За доброто и лошото управление

брой 1 2015
Typography

Защо кризата на еврото започна в Гърция, която се оказа в невъзможност да контролира държавните си разходи в периода на бума до 2010, докато Германия успява да поддържа строга бюджетна дисциплина? Щателният сравнителен анализ на динамиката на държавното строителство и модернизацията на държавния сектор показва, че някои развити държави (т.е. държавите, отвъд рамките на стандартния праг на доходите на глава от населението) съумяха да влязат в ХХІ век, разполагайки с достатъчно ефективна и некорумпирана форма на управление, докато други продължават да страдат от клиентелизъм, корупция, недостатъчно ефективност и ниска степен на доверие както към държавната власт, така и към обществото, в по-широкия смисъл. Ако намерим обяснение за тези разминавания, вероятно ще можем да проникнем и в същността на онези стратегии, които съвременните развиващи се държави биха могли да използват за решаването на проблемите, свързани с корупцията и системата на патронаж.

Всички държави започват от това, което Макс Вебер нарича "патримониална държава", т.е. система за управление, формираща се от средите на приятелите и членовете на семейството на владетеля, или пък от представителите на елитите, доминиращи в обществото. Подобни форми на управление осигуряват достъп както до политическата власт, така и до икономическите възможности само на онези, които се ползват с благоволението на владетеля. По онова време не се правят опити за "безлично" отношение към гражданите, въз основа на универсално приложими правила. Съвременната държавна власт, т.е. държавната бюрокрация, която е "безлична" и универсална, се формира в течение на продължителен период от време, а в много случаи тя въобще не се развива.

Не е трудно да се подберат примери за успеха или провала на модернизационния процес. В Германия например, основите на съвременната държава са заложени през първите десетилетия на ХІХ век. Япония пък изгражда съвременната си бюрократична система почти от нулата след като страната започва да провежда политика на отваряне към света по време на т.нар. "реставрация Мейдзи". За разлика от тях, Италия и Гърция например, не съумяват да създадат силна съвременна държава и продължават до днес да използват практиките на патронажа.

На свой ред, Великобритания и САЩ представляват междинен случай: през първата половина на ХІХ век и двете държави имат патронажна или, в американския случай, клиентелистка система. Великобритания окончателно реформира системата си през 50-те години на ХІХ век след публикуването на доклада на Норткоут-Тревелян, докато САЩ реформират държавния си сектор на няколко етапа в периода от началото на 80-те години на ХІХ до 30-те години на ХХ век.

Патримониалните държави могат да бъдат много стабилни. В основата им е заложена биологичната склонност на хората да фаворизират членовете на собственото си семейство и своите приятели, с които си разменят взаимни услуги. Елитите изграждат системата на управление, използвайки при това патронажните звена, с чиято помощ клиентите следват своя патрон в търсенето на индивидуална изгода. Всичко това се подкрепя от съответните ритуали, религия и идеи, придаващи легитимност на конкретната форма на управление на елита.

Подобни елитарни групи са значително по-добре организирани, отколкото другите групи в обществото - особено от тези на раздробените и бедни селяни в аграрните общества - и имат по-широк достъп до оръжието, както и по-добра подготовка в сферата на употребата на насилие. С разширяването на мащабите на обществото, неформалните патронажни мрежи се трансформират в по-формално организирани клиентелистки йерархии. Но основният организационен принцип на политиката - взаимният алтруизъм, си остава същия. Веднага след като елитите, управляващи определен тип система, получават политическата власт, те могат да бъдат заменени от други, по-добре организиране елитни групи, но много рядко от неелитни групи, разположени под тях в обществената йерархия. Подобни типове предсъвременни държави успешно се съхраняват в течение на векове като продължават да съществуват и днес в различни части на света.

Пътищата към модерното управление

Как всъщност се осъществява преходът от патримониалната към съвременната държава? Ограниченият брой примери, които ще дам по-долу, показват че в основнни линии има два начина това да се случи.

Първият е свързан с военното съперничество. В историята си и древен Китай, и Прусия и древна Япония  преминават през продължителни периоди на борба със своите съседи, в хода на които ефективната организация на държавата е от критично значение за националното оцеляване. Военното съперничество генерира далеч по-мощни императиви, отколкото каквито и да било други икономически стимули: в крайна сметка всички материални придобивки губят ценността си, ако семейството на човек бъде безмилостно убито по време на войната. Необходимостта от създаването на силна армия измества акцента към меритократичния подбор: възниква потребност от въвеждане на нови данъци и нови способи за извличане на печалба, необходима е бюрократична организация за въвеждането на новите данъци и новите способи за извличане на печалба, както и за управлението на фискалното и логистично звена, осигуряващи всичко необходимо за войските на бойното поле, като тази ситуация отслабва отношенията вътре в елита, тъй като се налага да бъдат наемани на служба хора, които не са част от него, а нерядко - и да им бъде поверявано командването на цели армии.

