, страните, които дотогава нямаха възможност да сътрудничат със САЩ, с радост се съгласиха да установат по-тесни отношения с тях, разбира се в рамките, определени от Вашингтон.
След първия мандат на президента Буш-младши, някои стари американски съюзници предпочетоха да се дистанцират от САЩ. В същото време данните от социологическите проучвания в Европа сочат значителен срив в обществената подкрепа за американската политика и съмнения за ролята на САЩ в света. В същото време обаче, все още е налице благоразположение (както и стремеж за съвместна работа), особено сред представителите на по-старото поколение, които помнят ролята на Америка за гарантиране на свободата в Европа и Азия, както и сред елитите, допринесли значително за развитието на трансатлантическите връзки. Поведението на САЩ днес и в най-близко бъдеще ще окаже значително влияние върху начина, по който младото поколение европейци ще възприема американското лидерство – дали като полезно, или като вредно.
Администрацията на Буш следва да положи сериозни усилия за обновяване на най-важните двустранни връзки. От Турция до Южна Корея и от Бразилия до Полша, трябва ясно и систематично да изпълняваме задълженията си към съюзниците. Консултациите не бива да се изчерпват с простото информиране на колегите за позицията на САЩ. При формулирането на принципите на бъдещата политика е важно да се вземе предвид и тяхната гледна точка. За постигането на съгласие относно предизвикателствата и начините за преодоляването им са необходими взаимни отстъпки. Нещо повече, в много случаи тези двустранни връзки са и съществени елементи на международните съюзи.
Отчитайки темповете на глобализация и международния и междурегионален характер на новите предизвикателства, си струва да зададем въпроса, дали съществуващите регионални съюзни структури са вече остарели. В определена степен географското пространство, в което съществува държавата, играе значителна роля за формирането на нейната визия за сигурността и определя участието и в едни или други съюзи. Но, за да съответстват на всевъзможните реални и потенциални предизвикателства за сигурността, съюзите трябва, в значителна степен, да бъдат функционално ориентирани. НАТО вече осъзна тази важна тенденция и разшири сферата си на действие, предполагайки, че решаването на жизнено важните задачи, най-вероятно, ще изисква излизане извън рамките на досегашните пълномощия на пакта. Тук следва да добавим, че НАТО трябва да се стреми към по-тясно взаимодействие, съгласуване и координация, на официално ниво, с другите държави, структури и организации. Това, частично вече се осъществява посредством такива механизми като Истанбулската инициатива за сътрудничество, Средиземноморския диалог и Европейската инициатива за Югоизточна Европа; в рамките на разширяване на връзките с Израел; в системното партньорство с Русия и Украйна; в диалога с Австралия, Япония и Южна Корея. Всички тези споразумения обаче, нямат достатъчно широкообхватни концептуални рамки. Вероятно, особено важно ще се окаже усъвършенстването на механизмите за съгласуване на пълномощията на НАТО и ЕС, доколкото Европейският съюз се стреми да разшири сферата на влиянието си (32) .
В Азия, по редица причини, американските интереси изискват запазване на силното дипломатическо, икономическо и военно присъствие. В случая с Япония и Южна Корея, би било далеч по-добре трудностите и разминаванията да се преодоляват в рамките на съюзническите отношения, отколкото да се предпочете натиска, който, в стратегическа перспектива, може да отблъсне тези страни. Освен това, присъствието на американски войски и в двете страни гарантира, че като съюзнички на САЩ, те няма да се чувстват пренебрегнати. В случай, че американското присъствие бъде радикално ограничено или съвършено ликвидирано, това може да породи верижна реакция и в други страни от региона и извън него. Тъй като Китай достатъчно твърдо преследва интересите си в региона, създавайки възможности за нарастване на влиянието си, което пък може да отслаби позициите на САЩ, азиатските съюзи на Америка играят все по-голяма роля. Нещо повече, те са необходими за съвместния отговор на глобалните предизвикателства към сигурността.
