През 2003, опитвайки се убеди страните-членки в необходимостта от реформиране на ООН, тогавашният генерален секретар Кофи Анан заяви пред Генералната асамблея, че международната общност „се намира на кръстопът”: участващите в нея държави трябва да решат, дали могат да продължат, въз основа на споразуменията от 1945, когато беше създадена Световната организация, или ще се наложат радикални промени. Наред с раздаващите се в последно време призиви за „нов Бретън Уудс”, който да отговори на продължаващата икономическа криза, тезата на Анан днес спокойно може да се отнесе за цялата мултилатерална система. Никога реформите не са изглеждали толкова належащи. Очертаващите се предизвикателства и заплахи изискват не само колективни действия, а и ефективни институции, легитимни правила и глобална мобилизация, т.е. всичко онова, което обикновено обозначаваме като „мултилатерализъм”.
И все пак, наличието на глобални проблеми невинаги води до появата на глобални отговори. Също както срещата на ООН от 2005 не изпълни надеждите, възлагани и от Анан, така и скорошната поява на т.нар. Г-20 не сложи край на дебатите за бъдещето на мултилатерализма. Макар експертите да твърдят, че е дошъл „конституционният момент” (1) за изграждането на нова основа за цялата структура на мултилатералната система, практическото осъществяване на подобен „основен ремонт” не изглежда особено вероятно. Нека си припомним, че досегашните промени от такъв тип бяха направени непосредствено след (и под влиянието на) двете световни войни. Затова сегашната реформа на мултилатералната система ще бъде бавна, постепенно и, вероятно, хаотична. И тъкмо затова е толкова важно да имаме ясни идеи за различните възможни хоризонти на промените и да можем да предвидим проблемите, които ще възникнат в резултат на тези промени. Какви сценарии можем да очакваме и, как бихме могли да реагираме ефективно на тях? Дали международната общност следва да формулира съвършено нова логика за мултилатерализма за да се справи със сегашната криза и да избегне бъдещите кризи?
Мултилатерализмът на кръстопът
Сегашната криза изведе на преден план три възможни сценария за бъдещето на мултилатерализма: крайностите на глобалното управление и липсата на мултилатерално сътрудничество, или пък нещо средно между двете. Редица изследователи се опитват, чисто теоретично, да си представят, как би изглеждал светът, ако държавите проявят максимално желание за сътрудничество. Смята се, че това би довело да появата на някаква форма на световна конфедерация, или пък на едно по-демократично и интегрирано глобално управление, в чиито рамките световните институции ще разполагат с достатъчно ефективни изпълнителни структури и ще действат в тясна координация помежду си. Ще съществува глобално данъчно облагане, а паралелно с националните парламенти, ще се появи и глобален парламент, избиран чрез преки общи избори. Ще укрепне позицията на международните съдилища спрямо частните играчи и държавите. Конфликтите пък ще се решават (при нужда) от постоянни въоръжени сили, създадени в рамките на Хартата на ООН от Сан Франциско (2).
Оставяйки настрана въпроса, доколко това би било практически осъществимо, никак не е ясно, дали подобно бъдеще въобще е желано. Сред поуките от опита на съвременното транснационално управление е, че наличието на достатъчно силни „допълнителни” играчи се налага по ред чисто оперативни или свързани с демократичните изисквания причини. Глобалните управленски институции могат да функционират, само ако (и дотолкова, доколкото) целите им не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от играчите на по-ниско ниво. Европейският съюз например, е изграден именно на този принцип, така че да се съобразява с обществените изисквания за демократично вземане на решенията и да съчетава различните колективни предпочитания на 27-те държави-членки. На свой ред, Международният наказателен съд (МНС) разполага със собствена версия на този принцип, под формата на т.нар. „допълване”. Съгласно Римския статут, МНС има правото да се намесва само, ако засегнатата от конкретния проблем държава не действа по подходящ начин за решаването му, превръщайки Международния съд в последното средство за това (3).
На другия, „песимистичен” теоретичен полюс, са твърденията, че многополюсният модел, взаимната зависимост, или притискащите ни глобални предизвикателства няма да се окажат достатъчни за да накарат държавите да сътрудничат по-тясно помежду си. Вместо това, големите сили, в частност, могат да предпочетат да отхвърлят ограниченията на мултилатерализма или, най-малкото, да не успеят да съхранят жизнеспособността му. Така, независимо дали в резултат на парализата, изоставянето и, или просто на бавното и отмиране, мултилатералната система ще спре да функционира. И всички държави ще действат на принципа на конкуренцията, постоянно сблъсквайки се помежду си, в стремежа си максимално успешно да реализират своите собствени национални интереси.