Формирането на нацията е ключов фактор за успешното изграждане на държавата, но и войната играе критично важна роля в това отношение. Веднага след като национализмът, като принцип, се утвърждава в епохата на Френската революция, започва да се формира и националната идентичност, което става чрез корекцията на политическите граници, така че те да съответстват на съществуващите културни, етнически и лингвистични общности. Обикновено в такива случаи се налага насилствена промяна на границите, съчетана с унищожаването, преместването или насилствената асимилация на живеещото в рамките на тези граници чуждо население.

Тоест, в модернизацията на държавата с помощта на войните няма нищо ново. Китай е първото общество, създало добре организирана, универсална и "обезличена" държава. Именно китайците "изобретяват" меритокрацията и още през ІІІ в. пр.н.е. въвеждат изпитите за заемане на държавни длъжности. По-късно и мамелюците, и османците успяват да създадат достатъчно съвременни форми на държавна администрация с помощта на такава, изглеждаща ни днес жестока и недопустима институция, като еничарството: държавата насилствено отнема деца от подчиненото население или по време на военни походи в други държави, откъсвайки ги от семействата им, след което ги възпитава в специални учреждения за бъдещи военни или администратори.

Прусия, която също изпитва натиска на военното съперничество, постепенно създава елементите на съвременна автономна бюрокрация, запазила се донякъде и днес. Този процес започва с взетото през 1660 решение на великия курфюрст Фридрих Вилхелм І да не разпуска армията си след сключването на Оливския мир, т.е. да поддържа постоянни въоръжени сили, което императивно налага реорганизацията на всички административни структури на държавата. Поражението на Прусия от Наполеон през 1806 пък води до това, че представителите на местната средна класа получават достъп до държавната бюрокрация в резултат от реформите на Щайн-Харденберг.

Формирането на елит и бюрокрация, основаваща се на личните достойнства на чиновниците, води до появата на абсолютистка политическа коалиция, подкрепяща продължаването на автономното съществуване на бюрокрацията. В резултат от това, при всеки опит на политиците и политическите партии да вкарат свои хора в бюрокрацията, последната оказва активна съпротива, принуждавайки ги в крайна сметка да се откажат от намеренията си. В Прусия тази автономност на държавната бюрокрация стига толкова далеч, че демократично избраните политически лидери често не съумяват да подчинят нейния военен елемент. Както е известно, Бисмарк формира съвременната германска нация с помощта на серия от войни и започва да провежда агресивна националистическа политика, която по-късно достига кулминацията си в двете световни войни през ХХ век. Тоест, Германия придобива чертите на съвременна държава и своя национална идентичност на изключително висока цена.

Вторият път за модернизация на държавата е свързан с осъществяването на мирни политически реформи, базиращи се на формирането на коалиция от различни социални групи, заинтересовани от съществуването на ефективна и некорумпирана държава. Приоритетният подход към формирането на подобна коалиция представлява процес на социално-икономическа модернизация на държавата. Икономическият растеж стимулира социалната мобилизация чрез задълбочаване на процеса на разделение на труда. Индустриализацията води до урбанизация, която пък изисква по-високо образователно равнище, професионална специализация, както и цял ред други промени, в резултат от които на сцената се появяват нови социални играчи, каквито не съществуват в аграрното общество. Те не разполагат със сериозни позиции в съществуващата патримониална система и могат или да бъдат кооптирани в нея, или пък получават възможност да организират външна коалиция с цел да бъдат променени правилата за работа на системата.

Последният сценарий се реализира във Великобритания и САЩ. Двете държави осъществяват индустриализацията си на един доста ранен етап, затова формиралите се групи на новата средна класа оглавяват движение в подкрепа на реформирането на държавния апарат, намерило законодателен израз в реформата на Норткоут-Тревелян (във Великобритания), както и в закона Пендълтън (в САЩ). Британския процес на реформи се развива доста по-бързо от американския, като причините за това са няколко: на първо място, британският елит е по-компактен и до голяма степен контролира процеса на реформи; на второ място Уестминстърската система създава значително по-малко пречки пред решителните политически действия, отколкото американската система на "сдържания и противотежести". Съдилищата, опозицията на щатско ниво, както и трудностите при формирането на ясно законодателно мнозинство - всичко това забавя процеса на реформи в Америка, докато в британския случай всички тези фактори не играят кой знае каква роля. Най-важната разлика обаче е, че в момента на стартирането на реформите клиентелизмът вече е дълбоко проникнал в американската политика и изкореняването му се оказва много по-трудно.