В по-дългосрочна перспектива, САЩ трябва да се стремят към създаването на глобална система от ключови съюзници, формирайки своеобразен „съюз на съюзите”. Това би позволило да бъдат обединени съществуващите институционални споразумения и би облекчило връзките с по-големите организации, от типа на Г-8, ОССЕ, ООН и, обединявайки способностите, данните и знанията в сферите на дипломацията, икономиката и отбраната, би съдействало за реализирането на конкурентните предимства на всеки от участниците. Подобно многообразие на възможностите е неотложно необходимо за адекватно противопоставяне на заплахите, породени например от транснационалните терористични организации – предизвикателства, използващи мрежовия модел и изискващи много по-всестранно, ориентирано в перспектива, изчерпателно и тясно сътрудничество, отколкото елементарната координация на военните действия. Сред предимствата на този подход е, че се избягват опитите за създаване на съвършено нови институции, което може да доведе до значителни разходи на човешки, финансови и времеви ресурси, да не говорим за политическите усилия.
Укрепване на връзките с определени ключови страни и региони
Американската стратегия за формиране на съюзи, която оптимизира ползите от продължителното сътрудничество в сферата на сигурността, цели не само укрепването на съществуващите двустранни и многостранни споразумения, а и развитието на отношенията, които днес все още нямат статута на съюзнически.
По ред причини изглежда най-вероятно, че в бъдеще ще се окаже нереалистично да се предлагат или изискват гаранции, подобни на предоставяните от чл.5 в Устава на НАТО, но, въпреки това, САЩ са длъжни да институционализират сътрудничеството си с някои държави в сферата на сигурността.
При определянето на страните, които могат да се смятат за вероятни съюзници на САЩ, следва да се вземат предвид съвкупност от фактори, включително държавното управление, географията, регионалните параметри и потенциала за ефективно сътрудничество в сферата на сигурността. Въз основа на тези критерии, на двустранно равнище, с най-голям приоритет трябва да се ползва развитието на по-тесни връзки в сферата на сигурността с Индия. С професионалните си военни, разполагащи със сериозен потенциал и намиращи се под постоянен граждански контрол (което изгодно я отличава от някои съседни държави), и с мащабните си програми за модернизация, Индия е повече от подходящ военен партньор на САЩ. През последните 5-6 години в тази посока беше постигнат голям прогрес, но има още какво да се желае. Установяването на по-тесни отношения с Индия, неизбежно ще усложни сътрудничеството с Пакистан и макар че тази динамика трябва да се намира под стриктен контрол, тя не бива да пречи за развитието на съюзническите отношения. Сред останалите държави, където има възможност за усъвършенстване на двустранното сътрудничество в сферата на сигурността и установяването на по-официални съюзнически връзки, са Бразилия, Египет, Индонезия, Малайзия и ЮАР.
Липсата на механизми за многостранно сътрудничество в сферата на сигурността е най-очевидна в Азия. САЩ играят главна стабилизираща роля в региона от края на Втората световна война насам, като, за постигане на целите си, разчитат, най-вече, на двустранните връзки. Предишните и сегашните им съперници, сред регионалните сили, са основното препятствие за институционализирането на международното сътрудничество. Налице е още по-голяма отпреди потребност от механизъм за редовни консултации за координиране на политическия курс, управлението на кризите и реакцията при възникването им. Имайки предвид характера на съществуващите заплахи, за предпочитане е този механизъм да не се опира само на взаимодействието в сферата на сигурността. Би било добре, ако в рамките му съществуват перспективи за формиране на общ военен потенциал, поне в сферата на умиротворителните операции. В крайна сметка, подобен механизъм може да се превърне в средство за съгласуване на политиката с различни институции в други региони (като например НАТО), особено предвид новите глобални заплахи.
Сътрудничеството със страни, които могат и да не станат съюзници на САЩ
Важен, макар и недооценен, политически инструмент на САЩ е развитието на сътрудничеството в сферата на сигурността в мирно време с онези страни, чието положение в бъдеще изглежда неопределено. Бившият държавен секретар по отбраната Уйлям Пери го определи като „защита с други средства” (33) , предполагайки, че в дългосрочна перспектива подобно сътрудничество може да се окаже полезно за гарантиране на националната сигурност, без при това да се налага използването на американски войници. Отчетът на Държавния департамент по отбраната, публикуван през 2006 и касаещ четиригодишния предходен период, съдържа някои ориентири относно този подход. Така например, „сътрудничеството в сферата на сигурността и съпътстващите го дейности, включително съвместната подготовка, преговорите на най-високо равнище, подготовката на офицерския състав и участието във „вътрешната отбрана” на чужда държава, помагат за подобряване на взаимното разбирателство, укрепване възможностите на съюзниците и партньорите и изясняване на целите и намеренията на САЩ” (34) . Подобни мероприятия, ако са правилно замислени и осъществени, могат да намалят подозренията, да създадат доверие и да помогнат за необходимите трансформации. Те могат също да залегнат в основата на бъдещото сътрудничество и на възможни съюзнически отношения. В Латинска Америка и Африка, сътрудничеството във военната сфера, често се развиваше именно по този „забравен” модел, а получените резултати бяха, общо взето, благоприятни.