Колапсът обаче, не означава задължително връщане към протекционизма, унилатерализма или изолационизма. Дори и при този сценарий, трябва да съществува някакъв ред – например, познатият ни от ХІХ век модел на „баланса на силите”. Възможно е обаче подобно развитие да доведе до по-широко разпространение на билатералния модел на международни отношения, или пък до формирането на регионални съюзи около големите сили. Само че при такъв сценарий, никой няма да се чувства наистина отговорен за поддържане на глобалния ред. Затова този ред, най-вероятно, ще бъде нестабилен, податлив на постоянни промени и допускащ много сериозни сблъсъци между участниците в него. От система, в която всяка държава предоставя поне част от собствената си безопасност в ръцете на другите (каквато е сегашната), светът ще се трансформира в система, в която основният акцент е поставен върху националните перспективи (т.е. сигурност, свобода на вземане на решенията и възможност за действие) (4). Тогава онези, които днес се съмняват, че колективната сигурност съществува и е по-ефективна, отколкото обикновено се смята, ще могат сами да видят разликата между сегашния и един свят, в който няма да се осъществяват глобални или регионални мисии по опазване на мира, ще липсват институции за съдебно решаване на международните спорове, нито пък ще се предприемат систематични превантивни или посреднически дипломатически акции и няма да съществуват глобални законови задължения и правила за поведение.
Между тези две въображаеми крайности, очевидно съществуват множество различни възможности. Сегашните тенденции например, водят към реализацията на един междинен сценарий, при който обаче наличието на постоянни трудности ще пречи за успешното функциониране на системата. Мултилатералните институции все още могат да се заемат с решаването на определени проблеми, но са обречени неминуемо да се сблъскат с определени трудности, когато са необходими бързи и решителни действия, или пък се налагат съществени реформи. Да не говорим, че остава под въпрос постигането на консенсус по редица жизненоважни проблеми, решаването на които изисква мултилатерално (т.е. многостранно) сътрудничество, чиито институции най-ефективно въплъщават международното сътрудничество и чиито правила трябва да бъдат приети от участниците.
Разбира се, това не е краят на мултилатерализма. В съвременната световна политика, основното предизвикателство е колективното управление и решаване на глобалните проблеми, в предварително договорени рамки, въпреки често разминаващите се интереси, предпочитания и ценности. Освен това фундаментално предизвикателство обаче, са налице и редица структурни проблеми.
Сложният пейзаж на международната система
Съвременният пейзаж на международната система и без това е достатъчно сложен. Така, под егидата на ООН функционират 16 специализирани агенции, без да броим дузината фондове и програми. В по-широк план, цялата мултилатерална система също обхваща различни регионални (като например ЕС), функционални (например, Организацията за икономическо сътрудничество и развитие - ОИСР), или пък по-малки организации и неформални „клубове” (например Г-8), както и няколко международни режима, със или без съответните институции (например в областта на климата). Мандатите и зоните им на юрисдикция продължават да се променят и често се припокриват. Дори в рамките на системата на ООН, всяка от специализираните агенции (не само Световната търговска организация – СТО, или Бретън Уудските институции) съхраняват значителна автономия. Което създава проблеми по ред причини. Например, невинаги членовете на едната, са и членове на другата. Но дори и да е така, това не гарантира съгласуваността на решенията, което се дължи или на несъвместимостта между държавите , или на различните правила за вземане на въпросните решения. Нещо повече, броят на институциите, както изглежда, ще продължи да нараства. По-старите институции не се използват достатъчно адекватно, в същото време светът продължава (донякъде) да изглежда „недостатъчно институционализиран” (5). Миграцията, екологията или регионалната сигурност в Източна Азия или Близкия изток например, си остават „бездомни” (т.е. лишени от специализирани институции, които да се занимават само с тях) проблеми.