Това пък ни води до въпроса за клиентелистката система, както и, защо тя е по-силна и по-разпространена в едни държави, в сравнение с други? Отговорът, който произтича от анализа на дадените по-горе примери е, че на практика той е свързан с последователността в която се внедряват съвременните институции и особено с онзи етап, когато за първи път се разкриват реални демократични възможности. Клиентелизмът, т.е. предоставянето на гласове и политическа подкрепа срещу гарантиране на определени индивидуални предимства, а не на някаква прагматична политика, се отличава от системата на елитния патронаж, при която мащабите на привличане на основата на клиентелистката система са значително по-ограничени, а самият процес е по-зле организиран. Клиентелизмът възниква тогава, когато демокрацията се е появила още преди съвременната държава да се е консолидирала в достатъчна степен, превръщайки се в автономна институция, разполагаща със собствена, подкрепяща я политическа коалиция.

Клиентелизмът представлява ефективна форма на политическа мобилизация в обществата с ниски доходи и недобро образование, затова следва да се възприема по-скоро като "ранна форма на демокрация". В САЩ, Гърция и Италия клиентелисткият модел се налага още преди създаването на съвременна държава: през 30-те години на ХІХ век в Съединените щати, в периода 1844-1864 - в Гърция и след 1946 - в Италия. И в трите страни политическите партии използват бюрократичния си апарат като източник на доходи за своите политически клиенти, като катастрофалните последици от това за функционирането на самата държава са лесно предсказуеми. Основен принцип на ефективното управление е меритокрацията, а основен принцип на демокрацията е участието на народа. И макар че е възможно тези два принципа да се реализират заедно, между тях винаги съществува скрито напрежение.

Разбира се, взаимодействието между различните измерения на развитието е доста по-сложно, илюстрация за което е пътят на развитие на Прусия/Германия. Както е известно, Прусия започва да изгражда силна държава, ръководена от съображения, нямащи нищо общо с икономическото и развитие. Това се налага по-скоро за националното и оцеляване. Но макар че процесът на формиране на пруската държава се извършва в условията на абсолютистко управление, той, въпреки това, оказва позитивно въздействия върху нейната правна система. Бюрокрацията управлява с помощта на закона, докато държавата не признава принципа на демократичната отчетност, а суверенитетът и във все по-голяма степен се основава на представата, че бюрокрацията е пазител на държавния интерес.

Комбинацията между концепцията за съвременната държава и принципа за върховенството на закона подготвя основата за икономическия растеж, започнал примерно в средата на ХІХ век. Известният австрийски историк и икономист Александър Гершенкрон отбелязва, че в развилата се със закъснение Германия държавата играе много по-значима роля за поддържане на икономическия растеж, отколкото в Англия например. Не по-малко важен е фактът, че в момента, когато стартира процесът на индустриализация, в Германия вече съществува високоефективна държава. Затова икономическия растеж води до появата на работническа класа и нейната мобилизация под знамето на немската социалдемокрация. Германският път към либералната демокрация минава през войната, революцията и репресиите в началото на ХХ век.

Ранното формиране на силна и автономна държава оказва обаче доста негативно въздействие върху "демократичната отчетност", което пък способства за въвличането на страната в Първата световна война, а след това води и до ерозията и краха на Ваймарската република. Напълно институционализирана либерална демокрация се появява едва след създаването на Федералната република през 1949.

Съединените щати вървят по съвършено различен път към политическата си модернизация. Те наследяват от британците стабилна правова система под формата на т.нар. Общо право (Common Lаw), т.е. институция, която съществува във всички колонии, дълго преди възприемането на демократичния модел. Върховенството на закона с характерния за него акцент върху защитата на частната собственост поставя основите за бързото икономическо развитие на САЩ през ХІХ век. В същото време, въвеждането още в началния етап на всеобщо избирателно право за белите мъже, несъмнено оказва негативно въздействие върху процеса на изграждането на държавата в Америка, защото в резултат от това клиентелизмът се разпространява в почти всички нива на управление.

Въпреки това, икономическият растеж способства за формирането на нови социални групи, мобилизирани от гражданското общество и превърнали се в нови фракции на вече съществуващите политически партии. В този момент подкрепящата реформите коалиция оглавява движението, целящо модернизацията на американската държава.