Този тип инициативи обикновено не изискват кой знае какви разходи, затова пък, ако се реализират благоразумно и внимателно, могат да донесат значителна полза. Сред ярките примери за това са събитията отпреди десетина години в Централна Азия. Тогава експертите от Държавния департамент по отбраната стигнаха до извода, че регионът, смятан за „ахилесовата пета” на Съветския съюз вече се е освободил от неговото влияние и, в същото време, не разполага с ясна геополитическа ориентация. Лансираната впоследствие сравнително умерена програма за установяване на двустранни и многостранни връзки в сферата на сигурността с централноазиатските държави буквално формира новите граници на Европа. Така, новосъздадените независими държави, разположени редом с Афганистан и Индия, станаха участници в програмата на НАТО „Партньорство за мир”, а след събитията от 11 септември предоставиха на САЩ правото да разположат свои бази на тяхна територия.
Днес в света има страни, с които САЩ поддържат сътрудничество в сферата на сигурността (например за предотвратяване разпространяването на оръжия за масово унищожаване, или сдържане на тероризма), което може да помогне за положителния имидж на Америка (в очите на останалите). В някои случаи тези инициативи формират модели на поведение, които, в крайна сметка, могат да придобият характерните признаци на съюзи. В други, те могат и да не доведат до толкова тесни връзки, но въпреки това ще съдействат за установяването на отношения, които да съдействат за гарантиране на сигурността и постигане на американските цели, носейки дивиденти и за двете страни. В по-малко подходящите случаи, те се оказват полезен знак за американските политици, сигнализиращ за влошаване на вътрешните условия, ерозия на двустранните отношения или увеличаване на източниците на заплахи.
Всичко това изисква от американските политици да излязат извън рамките на сегашните изисквания на националната сигурност, както и продължително ангажиране с перспективите и проблемите на други страни. За правителството във Вашингтон този тип дейност понякога се усложнява от т.нар. проблем на „пропусквателната способност”, тъй като американските чиновници дотолкова са увлечени от въпросите на днешния ден, че рядко се опитват да работят в перспектива – още повече, че могат и да не постигнат реален резултат до края на мандата си. Въпреки това, американското правителство притежава достатъчно възможности да направи това, особено ако вече има ясен политически курс, а на конкретните изпълнители са предоставени необходимите пълномощия, както и определена самостоятелност. Американските военни също имат значителен принос, доказателство за което бе успешното решаване на редица задачи през 90-те години на миналия век (35) .
Използване на широк спектър от споразумения за международно сътрудничество, допълващи съюзите
Ефективната американска стратегия за създаване на съюзи може да се допълни и укрепи от признаването на факта, че съюзите не удовлетворяват всички потребности на САЩ за гарантиране на националната сигурност и, че при определени обстоятелства, други институции могат да се окажат по-подходящи в това отношение. Неформалният подход към многостранния модел има своите исторически предпоставки – например по време на студената война САЩ и съюзниците им от НАТО стигнаха до извода, че проблемите, намиращи се извън техните компетенции, често успешно биват решавани от институции, създадени специално за целта. Те запазват политическата основа и бойната готовност на алианса, без да обременяват съюзниците с пространни споразумения или да налагат участието на всички членове (36) . Пример за такова сътрудничество беше Първата война в Залива, когато САЩ формираха международна коалиция, която използваше ресурсите на НАТО извън официалните рамки на алианса, и привлякоха в нея държави, които не бяха членки на НАТО. Моделът на обединените оперативни сили, разработен в средата на 90-те, като средство за членките на НАТО, способни да осъществяват действия отвъд границите на Европа, е пример за успешни съвместни действия между съществуващите структури и по-малко официалните институции.