В този контекст, трудностите само ще се задълбочават. Оперативната координация вече е сериозен проблем (включително в системата на ООН), независима дали става дума за мироопазващи мисии, хуманитарни акции или помощ за развитие (6). Въпросът не опира само до съгласуване на операциите на място. Трудности могат да възникнат и заради липсата на ясна нормативна йерархия или дори на съгласувана процедура за разрешаване на противоречията между две различни нормативни бази (7). Не само че в съвременната архитектура на международните отношения отсъства безспорен механизъм за възлагане на задачите, но и нарастващото взаимно проникване между зоните на действие прави този механизъм чисто теоретичен. Между другото, тъкмо това е и основния източник на неприятности за развиващите се държави. Защото мултилатерализмът играе огромна роля за решаването на техните проблеми (и тези на народите им). В същото време, тези страни нямат достатъчно ресурси за да играят по-активна роля, дори и в най-важните институции. Така например, около двайсет страни-членки на СТО, дори не могат да си позволят да поддържат постоянни представителства в Женева (8). Всичко това създава неочаквани проблеми на международната общност, като например продоволствената и селскостопанска криза, през 2007 (и нейните последици в сферата на сигурността, миграциите и екологията), чиито предварителни белези останаха незабелязани от повечето по-развити държави, чак докато кризата не стана факт.
Нарастващата конкуренция между институциите
Нарастващият брой международни институции може да засили конкуренцията между тях. Дублирането между някои институции съществува и днес. Понякога това води до появата на политически „пукнатини”, както например създаването, през 1964, на Конференцията на ООН за търговия и развитие, възприела правилото „една държава, един глас”, различаващо се от системата за вземане на решенията в Световната банка (СБ) и Международния валутен фонд (МВФ), която дава предимство на богатите държави-членки. В други случаи, появата на нови институции може да бъде плод на геополитическа стратегия. Така, Френсис Фукуяма препоръчва създаването на две регионални организации в Югоизточна Азия. Според него, Китай трябва да участват само в едната от тях, а другата да бъде използвана като своеобразна застраховка срещу евентуално агресивно поведение на Пекин. В по-широк план, Фукуяма препоръчва „мулти-мултилатералния” подход в случаите, когато международните институции, с различни характеристики и структура, не само се препокриват, но, на практика, се конкурират помежду си (9).
Близка до постановката на Ричард Хаас за „мултилатерализма a la carte” (10), идеята на Фукуяма е винаги да има на разположение по няколко инструмента, така че да може да се използва най-подходящия за конкретния случай. Тоест, смята се, че свободата на избора дава възможност да се избере най-подходящата институция за справяне с конкретния проблем. На практика обаче, по-вероятно е да бъде избрана онази институции, в която една или друга велика държава, заинтересована от разрешаването на въпросния проблем, разполага с по-силни позиции. Намесата на НАТО в Косово често се интерпретира като начин пактът да се легитимира като алтернативна институция на ООН, независимо дали чрез оказване на натиск върху Съвета за сигурност, или чрез заобикалянето му. В същото време обаче, използването на конкуриращи се механизми за ауторизиране използването на сила, трудно може да съдейства за изграждането на устойчив световен ред, дори и ако само една сила действа по този начин. Още преди кампанията в Ирак, повечето европейци отказваха да видят в Косово обещаващ прецедент, вместо неносещо нищо добро изключение. През последните години стана ясно, че подобна политика само ерозира както доверието в основния ауторизиращ механизъм, така и легитимността на самата военна намеса.
При подобен подход, е вероятно, че държавите ще гледат да избягват онези форуми, където предполагат, че ги чакат неприятности. Такова беше и отношението на администрацията на Буш към Съвета на ООН по човешките права. Впрочем, дори и след като обяви, че САЩ се връщат в Съвета, новата администрация на Обама, предпочете да не присъства на поредната му конференция в Дърбан. Що се отнася до ЕС, той е раздвоен по въпроса, като някои държави-членки остават извън тази организация, докато други присъстват само като наблюдатели. Празният стол обаче, не означава, че имаш стратегия, затова резултатите от конференцията „Дърбан ІІ” показаха, че британският и френският подход може би са по-правилни и ефективни, поне в краткосрочна перспектива (11).
Впрочем, конкуренцията вече е налице в една ключова (макар и често пренебрегвана) сфера – финансирането. В ООН, т.нар. „дялови вноски”, които са задължителни и се базират на определени правила, от дълги години насам са постоянни и стриктно контролирани. В резултат от това, въпреки непрекъснато увеличаващите се ангажименти, бюджетът на ООН нараства само благодарение на доброволните вноски. Някои смятат, че това е най-ефективния начин за разпределяне на ресурсите (12). Практиката обаче сочи друго. Така например, за да бъде успешно поето финансовото бреме на сегашните миротворчески операции, някои разходи вече се покриват не от задължителните, а от доброволните вноски, което пък води до това, че редица важни задачи (например реинтеграцията на воюващите страни или мисиите за гарантиране на сигурността) страдат от недостиг на средства (13).