По-различен е пътят, по който тръгват Гърция и (Южна)Италия. Там начална точка на развитието не е нито процесът на създаване на държавата, нито икономическият растеж. Тази роля се поема по-скоро от социалната мобилизация (която би могла да се характеризира и като "модернизация без развитие") и ранната демократизация. Слабостта на капиталистическата икономика и липсата на възможности превръщат държавата (в ранния етап на изграждането и) в обект на овладяване, като то първо е осъществено от елитарните социални групи, а след това - в хода на задълбочаването и разширяването на демокрацията - и от масовите политически партии. Мащабният клиентелизъм отслабва възможностите на държавата, което, на свой ред, ограничава перспективите на икономическия растеж.

Корупцията и средната класа

Във Великобритания и Америка икономическата модернизация стимулира социалната мобилизациа, която, на свой ред, създава условия за ликвидирането на патронажа и клиентелизма. И в двете страни именно представителите на средната класа се опитват да сложат край на патронажната система. Вероятно това би накарало някои да заключат, че социално-икономическата модернизация и образоваността на средната класа, сами по себе си, създават съвременната държава. Подобна гледна точка обаче се опровергава от събитията в Гърция и Италия - тези две общества са богати и съвременни, но продължават да практикуват клиентелизма. Не съществува такъв автоматичен механизъм, способен да "произведе" съвременна държава, защото за целта са необходими цял ред други фактори.

Един от тези фактори е качеството на икономическия растеж. Индустриализацията се осъществява със закъснение както в Гърция, така и в Южна Италия, като в същото време там процесът на урбанизация силно се различава от този във Великобритания и САЩ. В последните две страни възникването на нови социални групи и социалните отношения са породени от индустриализацията, докато в Гърция и Южна Италия селското население просто се премества в градовете, пренасяйки там селските обичаи и собствения си начин на живот. В проспериращата капиталистическа икономика личните интереси на индивида биват максимално удовлетворени чрез реализацията на мащабна държавна политика, включваща ниски данъчни ставки, различни форми на регулиране, както и единни стандарти за вътрешната и външната търговия. Когато обаче Gemeinschaft (т.е. общността, социалните отношения) се запазват недокоснати за сметка на рурализацията на градовете, в подобна ситуация е много по-лесно да бъдат съхранени и характерните за клиентелизма форми на социална организация. Индивидуалното възнаграждение, което е в основата на клиентелизма, се оказва по-важно от провежданата политика.

На второ място, няма гаранции, че представителите на средната класа биха подкрепили една реформаторска коалиция, целяща премахването на клиентелизма. Дори в САЩ далеч не всички нови социални играчи, възникнали в резултат от индустриализацията, се присъединяват към Прогресивното движене (Progressive movement), съществувало в периода 1870-1920. Железниците например, използват съществуващата патронажна система в свой собствен интерес, неслучайно в редица случаи именно клиентите на железниците - търговци, спедитори и фермери, първи се обявяват против формиралите се патронажни отношения между тях и политиците. В известен смисъл, дори възниква конкуренция между току що придобилите организирана форма интереси на средната класа, обявяваща се против патронажната система, и съществуващите градски партийни формации, стремящи се да получат подкрепата на такива нови социални групи като доскорошните имигранти.

В Гърция и Италия обаче, битката за привличането на представителите на средната класа в "реформаторската коалиция" се оказва загубена, на практика още преди да е започнала. В Северна Италия е налице силна реформистки настроена средна класа, която би могла да оглави тази коалиция и да се опита да промени характера на политиката в южната част на страната. Нейните представители обаче смятат подобна задача за прекалено амбициозна, предвид слабостта на италианската държава. За тях е по-лесно да гарантират мира и стабилността, използвайки местните елити и техните клиентелистки мрежи. И в двете страни, групите, които най-малко подкрепя клиентелизма, се намират на крайнолевия фланг - това са гръцките и италианските комунисти. Програмата и на двете партии обаче предвижда премахването на цялата демократична система, затова срещу тях активно действат влиятелни външни сили, включително Великобритания и САЩ (в Италия на комунистите е позволено да управляват само на местно ниво - например в Торино и Болоня, като се смята, че там те успяват да създадат сравнително некорумпирана и ефективна общинска власт). За разлика от тях, "прогресистите" в САЩ, макар че също споделят предимно леви възгледи,  са силно заинтересовани от съхраняването на американската система, затова разполагат с много по-добри възможности да стигнат до властта на национално равнище.