В дипломатическата сфера неформалните съюзи и коалиции се създават за преодоляването на определени политически предизвикателства. Така например, бяха създадени „контактни групи” за разрешаване на продължаващите конфликти в Близкия изток и Нагорни Карабах. Освен това, механизми като шестстранните преговори за Северна Корея улесниха ангажирането на заинтересованите страни в решаването на жизненоважни проблеми на американската национална сигурност. В крайна сметка, инициативата за неразпространяване създаде нов модел на сътрудничество за преодоляване на определени предизвикателства към международната сигурност, включващ забраната за транзит на материали и системи за доставка на оръжия за масово унищожаване (37) . Тези примери илюстрират допълнителните възможности, с които разполага американската администрация, стремяща се да използва всички средства за получаване на международна подкрепа.
В същото време по-малко официалните институции не изместват формалните структури. Успехът на неформалните стъпки ще зависи най-вече от жизнеспособността и устойчивостта на двустранните и многостранни връзки, които САЩ поддържат и укрепват. Решението за участие в подобни, създадени за постигането на конкретни цели, институции ще се вземат в отделните столици, индивидуално. Нещо повече, многостранните съюзи могат да съдействат за подкрепата на различни инициативи и стъпки на САЩ, осъществявани от тях с неформални инструменти.
Заключение
Непосредствено след 11 септември, когато димът и пепелта все още се стелеха над Долен Манхатън, френският „Монд” обяви: „необходима ни е подкрепата на всички американци” (38) . Отразявайки настроенията, формулирани четири десетилетия преди това от президента Джон Кенеди в Берлин, това заявление подчертаваше до каква степен се преплитат съдбите на съюзниците. Подобна сплотеност ще ни е необходима и за преодоляването на предизвикателствата пред сигурността през целия ХХІ век.
Възможно е, в краткосрочна перспектива, да е по-добре да действаме сами. Но, външната и отбранителната политика не се определят само от текущите изисквания, а и от това, дали създават условия за едно по-сигурно бъдеще. Стратегическият подход към формирането на съюзи ще позволи на САЩ да трансформират ненадминатата си мощ във фактор, оказващ значително влияние в границите на земното кълбо, което на практика ще подобри и укрепи националната сигурност на Америка.
Бележки:1. Treaties in Force , публикувана от американското правителство, представлява изчерпателна компилация, макар да е толкова детайлна, че не изглежда особено полезна в практически план. Вж. Office of the Legal Advisor, Treaties in Force: A List of Treaties and Other International Agreements of the United States , Washington, DC: U.S. Department of State, January 1, 2004.
2. Ashton B. Carter, “How to Counter WMD,” Foreign Affairs , Vol. 83, No. 5, September/Octoниber 2004, p. 74.
3. George Washington, “Farewell Address to the People of the United States,” Independent Chronicle , September 26, 1796; and Thomas Jefferson, “First Inaugural Address,” March 4, 1801,
usinfo.state.gov/usa/infousa/facts/democrac/11.htm .
4. Condoleeza Rice, “Campaign 2000: Promoting the National Interest,” Foreign Affairs , Vol. 79, No. 1, January/February 2000, pp. 46-47.
5. Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, America Unbound: The Bush Revolution in Foreign Policy , Washington, DC: Brookings Institution Press, 2003, pp. 40-45.
6. Rice, “Promoting the National Interest,” pp. 47-48.
7. Ibid ., p. 62.
8. Governor George W. Bush, “A Distinctly American Internationalism,” Ronald Reagan Presidential Library, November 19, 1999, www.mtholyoke.edu/acad/intrel/bush/wspeech.htm .
9. Paul Wolfowitz, “Remembering the Future,” The National Interest , Vol. 59, Spring 2000, p. 41.
10. Richard Haass, The Reluctant Sheriff: The United States After the Cold War , New York: Council on Foreign Relations, 1997, pp. 78-80.
11. Вж. NATO doctrine on Combined Joint Task Forces at www nato.int/docu/facts/2000/cjtf-con.htm .
12. Haass, The Reluctant Sheriff , pp. 93-97.
13. Bob Woodward, Bush at War , New York: Simon & Schuster, 2002, p. 281.
14. Secretary of Defense Donald Rumsfeld, interview by Larry King, Larry King Live , CNN, December 5, 2001.
15. President George W. Bush, “State of the Union Address,” January 20, 2004.
16. Виж например, Wesley K. Clark, Waging Modern War , New York: Public Affairs, 2001.