По-убедителното обяснение е свързано с начина, по който се разпределя бремето на финансовите вноски. В ООН, десетте държави, които внасят най-големи средства, осигуряват 75% от официалния бюджет на Световната организация, което очевидно им дава правото да държат сметка, как точно се изразходват тези пари, включително да ограничават разходите, или пък да определят къде да бъдат насочени. Тоест, сегашната система води до ситуация, когато само приоритетите на големите държави-членки могат да разчитат на пълно финансиране. Тя фаворизира един сравнително къс списък от проблеми, като например СПИН-а, климатичните промени, продоволствената сигурност и устойчивото развитие, и дава предимство на по-големите институции, които са по-добре подготвени да създават фондове, както показват и променящите се програми на Световната банка. Без да гарантира ефективното разпределяне, конкуренцията често означава, че оскъдните ресурси се пръскат в прекалено много посоки, а обектите на финансиране често се променят във вреда на недооценените навреме предизвикателства (14), приоритетите на бедните страни, както и без оглед на реалните компетенции и експертни възможности на конкретните институции.
Да започнем ли всичко отначало?
Друга популярна идея е да се реорганизира цялата мултилатерална система, около нова институция, която да замени ООН. Преходът от едната към другата обаче, сам по себе си, може да генерира редица проблеми. Да не говорим, че самият подход към реформирането на мултилатерализма поражда много сериозни въпроси. Така, известно време, НАТО се смяташе за потенциален кандидат да замести ООН (15). Напоследък пък се говори за хипотетичния „съюз на демокрацииите” (16). Надеждите са, че той би могъл да се окаже по-ефективен, заради ограничения брой на членовете си и политическата конвергенция между тях, както и по-легитимен. Трудностите обаче са многобройни (17). Първата е, как да се подберат критериите за членство във въпросния съюз. Втората пък е свързана с факта, че по много международни предизвикателства, като например опазването на околната среда, тероризмът, търговията и разпространението на оръжията за масово унищожение, не само липсва консенсус между демокрациите, но и самите предизвикателства изискват един по-скоро глобален отговор.
Разбира се, не всички, подкрепящи тази идея, смятат, че ООН действително следва да бъде заменена (18). Вместо това, някои предлагат създаването на организация, която по-скоро да допълва ООН, или дори само да стимулира реформите в Световната организация. Само че една алтернативна организация, която да легитимира използването на сила, трудно може да бъде „допълваща” ООН. Ако приемем, че тя ще допълва Съвета за сигурност, какво ще бъде поведението и, ако Съветът не разреши използването на сила, или пък когато се обяви против военната интервенция в някоя държава? И как подобна институция ще стимулира реформата, без самата тя да се превърне във възможна алтернатива на ООН?
Изглежда, че този тип легитимация, който привържениците на въпросния „съюз на демокрациите” се опитват да постигнат за него, ще го направи легитимен само в очите на демократичните държави, т.е. той няма да може да получи глобална легитимност. Впрочем, дори вътре в ЕС (който, сам по себе, е съюз на демокрации) съществува силна съпротива срещу този проект. Да не говорим, че много незападни демокрации също изпитват силни съмнения към неговата концепция. Подобна организация вероятно би довела до фрагментацията на глобалната мултилатерална система и връщане към блоковата логика, най-вече защото концепцията за „съюз на демокрациите” е по-близка до тази логика, а не до мултилатералното сътрудничество. Мултилатерализмът може и да не е най-добрия модел, сам по себе си, но неговото ерозиране и фрагментиране трудно биха помогнали за решаването на реалните проблеми.
Друга възможност за заместването на ООН е създаването на своеобразен „директорат”, извън рамките на Световната организация, който, повече или по-малко, да се основава на разширената Г-8. На фона на сегашната икономическа криза, необходимостта от „нова управляваща и насочваща световните дела група” (както я нарича Робърт Зелик) изглежда все по-очевидна (19). Вашингтонската и Лондонската среща във формат Г-20 показаха, че в тази посока има място за движение напред. В същото време обаче, идеята поражда множество въпроси за членството, мандата и легитимността на подобна организация, да не говорим за мястото и ролята на по-бедните държави.