На трето място, културните фактори също са сред обясненията за различните резултати на Германия, Великобритания и Америка, от една страна, и на Гърция и Италия - от друга. Личният интерес обяснява само част от причините, поради които различни социални групи подкрепят промените, но не отчита сериозното присъствие на моралния фактор, който често е присъщ на този тип движения. Във всяка от споменатите страни, отделни лидери на реформаторските движения са мотивирани от личната си религиозност. Сред тях са великият курфюрст Фридрих Вилхелм І Пруски, чиито калвинизъм съдейства за притока в страната на протестанти от чужбина и му осигурява дисциплинарна концепция за едно строго и морално общество, управлявано от честна държава. Калвинизмът се разпространява и в Холандия, която натрупва огромни богатства и власт през ХVІІ век, след като извоюва независимостта си от католическа Испания. Дълги години преди Гражданската война в Англия, пуританизмът се превръща в ключов стимул за реформи, като продължава да определя поведението на представителите на британската средна класа и през ХІХ век. Същото може да се каже за представителите на реформаторската върхушна по време на "прогресистката ера" в САЩ, в края на ХІХ век, които смятат, че не само политическите босове и патронажните политици пречат на хората честно да печелят парите си. Те са възмутени в чисто морален план от факта, че държавните длъжности се използват за лични интереси. Макар че американците може и да не изпитват особено доверие към държавната власт, те, в същото време, са убедени, че тяхното демократично правителство е дълбоко легитимно и, че манипулацията на демократичните интереси от страна на богатите слоеве и корумпираните политици е в разрез със самите демократични принципи. Такива лидери като Гифърд Пинчот - един от пионерите на дърводобивната индустрия в Америка, са движени от своеобразна протестантска религиозност, която по-късно почти напълно изчезва от съвременния американския обществен живот.

Ако искаме да поставим лоялността към държавата над лоялността към семейството, религията или племето, за целта е необходимо наличието на далеч по-голямо доверие и социален капитал. Великобритания и САЩ се традиционни общества, които разполагат и с едното, и с другото, поне в сравнение с Гърция или Южна Италия. Не е възможно създаването на социални движения, ако хората не са мотивирани да създадат гражданско общество, а те със сигурност няма да са мотивирани, ако не споделят идеала за гражданската отговорност по отношение на по-голямата общност свои съграждани.

Източниците на социалния капитал във Великобритания и в САЩ са различни. И за двете страни е характерна спомената по-горе специфична форма на протестантизма, който е вкоренен и в двете и поддържа съществуването на религиозна мрежа, независеща от централизираните и йерархични институции. Другият източник пък е свързан със силната национална идентичност, формирала се около институциите, като в британския случай това е общото право, парламентът и монархията, а в американския става дума за същите тези традиции на общото право и демократичните институции, произтичащи от Конституцията. През ХІХ век и в двете страни държавата се възприема като легитимен изразител на националния суверенитет и обект на силно изразена обществена лоялност.

Гърците и италианците пък винаги са имали по-смесено чувство за национална идентичност. Гръцкото общество е доста хомогенно в етническо, културно и религиозно отношение, но гръцката държава често се разглежда като инструмент в ръцете на чужди държави и затова се смята за недостатъчно легитимна. Ето защо лоялността е ограничена и касае само тесния семеен кръг, докато гражданите се отнасят към държавата с подозрение.

Италия и особено южната и част също е арена на манипулациите на различни външни играчи, настройващи едни италианци срещу други. Възникналата след 1861 обединена Италия включва региони с твърде различни култури и ниво на развитие и там така и не се появява централизирана политическа сила, способна да асимилира Юга, доближавайки го до Севера. Дори и днес регионалната лоялност се оказва по-силна от националната идентичност, доказателство за което е самото съществуване на партия като "Северната лига". В южната част на страната отвреме навреме се появяват хора със силно чувство за граждански дълг, като Алберто дела Киеза или Джоване Фалконе например. В северните градове пък все още са живи отделни елементи на някога силните италиански граждански републикански традиции. В Южна Италия обаче, липсата на легитимни държавни институции стеснява сферата на доверието, ограничавайки я до приятелите и членовете на собственото семейство, като тази тенденция по-късно бива институционализирана с помощта на такива организации като мафията например.

Впрочем, независимо от постиженията на американците, британците или германците в това отношение, следва да отбележим, че проблемът с патримониализма не е решен окончателно в нито една политическа система. Търсенето на опора сред приятелите и семейството се приема по подразбиране във всяко едно общество и винаги ще се връща под различни форми, ако липсват достатъчно мощни стимули за друг тип поведение. Съвременната "обезличена" държава ни принуждава да действаме по начин, който се намира в остър конфликт със собствената ни природа, затова съществува постоянен риск от ерозия и връщане назад. Във всяко общество елитите се опитват да използват привилегирования си достъп до политическата система за да укрепят още повече собствените си позиции, както и тези на своето семейство и приятели, освен ако не се сблъскват с откритото противодействие на други организирани сили в рамките на конкретната политическа система.