17. Виж например, U.S. Department of Defense, Report to Congress, Kosovo/Operation Allied Force After-Action Report; Benjamin S. Lambeth, The Transformation of American Air Power , Ithaca, NY: Cornell University Press, 2000, p. 213; and James P. Thomas, The Military Challenges of Transatlantic Coalitions , Adelphi Paper No. 333, London: International Institute for Strategic Studies (IISS), May 2000, p. 53.
18. Charles Krauthammer, “Who Needs Allies?” Time International , January 26, 2004.
19. Виж например, Secretary of State Condoleezza Rice, “Remarks at the Institut d'Etudes Politiques,” Paris, France, February 8, 2005; and President Bush, “Second Inaugural Address,” Washington, DC, January 20, 2005.
20. Ariel E. Levite and Elizabeth Sherwood-Randall, “The Case for Discriminate Force,” Survival , Vol. 44, No. 4, Winter 2002-03.
21. David C. Gompert, Richard L. Kugler, and Martin C. Libicki, Mind the Gap , Washington, DC: National Defense University Press, 1999; and Elizabeth Sherwood-Randall, “Managing the Pentagon's International Relations,” in Ashton B. Carter and John P. White, eds., Keeping the Edge: Managing Defense for the Future ,
Cambridge: MIT Press, 2000, pp. 235-264.
22. Blair, quoted in Robert Wielaard, “Blair: U.S. Needs to Integrate With World,” Associated Press, January 26, 2005.
23. За сериозното и постоянно предизвикателство, каквото представлява неоспоримата американска мощ, за външната политика на САЩ, виж Stanley Hoffmann, Gulliver's Troubles, Or the Setting of ето American Foreign Policy , New York: McGraw Hill, 1968.
24. Hans Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace , 5th ed., New York: Knopf, 1978, p. 181.
25. Stephen M. Walt, The Origins of Alliances , Ithaca: Cornell University Press, 1987, p. 5.
26. Виж изследванията: “A Year After Iraq War: Mistrust of America in Europe Even Higher,” Pew Research Center, March 16, 2004, pewglobal.org/reports/pdf/206.pdf ; “Transatlantic Trends 2004,” German Marshall Fund, September 9, 2004, www.transatlantictrends org/apps/gmf/ttweb2004.nsf ; “Transatlantic Trends: Key Findings 2005,” German Marshall Fund, September 7, 2005, w ww.transatlantictrends.org/doc/TTKeyFindings2005.pdf ; and “America's Image Slips, But Allies Share U.S. Concerns Over Iran, Hamas,” in Pew Global Attitudes Project, June 13, 2006, pewglobal.org/reports/pdf/252pdf .
27. Richard Haass, The Opportunity , New York: Publiмc Affairs, 2005, p. 26.
28. Например, ръководената от Пентагона, но под егидата на “Партньорство за мир”, военна тренировъчна програма, в която участваха подразделения от американската 82-ра военно-въздушна дивизия и войници от Казахстан, Киргизстан и Узбекистан. Навремето скептиците смятаха, че сътрудничеството в сферата на сигурността с този отдалечен от Америка регион на планетата, който се смяташе за “слабото място” на Съветския съюз, няма да бъде от кой знае каква полза за САЩ. След 11 септември обаче, страните от региона сами предложиха пълно сътрудничество в действията срещу Ал Кайда и свалянето на режима на талибаните в съседен Афганистан.
29. За историята на близките връзки между САЩ и Великобритания, виж Lord Renwick of Clifton, “Can the ‘Special Relationship' Survive Into the 21st Century?” The British Library, October 4, 1998, www.bl.uk/pdf/renwick.pdf .
30. В параграф 3302 от приетия през 1979 Акт за отношенията с Тайван се казва, че: Президентът е длъжен да информира Конгреса за всяка заплаха срещу социалната или икономическа система на народа на Тайван и всяка заплаха срещу интересите на САЩ, произтичаща от това. Президентът и Конгресът трябва съвместно да определят, в съответствие с Конституцията, подходящия отговор на заплахата. Тaiwan Relations Act of 1979,” U.S. Code 22, ch. 48, §3302.