Нещо повече, особено важно е да си изясним, че тази хипотетична нова институция ще трябва да съществува съвместно и да си взаимодейства с останалите елементи на мултилатералната система. Трудно можем да си представим Г-8 да се захване сама с решаването на някой сериозен проблем. Каквито и пречки да създават другите институции, те обикновено са необходими по ред политически или чисто технически причини. Един разширен формат, от типа на Г-20, вероятно би функционирал по-ефективно, като форум за предварително обсъждане и преговори по проблемите (20). В същото време, той трудно би могъл сам да координира и организира цялата мултилатерална система. Неслучайно, ООН, МВФ, СБ, Бордът за финансова стабилност и Европейската комисия също участваха в досегашните срещи на Г-20. Тоест, без да се оспорват многобройните и достойнства, изглежда съмнително, че Г-20 може да замести ООН.
Различните логики на мултилатерализма
Така нареченият „кръстопен” сценарий включва достатъчно широк и разнообразен набор от възможности. Въпросът е не просто да се намери оптималното ниво на „плътност” и координираност в международното сътрудничество, а и да се даде достатъчно добра обосновка на бъдещите политики. В крайна сметка, възможното бъдеще на мултилатералната система не може да се сведе до простия избор между по-тясната или по-хлабавата интеграция, подразбираща се от двата, споменати по-горе, крайни сценария. Налице са и други възможности от типа на коалициите, регионализацията и „приватизацията”.
Коалиции на желаещите
„Занапред мисията следва да определя състава на коалицията, а не обратното” – заяви, през 2002, тогавашният зам. държавен секретар по отбраната на САЩ Пол Уолфовиц (21). Идеята му бе, да се избягва сътрудничеството с партньори, чието участие би попречило за успешното осъществяване на мисията и би ограничило ефективността на коалицията, омаловажавайки първоначално поставените цели и постоянно подновявайки преговорите с противника. Операцията „Свобода за Ирак” не бе единствения, нито дори най-добрия, пример за тази логика. Като начало обаче, тя ясно демонстрира, че не е задължително една колективна акция да бъде и мултилатерална, тъй като при тази схема, командването остава в ръцете на само една страна (в случая САЩ). Тя освен това показа, че ad hoc коалициите могат да породят повече проблеми, отколкото решения. Ограничените възможности на част от коалиционните партньори, наред с липсата на контрол върху цялата командна верига и на достатъчен институционален опит за съвместна работа, постави множество непредвидени проблеми пред операция „Свобода за Ирак”.
Разбира се, не всички коалиции са подложени на толкова остри критики, някои дори се сочат като положителен пример, като Групата за защита на финансовата система (FATF), сред чиито цели е борбата с прането на пари и финансирането на тероризма, или пък международният механизъм за покупка на лекарства (UNITAID). И тези примери не са извън рамките на мултилатералната система. Така, FATF беше създадена от Г-7 и получава подкрепа от ОИСР. UNTAID пък беше създадена за да допълни съществуващите многостранни усилия и функционира под егидата и управлението на Световната здравна организация (СЗО). Администрацията на Буш осъзна тази необходимост, когато създаде Инициативата за сигурност за неразпространението на оръжията за масово унищожаване (PSI), която трябваше да гарантира спазването на международното морско право, като не допуска несанкционирани превози на ядрени материали и технологии по море, и получи подкрепата на Съвета за сигурност на ООН. Групата на ядрото, чието създаване беше инициирано от Вашингтон, в отговор на цунамито от 2004 в Индийския океан, също действаше под егидата на ООН, което и осигури не само експертен капацитет но и необходимата легитимност.
Всеки подход, водещ до по-голяма ефективност, не бива априори да се отхвърля. И все пак, в дългосрочно перспектива, ad hoc ангажиментите демонстрират редица недостатъци. В коалицията, формирана по този модел, колективните действия може и да не гарантират това, което истинският мултилатерализъм може да осигури: легитимност; споделяне на разходите и освобождаване на ресурси; намаляване на несигурността, следвайки строги процедури и правила; и по-мащабна мобилизация. По-широкият институционализиран мултилатерализъм има своите ограничения, но фъктът, че държавите играят по правилата улеснява постигането на компромис посредством това, което професорът по политология Джеймс Капорасо нарича „дифузна реципрочност”, тъй като отделните страни-членки „разчитат да спечелят в дългосрочна перспектива и в много отношения, вместо за определен период от време и само по един въпрос” (22). Коалициите на желаещите могат да се окажат полезни за по-добрата мобилизация на държавите, ангажирани в конкретната мисия, но не и за заобикалянето на страните или институциите, които и се противопоставят.