Това се отнася в по-голяма степен за развитите либерални демокрации, отколкото за другите форми на политическо устройство. Реформите, осъществени по време на „Прогресивната ера“ (1870-1920) в САЩ, слагат край на една конкретна форма на клиентелизма, а именно способността на политическите партии да си гарантират подкрепата на избирателите, разпределяйки длъжностите в бюрократичните апарати на федерално, регионална и местно ниво. Те обаче не прекратяват практиката да се разпределят други видове стимули сред собствените политически привърженици - например субсидии, данъчни облекчения и други привилегии. Сред сериозните проблеми на американската политика през последните години, пораждащи определена тревога, е влиянието на лобистките групи по интереси, които на практика са в състояние да подкупват политици, събирайки средства за техните изборни кампании, както и чрез откровено лобистка дейност. По-голямата част от тези действия са напълно законни, което означава, че САЩ са създали нова клиентелистка система, която при това се реализира в много по широки мащаби, отколкото в миналото, като става дума за огромни парични средства.

Това обаче не е само американски проблем. Както вече посочих, Япония традиционно разполага със силна и автономна бюрокрация, като местата в тази бюрокрация никога са изпълнявали ролята на "корупционна валута". От дрега страна обаче, бюджетните привилегии в течение на дълги десетилетия играеха именно тази роля в рамките на т.нар. "парична политика" в Япония, като управляващата Либералнодемократическа партия поддържаше хегемонията си, умело разпределяйки политическите "хранилки". Способността на японските лобистки групи по интереси, включително на енергийния сектор, да упражняват контрол върху регулаторите стана очевидна по време на кризата, обхванала страната след земетресението в провинция Тохоку и ядрената катастрофа във Фукушима.

Дайте шанс на войната?

В много случаи военното съперничество представлява важен стимул за модернизацията на държавата, но, само по себе си, то не е нито достатъчно, нито необходимо условие за постигането на тази цел. Разбира се, лесно могат да се приведат доста примери в това отношение, но редица анализатори посочват, че в някои точки на света продължителното военно съперничество не способства за появата на съвременна държава. Това се отнася например за племената от Папуа - Нова Гвинея и други части на Меланезия, които воюват помежду си вече 40 000 години, но въпреки това така и не съумяват да създадат дори някаква начална форма на преддържавна организация преди появата на европейските колонизатори в региона. Това до голяма степен се отнася и за Латинска Америка, където войните приключват, без това да доведе до загуба на властта и влиянието на местните патримониални елити. Очевидно е, че съществуват и други условия, включително физическата география, класовата структура на обществото или идеологията, които в комбинация с войната съдействат за създаването на съвременни държави в Азия и в Европа, но не и в други части на света.

В същото време има немалко страни, създали съвременни държави, където почти отсъстват патримониалните отношения, и без наличието на постоянно военно съперничество. Така, докато Швеция и Дания участват в голям брой войни в началото на съвременния период, техните съседи Норвегия, Финландия и Исландия не водят много войни, но въпреки това всички те имат сходни системи на управление.

На свой ред Корея от края на ХІХ век до края на Корейската война през 1953 е жертва на външна агресия, окупация и насилие, но въпреки това днес притежава бюрократична система, не по-малко ефективна от японската. Същото може да се каже и за бившата британска колония Сингапур. Канада, Австралия и Нова Зеландия са съвременни, свободни от клиентелизъм, страни, макар че никога на са били милитаристки държави, като Прусия или Япония например.

В много подобни случаи, качествената форма на управление е пряк резултат от колониалното наследство (Норвегия получава независимост от Дания през 1814, Исландия получава вътрешна автономия от нея през 1874, а Канада се отделя от Великобритания през 1867). В други държави това става чрез съзнателното копирани на други модели. Така Сингапур и Малайзия създават ефективни държавни модели практически от нулата - от материали, които първоначално не изглеждат обещаващи, като това става в отговор на предизвикателството от страна на левите сили, активизирали дейността си в различни части на Югоизточна Азия след Втората световна война.