31. Martin Wolf, Why Globalization Works , New Haven and London: Yale University Press, 2004, p. 13-19.
32. Редица полезни идеи за по-тясното обвързване на САЩ, НАТО и ЕС са лансирани от Charles Grant и Mark Leonard в “What New Transatlantic Institutions?” Centre for European Reform Bulletin, Issue 41, April/May 2005, www.cer.org.uk./articles/41_grant_leonard.html .
33. Виж Elizabeth D. Sherwood, “Revolution and Evolution in Russia, Ukraine and Eurasia,” Defense '95 , No. 6, p. 22.
34. Quadrennial Defense Review Report , February 6, 2006, Washington, DC: U.S. Department of Defense, p. 31, at www.dod.mil/pubs/pdfs/QDR20060203.pdf .
35. В последната версия на доктрината, американските военни потвърждават значението на тази мисия за постигането на основните цели, касаещи националната сигурност на САЩ: необходимо е сериозно да се познават културните, политически, военни и икономически характеристики на региона. Задълбочаването на тези знания зависи от съвместната подготовка и обучение, особено с ключовите партньори, и изисква определена организационна промяна. Тоест, ефективността на мултинационалните операции зависи от интероперативността между организациите, процесите и технологиите. Joint Vision 2020 , www.dtic.mil/jointvision/jvpub2.htm , pp. 17-18.
36. Elizabeth D. Sherwood, Allies in Crisis: Meeting Global Challenges to Western Security , New Haven and London: Yale University Press, 1990, pp. 184-187.
37. Виж, www.state.gov/t/np/c10390.htm for further information about PSI.
38. Jean-Marie Colombani, “Nous sommes tous Americains,” Le Monde , September 12, 2001.
* Професор в Центъра за международна сигурност и сътрудничество към Станфордския университет, член на изключително влиятелния американски Съвет за международни отношения
{rt}
Защитата и прокарването на интересите на американската национална сигурност изисква по-големи, от когато и да било преди, усилия за изграждането на нови съюзи и коалиции. Имайки предвид високата степен на взаимна обвързаност на предизвикателствата пред сигурността през ХХ I век, тезата, че съюзите са по-скоро недостатък, отколкото предимство, е стратегически погрешна. Съюзите нямат нищо общо с алтруизма или отстъпчиността. Те са изгодни, защото са важен инструмент за гарантиране на американската национална сигурност. В същото време е очевидно, че САЩ запазват правото си на самозащита, а остарелите институции следва да се приспособят към променените реалности. Имайки предвид, че по-малко формалните споразумения могат значително да допринесат за укрепване на сигурността, следва ясно да заявим, че днес американските национални интереси изискват по-големи усилия за формиране и развитие на съюзи и коалиции, отколкото когато и да било преди. В перспектива, ролята на съюзите като инструмент за гарантиране на националната сигурност на САЩ следва да нарастне многократно с цел да се увеличи американското влияние, да бъде създадена легитимна основа за използване на американската мощ, да се пресекат стремежите за появата на противовес на САЩ и американските съюзници да бъдат възпрени от прояви на равнодушие или прекалена самонадеяност.
Какво толкова притежават съюзите, че Съединените щати не могат да минат без тях? Те формират дългосрочни задължения в сферата на сигурността между две или повече държави. Основни компоненти на добрия съюз са взаимното признаване на общите заплахи и поемане на обещания да бъдат предприети мерки за противодействие срещу тях. За определянето на общите предизвикателства, съюзът изисква постоянно политическо взаимодействие, което очертава и рамките на съвместните действия. Поради непредсказуемата и променлива природа на новите предизвикателства пред сигурността, подобно взаимодействие е жизнено необходим инструмент за гарантиране на американското лидерство, особено що се отнася до формирането и поддържането на консенсус по отношение на резултатите и средствата. За гарантиране координацията на съвместните действия в рамките на един съюз, е необходимо да се работи непрекъснато. Онова, което отличава съюза от който и да било друг вид съвместно сътрудничество, е наличието на взаимодействащи си военни потенциали, които подобряват възможностите за превантивни действия, гарантират сдържането и правят по-ефективни системите за отбрана. В миналото, това се отнасяше най-вече за сътрудничеството във военната сфера, в бъдеще обаче то може да се разпростре и върху онези сфери, които съвсем отскоро започнаха да се смятат за жизнено важни за гарантиране на националната сигурност.