Регионализацията
„Регионализацията на света” е все по ясна тенденция през последните десетилетия. Мултилатералните регионални структури, от Съвета на Европа до Панамериканската здравна организация или Икономическата общност на западноафриканските държави, вече са сред основните инструменти на световното управление. Съществуващите проблеми в ЕС не могат да засенчат ползите от съществуването му за Европа. Същото се отнася и за регионалната динамика в други региони на планетата – от Латинска Америка до Югоизточна Азия. Регионалните подходи се оказват по-ефективни, когато става дума за преодоляването на локални кризи. По-голямата хомогенност в колективните предпочитания и по-голямата отговорност на участниците, са сред аргументите в полза на това твърдение. Разбира се, подобни тези заслужават да бъдат дискутирани. Впрочем, някои анализатори се опитват да очертаят (повече или по-малко подробно) един основаващ се именно на регионалния подход световен ред, вярвайки, че той ще се окаже по-стабилен в новия многополюсен свят (23).
Проблемът е, че международната система трудно може да бъде разделена на някакви ясно очертани региони, при наличието на припокриващи се институции и купища трансрегионални проблеми. Отвъд очевидната тревога, че това би довело до създаване на „сфери на влияние”, налице са и други потенциални проблеми, например че липсва яснота, по отношение на някои държави (като Австралия, Иран, Израел или Турция), към кой точно регион следва да бъдат причислени, както и дали биха били приети там, да не споменаваме факта, че някои регионални организации (като ЕС и НАТО) все по-често се намесват извън зоната си на отговорност. Тоест, изглежда че основаващото се на регионалния подход глобално управление няма да бъде нито толкова лесно, нито толкова стабилно, както се струва на някои.
Диалогът между регионалните и глобалните институции, също е сложен проблем. Показва го например, дебатът за мироопазващите мисии в Африка, който подценява един много важен въпрос: в състояние ли е международната общност да финансира и легитимира Африкански сили за поддържане на мира, без да упражнява стриктен контрол върху тях, както предложи бившият председател на Африканския съюз в Съвета за сигурност на ООН? Може ли се приеме, че криза, като тази в Дарфур, е проблем само на африканците (24)? От друга страна, сегашната глобална криза и отражението и върху най-бедните страни в Африка подчертава значението на въпроса за солидарността, в рамките на проектите за създаването на регионални фондове, лансирани в Азия, по време на кризата от 1997, и по-наскоро в Латинска Америка.
Ще могат ли глобалните институции да бъдат формирани от основните регионални групировки, както твърдеше през 2002 тогавашният белгийски премиер Ги Верхофстад (25)? Друг непосредствен проблем е, къде ще бъдат седалищата на отделните институции? Под въпрос е и, дали няма да се окаже, че тези регионални организации често няма да са в състояние да формулират обща позиция, така че да стартират преговори за решаването на даден проблем. Да не забравяме, че дори ЕС, въпреки големия прогрес в сферата на общата външна политика и политиката за сигурност, няма обща дипломация. По редица проблеми, особено тези, които са поставени и пред Съвета за сигурност на ООН, европейските представители често се въздържат от гласуване, което не е в интерес нито на ЕС, нито пък на ООН. Дори общата монетарна политика не накара членките на еврозоната да имат общ представител в МВФ.
Глобалните заплахи и предизвикателства изискват глобално сътрудничество. По редица ключови проблеми, като търговията, колективната сигурност, или текущата финансова криза, само регионалният подход не е достатъчен и може по-скоро да отслаби мултилатералната система, отколкото да я укрепи.
„Приватизацията”
„Частните играчи” са част от мултилатералната система почти от появата и. Така, Международната организация на труда (ILO) прие тристранното представителство на своите членове (т.е. представителството на държавата, работодателите и работниците) още при създаването си, през 1919. В периода между двете световни войни, Фондацията Рокфелер беше ключов играч в усилията на Обществото на народите (ОН) за решаване на глобалните здравни проблеми. През 1945, в Хартата на ООН бяха включени клаузи, позволяващи консултациите с неправителствени организации (НПО) (26). Международният Червен кръст също винаги е играл централна роля в утвърждаването на международното хуманитарно право.