Цитираните по-горе наблюдения имат последици и за настоящето. Едуард Лютвак полунашега лансира тезата, че международната общност следва "да даде шанс на войната" в такива зони на хронично слаби държави като Африка на юг от Сахара например. Според него, съвременните европейски държави са се формирали в течение на векове и в хода на жестоки военни конфликти, докато на Африка, с нейните ирационални държавни граници, наследени от колониалната епоха, не се позволява да реши проблемите си по същия начин. Затова държавите там не успяват да създадат нито силна бюрокрация, нито истинска национална идентичност.

Разбира се, никой не би искал някой друг да преживее насилието, разтърсвало Европа в течение на векове, пък и не може да се твърди, че дори един или два века на конфликти могат да доведат до създаването на силни държави в други части на света. Защо е така и, какви алтернативни подходи биха могли да се използват за създаването на ефективни държави в Африка? За да отговорим на този въпрос, се налага да се обърнем към колониалното наследство. От друга страна, обстоятелството, че други държави са успели да създадат съвременни форми на управление без да са водили безкрайни войни, говори за това, че развиващите се държави имат възможност да изберат сходен, мирен път.

Фактът, че ранното (т.е. преждевременното) налагане на демокрацията стимулира клиентелизма и, че днешните силни държави са се оформили като такива още преди утвърждаването на демокрацията, може да означава, че съвременните развиващи се държави следва да се опитат да изминат този път в същата последователност. В книгата си "Политическият ред в променящите се общества", Самюъл Хънтингтън стига именно до този извод. Той предполага, че обществата се нуждаят първо от ред, а след това от демокрация, и би било по-добре, ако изберат авторитарния преход към напълно модернизирана политическа и икономическа система, вместо да се опитат веднага да "прескочат" към демокрацията.

В този смисъл, Хънтингтън се отнася одобрително към съществуващите тогава комунистически режими заради способността им да разширят политическото участие и да създадат условия за икономически растеж, по същата причина оценява положително и системата, създадена в Мексико от Институционната революционна партия (ИРП), управлявала страната от 1940 до 2000 и отново дошла на власт през 2013. ИРП създава поразително устойчив политически ред, заменил превратите, военните диктатури и насилствените социални конфликти, характерни за първите сто години от съществуването на Мексико като държава, но това става възможно за сметка на отказа от някои елементи на демокрацията и на икономическата жизнеспособност. Ученикът на Хънтингтън Фарид Закария лансира сходен аргумент относно значението на последователността, акцентирайки при това не толкова върху политическия ред, като такъв, колкото върху либералния принцип за върховенство на правото, като необходима първа стъпка още преди установяването на демокрацията.

Макар че именно това е логичният извод от цяла серия конкретни случаи, той едва ли ни дава подходяща насока за политическо действие в момента. Би могло да се каже, че обществата следва първо да създадат силна, автономна бюрокрация в стила на Макс Вебер, или пък да гарантират върховенството на правото чрез система от независима съдилища и добре подготвени съдии. Проблемът обаче е, че това не е толкова лесно, когато става дума за институционално строителство. Институциите често се предопределят от историческото наследство или пък се формират под въздействието на външни сили. Много бедни общества в развиващия се свят съумяват да създадат авторитарни държави, като този модел се запазва дълги години с помощта на комбинация от репресии и кооптиране. Малцина обаче успяват да създадат нещо подобно на китайския "Мандаринат" или на германската Rechtsstaat (правова държава), в която авторитарното право се въплъщава в силно институционализирана бюрокрация и действа с помощта на ясно формулирани правила. За много съвременни авторитарни държави е характерно съществуването на патронажна система, както и високо ниво на корупция. Единствените страни, съумели да се доближат до необходимия праг, са монархиите от Персийския залив, както и Сингапур, но специфичните им особености затрудняват възможността техният път да бъде "копиран" и от други държави. Въпросът е, дали в така създалата се ситуация има смисъл да се отлага демократизацията, при положение, че алтернативата е безжалостна и/или корумпирана и некомпетентна диктатура?

Окончателните аргументи за решаване на въпроса, защо съзнателните усилия за последователно въвеждане и налагане на политическите институции се оказват проблематични, следва да се търсят в сферата на морала и нормативността. Сама по себе си, отчетността, под формата на периодично провеждани свободни и честни избори, е нещо добро, ако не броим възможното и въздействие върху качеството на управление или икономическия растеж. Правото на политическо участие гарантира признаването на моралната личност на гражданина и използването на това право осигурява на индивида определена степен на участие в съвместния живот на обществото. Гражданинът може да вземе решение без да разполага с достатъчна информация, или просто да вземе лошо решение, но, само по себе си, използването на правото на политически избор е важен елемент на човешкия прогрес. И това не е само мое собствено мнение - днес във всички части на света големи маси от хора са мобилизирани за да защитят правото си на политическо участие. "Арабската пролет" през 2011 беше поредната демонстрация на силата на демокрацията в един регион на планетата, в който според мнозина се беше утвърдила културата на приемане на диктатурата.