Съюзите могат да включват както поемането на достатъчно широкообхватни задължения (например, че атаката срещу един от участниците се възприема като атака срещу всички), така и по-ограничени гаранции. За идеален може да се приеме съюзът, в който сътрудничеството между държавите-участнички представлява нещо повече от простата сума на съставляващите го части. Най-малкото, което съюзниците следва на направят, е да отчитат интересите на партньорите си при вземане на решения на международната сцена и в сферата на отбраната. Преди всичко, съюзниците трябва да се стремят да се подкрепят взаимно, избягвайки опитите да ерозират политическите си планове или да се противопоставят един на друг.
Освен това, съюзите стимулират постигането на международен консенсус. Участниците в най-ефективните съюзи печелят от общия механизъм за координация, осигуряващ необходимите консултации и съдействащ за сключването на взаимно изгодни сделки. Съюзниците разглеждат всеки въпрос, не само от гледна точка на собствената си полза, а отчитайки натрупания съвместен опит, текущия дневен ред и дългосрочните цели. Така, участниците в съюза постоянно проверяват, доколко интересите им съответстват на тези на останалите, за да си осигурят максимална подкрепа при решаването на собствените си дългосрочни задачи.
Съвкупността от съюзите и коалициите, подкрепяни от САЩ днес, гарантира здрава основа за запазване и разширяване на американското влияние. Необходимо е обаче, да бъдат развивани някои жизнено важни аспекти, за да бъдем в тон с изискванията на днешния и утрешния ден. Трябва да признаем, че САЩ вече не са от жизнено важно значение за оцеляването на своите традиционни съюзници, както беше по време на студената война и, че американците могат да зависят повече от съюзниците си в Европа или Азия за постигане на своите глобални цели, отколкото последните – от единствената в света свръхдържава. Нещо повече, пред лицето на транснационалните заплахи, САЩ трябва да формират съюзи, излизащи извън рамките на класическия географски модел. В отговор на глобалните предизвикателства е необходимо създаването на устойчиви междурегионални връзки, в рамките на съюзите. В крайна сметка, ефективното сътрудничество в сферата на сигурността неизбежно води до разширяване на правителствените функции. Нужно е тясно взаимодействие за преодоляване на такива предизвикателства като разпространяването на ядрените оръжия и останалите оръжия за масово унищожаване, както и на тероризма, които в много по-малка степен могат да бъдат решени с помощта на традиционните военни инструменти и изискват тясно международно сътрудничество в рамките на институции, които в миналото играеха второстепенна роля.
Налице са определени основания за тактическа корекция на курса по време на втория мандат на администрацията на президента Буш и такава корекция вече се прави. Президентът и най-близките му съветници промениха оценката си за американските съюзници, както и отношението към тях при осъществяването на целите на американската външна и отбранителна политика. Пример за това е прехвърлянето на отговорността в някои райони на Афганистан от армията на САЩ към тази на НАТО, подкрепата за дипломатичния подход на ЕС към иранската ядрена програма или шестстранните преговори по севернокорейския ядрен проблем. В същото време бяха укрепени и някои двустранни съюзи (особено този между Вашингтон и Токио), макар че американските връзки с Турция например, продължават да бъдат доста напрегнати. Но, за да отговарят на бъдещите изисквания за гарантиране на националната си сигурност САЩ следва да излязат извън рамките на едностранните действия и да стигнат до стратегическото разбиране, че съюзите са изключително изгодни за тях и, в дългосрочна перспектива, те трябва да бъдат укрепвани.
САЩ следва да осъществяват многостранна, мултиформатна и дългосрочна стратегия, целяща формирането и укрепването на съюзите и коалициите с американско участие. Това налага използването на четиристранен подход: на първо място е укрепването на съществуващите двустранни и многостранни съюзи, коалиции и отношения; на второ място – укрепване на съществуващите връзки с някои ключови страни и региони, които биха могли да се превърнат в устойчиви постоянни съюзи (както двустранни, така и многостранни); на трето място – в мирно време да се развива сътрудничеството в сферата на гарантиране на сигурността с държави, които биха могли да сътрудничат със САЩ и в бъдеще да се превърнат в техни съюзници; на четвърто място – да се използва широкият диапазон от съвместни международни отношения, допълващи съюзите и коалициите.