Броят на тези частни играчи нараства из целия свят. И те полагат усилия да присъстват по-ефективни в мултилатералните институции. Lex Mercatoria, т.е.международното търговско право, е класически пример за „частно” глобално управление, да не говорим, че активността на Международния арбитражен съд не показва признаци на спад. В същото време, това частно управление се разпростира върху нови територии. Транснационалните комуникации бяха историческата причина за възхода на мултилатералното сътрудничество, със създаването на Международния съюз по далекосъобщенията, през 1865, и на Всемирния пощенски съюз, през 1874. Необходимите за функционирането на Глобалната мрежа (World Wide Web) технически регулации, интероперативност и стандартизация се осигуряват от ICANN – частна некомерсиална корпорация, чиято цел е гарантиране сигурността и стабилността на Интернет.
Държавите и частните играчи все повече изравняват позициите си. В над 10% от делата, гледани от Международния арбитражен съд през миналата 2008, поне една от страните е била държава или парадържавен субект (27). В 20-членният борд на Глобалния фонд за борба със СПИН-а, маларията и туберкулозата, има петима представители на НПО. Независимо дали става дума за търговия или за човешки права, все повече законодателства позволяват на индивидите да съдят държавите в местни или международни съдилища. Нещо повече, някои от тези частни играчи вече разполагат с безпрецедентни възможности. Най-впечатляващият пример в това отношение е Фондацията на Бил и Мелинда Гейтс, чиито разходи в подкрепа на общественото здравеопазване могат да се сравняват с бюджета на Световната здравна организация. Освен това, донорите на частните организации също действат независимо, както например Уорън Бъфет, който предложи 50 млн. долара за създаването на международна Банка за ядрено гориво, определяйки и условията за функционирането и.
Но дори и без да изброяваме още примери е ясно, че нарастващата роля на недържавните играчи представлява сериозно предизвикателство за мултилатералните организации. Отварянето им към по-добро взаимодействие с НПО, предоставянето на консултативен статут на последните и постигането на по-голяма прозрачност очевидно няма да са достатъчни. Става въпрос за мястото на частните играчи в мултилатералната система. Въпреки че текущата криза внася известни нюанси, изкушението да се използват възможностите на тези играчи (например при набиране на доброволци, макар че по-точната дума е наемници, за мироопазващи мисии, подизпълнители, които да поемат част от функциите на държавния апарат в проблемните държави, или защитата на човешките права, без да споменаваме набирането на средства за различни филантропски каузи) очевидно е голямо, по ред причини.
В същото време, съвместното функциониране, на място, между частните играчи (от НПО до частните охранителни фирми) и международните организации е доста сложно. Мултилатералните организации трябва да реагират на исканията за предоставяне на директна роля на гражданското общество в решаването на проблемите. На пръв поглед това изглежда лесно, но в редица случаи резултатите постигнати от частните играчи, не са особено задоволителни, да не говорим, че нерядко намесата им е закъсняла. При всички случаи ще бъде полезно да се намерят пътища и средства за по-тясно сътрудничество с частните играчи (без значение дали става дума за комерсиални или некомерсиални организации), както и да се очертаят достатъчно ясни политически и законови рамки за тяхната дейност, включително като се използват вече съществуващи инициативи от типа на инициативата на ООН за Глобалния договор, насочена към насърчаване на социалната отговорност сред частния бизнес. Това е още по-голямо предизвикателство, имайки предвид, че тези играчи, водени от непрекъснато нарастващото си самочувствие, ще бъдат все по-изкушени да търсят по-голяма самостоятелност и да налагат собствените си подходи и приоритети.
Наред с това, следва да бъдат анализирани и допълнителните възможности, свързани с разрастването на мрежите от независими публични власти (съдилища, централни банки, или регулаторни органи), както и проблемите, касаещи легитимността, отговорността и координацията, възникващи в тази връзка (28). Без да претендираме за изчерпателност, изглежда, че тези различни тенденции позволяват да си изясним възможните посоки, по които би могло да поеме развитието на мултилатералната система. В същото време, проблемът не е, накъде тя би могла да тръгне, а накъде иска да я насочи международната общност и как следва да действат политиците в тази връзка.
Елементите на мултилатерализма
Въпреки всичко, казано по-горе, държавите си остават ключовите играчи. Ролята им е още по-важна и защото техният брой продължава да нараства – от 51 първоначални членки на ООН, през 1945, през 2006 броят им достигна 192. Тяхната способност да поемат различни международни задължения, включително във вътрешнополитическата сфера, ще има ключово значение за ефективността и утвърждаването на мултилатерализма. Като особено важна ще бъде ролята на големите сили. Причината, поради която Съветът за сигурност, Бретън Уудските институции, или Г-8 следва да бъдат реформирани, не е свързана толкова с необходимостта от по-голяма представителност. В края на краищата, Индия няма как да представлява Южна Азия, също както днес САЩ не могат да представляват двете Америки. Тази причина е, че държавите, които притежават средствата и волята да играят съществена роля, трябва да получат възможност да съдействат и се ангажират в сътрудничество помежду си, както и с останалите. Защото, дори и след краха на унилатерализма, повечето големи сили все още се колебаят дали въобще да се ангажират с мултилатерализма, да не говорим за неговото реформиране.