В такива държави като Прусия и Великобритания, които действително използват последователното въвеждане на съвременните политически институции от предшестващите недемократични режими, са традиционни монархии със свои собствени източници на легитимност. Това обаче не може да се каже за повечето авторитарни държави, появили се след края на колониалната епоха през ХХ век, образувани в резултат на военни преврати или овладяване на властта от елитите. Най-стабилните сред тях - Сингапур и Китай - поддържат своята легитимност благодарение на отличните си икономически показатели, но изпитват недостиг от ясни източници на подкрепа, с каквито разполага династията на Хохенцолерните в Германия например.

Така или иначе, повечето съвременни развиващи се страни не разполагат с реалистичен вариант да използват последователността в развитието си и, подобно на САЩ, те са принудени са изграждат силни държави в контекста на демократичната политическа система. Ето защо американският опит от периода на „Прогресивната ера“, изглежда особено важен. Днес нито една държава не разполага с реална възможност да "изкопира" опита на Прусия, създавайки силна държава в резултат от век и половина непрекъснати военни действия. От друга страна, можем да си представим групи от гражданското общество и политически лидери в демократичните държави, които формират реформистки коалиции, настояват за реформи в държавния сектор и искат да се сложи край на мащабната корупция.

Американският опит показва, че създаването на държавата е преди всичко политически акт. Структурата на съвременната държава може да бъде формирана в рамките на определени правила (например подбора на чиновниците въз основа на техните достойнства, а не на връзките, които имат), но практическото приложение на подобни правила неизбежно ще засегне интересите на някои влиятелни политически фигури, имащи полза от съществуващото статукво. Затова реформите изискват отстраняването на подобни хора, както и работа с тяхното обкръжение и организирането на нови социални сили, заинтересовани от една по-прозрачна и ефективна форма на управление.

Създаването на държава не е проста работа и изграждането и отнема много време. Ще напомня само, че ликвидирането на патронажа на федерално равнише в САЩ отнема над 40 години - от Закона Пенделтън до „Новия курс“ на Рузвелт. В Ню Йорк, Чикаго и други градове определени политически механизми, свързани с патронажа, просъществуват чак до 60-те години на ХХ век. Американската политически система обаче поставя сериозни прегради пред осъществяването на реформи, което не е характерно за всички страни. В много случаи страните могат да използват такива външни кризи, като финансови сривове, природни бедствия или военни заплахи, за да ускорят този процес. Налице са обаче твърде малко исторически прецеденти за подобен тип политическа модернизация, осъществена за кратък период от време.

Формирането на държавата в Гърция се оказва особено сложно заради ролята на външните сили. Както и известно, дълги векове Гърция се намира под турска власт, а външните сили помагат на тази страна да стане независима, но те и натрапват и Отон Баварски за първи крал на новосъздадената държава. Пак те се опитват да ерозират процеса на модернизация на политическата система и продължават да се намесват във вътрешните работи на страната - например подкрепяйки гръцките комунисти, или противостоящите им десни сили. Всичко това отслабва легитимността на гръцките правителства, усилва недоверието към държавата и, в крайна сметка, опитът за създаването на напълно модернизирана политическа система приключва с провал. В известен смисъл, борбата между ЕС, МВФ и гръцкото правителство във връзка с финансовата криза, поразила страната в началото на ХХІ век, представлява просто нова глава в тази история.

Гърция е пример за опитите да се "трансплантират" съвременни политически институции от една част на света в друга. Както е известно, процесът на глобализация на практика стартира с началото на големите морски открития на европейците през ХV век и настъпването на колониалната епоха, в резултат от която цели региони по един неочакван начин се оказват в тесен контакт помежду си. Допирът на туземните общества от различни точки на земното кълбо със западната култура и институции има дълбоки и често смъртоносни последици. Това, освен всичко друго, означава, че политическото развитие вече никога няма да представлява процес, осъществяващ се предимно в рамките на един, единствен регион или общество. Чуждите модели ще се налагат със сила или пък ще се приемат доброволно от местните жители, при това условията за институционално развитие ще си останат твърде различни. Защо този процес върви по-добре в едни части на света, в сравнение с други? Това наистина е добър и изключително важен въпрос.

 

* Авторът е професор в Станфордския университет и университетите "Джон Хопкинс" и "Джордж Мейсън", анализатор на "Америкън интерест"

{backbutton}