За постигането на устойчиво разбиране за общите интереси и цели не е достатъчно да се разчита само на едностранния подход и на автоматичното съгласие на останалите по един или друг проблем. САЩ трябва да намерят начини да трансформират своята мощ така, че американските цели да се окажат привлекателни и за други нации и държави. Пренебрегването на многостранния подход и отказът от запазване на дългосрочните връзки, заради илюзорната надежда, че неформалните споразумения могат да гарантират необходимата гъвкавост и устойчивост, не помагат за гарантиране на американската национална сигурност. САЩ трябва да преструктурират системата от съюзи и коалиции, да създадат нови връзки между страните, институциите и регионите – а това означава появата на разширена система от съюзи, която да е нещо значително повече от простия сбор на участниците в нея. Освен това, САЩ трябва да осъществяват ежедневна, но жизнено необходима, дейност, насочена към това чуждестранните въоръжени сили да действат на същото ниво, като американската армия, както и да бъдат намерени механизми, позволяващи установяването на по-ефективно сътрудничество с международните институции и неправителствените организации в сферата на гарантиране на сигурността.
Съюзите и американската национална сигурност
Знаят ли американците, кои са техните съюзници? Наясно ли са, кой ще помогне на САЩ, ако бъдат нападнати? Колкото и да е странно, на тези въпроси трудно може да се отговори еднозначно. Трябва ли американците да се тревожат, след като имат съюзници? САЩ са най-силната държава на планетата, единствената свръхдържава, и е логично да се предположи, че могат да действат, както си поискат. Може да звучи парадоксално, но истината е, че именно поради своето глобално превъзходство (но и заради уязвимите си места, които остават незабелязани в сянката на безпрецедентната и мощ) Америка се нуждае от съюзници.
В ерата на американската доминация, съюзите са необходими, повече от когато и да било. Опитът да се направи списък на съюзите и съюзниците на САЩ обаче, доста напомня игра на криеница. Нито един от имащите отношение към този въпрос политически документи или инструкции не дават пряк отговор (1) . Повечето американски граждани не знаят, кои са техните съюзници. Пример за това е възникналата преди време тревога, породена от възможното подписване на договори за управление на американски пристанища от една дубайска компания – оказа се, че мнозина не знаят, че Дубай е отдавнашен партньор, осигуряващ значителна подкрепа за политиката на САЩ в Персийския залив. Недостигът на информация за съюзниците в публичното пространство означава, че високопоставените политици и анализаторите не са успели да определят политическата роля, която съюзите и коалициите следва да играят за гарантиране на американската национална сигурност през ХХ I век. Като последица от това, липсва и достатъчна обществена подкрепа, необходима за устойчивото изпълнение на поетите от САЩ глобални задължения.
Би било полезно да сравним понятието “съюз” с модната идея за “коалицията на желаещите”. Очевидно е, че става дума за две съвършено различни явления, както от гледна точка на продължителността на поеманите задължения, така и на равнището на взаимодействие, което следва да излезе извън традиционните рамки на военната сфера. Наистина, лекомислената идея, че съюзите могат да бъдат заменени с подобни импровизирани институции, се дължи на нежеланието да се признае фундаменталния факт, че съюзите (въпреки очевидните им недостатъци) притежават възможности, почти изцяло произтичащи от заложените в основата им задължения, които в продължения на десетилетия определяха политическото развитие на държавите и гарантираха ефективните съвместни действия на участниците в зоната на конфликт на интереси. Всъщност, формираните през последните години “коалиции на желаещите” заимстваха много от онова, което беше направено за укрепване на дългосрочните съюзи, без при това да признават техния принос.
Разликата между съюзите и коалициите се проявява най-ярко с течение на времето. Използвайки терминологията на междуличностните отношения, можем да кажем, че съюзът е подобен на дългия брак, изначално основаващ се на общите ценности, което създава комфортна психологическа обстановка и обединява ресурсите. Освен това, той гарантира сигурността, тъй като налага ясни норми на поведение на партньорите. Макар че, с течение на времето, те могат да изпитват определени трудности, породени от обременителния, натрупан през годините на съвместния живот, багаж и неизбежната склонност да се бъркаш в работите на партньора си, цената на напускането обикновено е доста висока.