Накрая, недържавните играчи вече играят много съществена роля. Необходимо е постигането на прогрес в много сфери на мултилатералната система, а дискусиите за публично-частното партньорство, независимо дали става дума за оказване на помощ за развитие, или по време на операциите за гарантиране на стабилността, трябва да бъдат по-малко отвлечени. В същото време не могат да се игнорират ключовите въпроси, касаещи легитимността на тези играчи, тяхната отговорност, ефикасността на действията им, както и необходимостта въпросните действия да бъдат регламентирани в достатъчно ясни рамки.
Отвъд институциите и „играчите”, следва да се вземат предвид и редица други параметри. Идеята за „основаващ се на закона” световен ред е централна за мултилатерализма. В същото време обаче, ролята на международното право все още не е напълно изяснена. Така, френският професор по сравнително право Мирей Делмас-Марти се отнася с известно пренебрежение към предизвикателствата на възприетия плурализъм (не само между ценностите, но и между различните правни системи и дори различаващите се мрежи от норми, по отношение на търговията, човешките права и суверенитета, съответно), без обаче да отрича „споделеното право” (29). Други предизвикателства са съпротивата на големите сили срещу законовите ограничения и трудностите, с които се сблъсква международното право, при опитите си да се заеме с недържавните транснационални заплахи. Някои от последните успехи на мултилатерализма, като например създаването, в рамките на Световната търговска организация, на институция за разрешаване на споровете, в лицето на Международната търговска камара, показва, че международното право все още може да бъде полезно. Предизвикателствата към възможностите му обаче стават все повече и все по-сериозни.
Необходимостта от подходящ инструментариум за решаване на проблемите, също следва да бъде взета предвид. Досега мултилатералната система демонстрираше определена иновативност в това отношение. Само че проблемите, с които и се налага да се ангажира, изискват по-широк набор от инструменти. Както е известно, мироопазващите мисии въобще не се споменават в Хартата от Сан Франциско, а днес са сред най-впечатляващите постижения на ООН, въпреки многото си недостатъци. В същото време, въпреки че уроците от 90-те години на миналия век бяха усвоени, мироопазващите мисии отново се оказват „на ръба” (30). Чуват се немалко гласове, призоваващи ООН да не се ангажира с подобни мисии в особено опасните случаи. От друга страна, кризите все пак трябва да бъдат разрешени. Оттук и въпросът: „как могат да се осигурят необходимите човешки, финансови, политически и военни ресурси за тези мироопазващи операции, така че те да могат да изпълнят своя „невъзможен мандат”? (31). Очевидно, по-нататъшните усилия в тази посока ще изискват и допълнителни инструменти. Така, санкциите вече варират от бруталното тотално ембарго, налагано на цяла една страна и нейното население, до по-прецизно насочените мерки, визиращи недържавни играчи или отделни индивиди и фокусирани върху мрежите, активите и т.н. На свой ред, проблемът с климатичните промени например, стимулира пазарно-ориентирания подход, със създаването на механизма за търговия с квотите за вредни емисии, позволяващ ангажирането и на частните играчи, и на местните власти. В борбата срещу глада пък, Световната продоволствена програма експериментира с въвеждането на механизми за застраховане срещу сушата на фермерите в Африка на юг от Сахара.
Мултилатерализмът не се изчерпва с намирането на решения, а включва и предприемането на съответните конкретни действия за налагането им. Проблемът за пътищата и средствата, с които следва да разполага мултилатералната система за да осъществява политиката си, е ключов. В тази връзка, жизненоважен е въпросът за финансирането, който допълнително се усложнява, в сегашния кризисен контекст. От не по-малко значение са и наличните човешки ресурси. Така, промените през последните години доведоха до това, че цивилните мисии вече трябва да се справят не само с традиционните предизвикателства (автономност, експертиза и, в по-малка степен, географския баланс), но и с редица нови (отговорност, необходимост от изпращане на повече хора на място, влошаващата се сигурност на персонала и растящите разходи). В случая, призивите за намаляване на бюрокрацията и икономии съвсем не изчерпват реформите, от които повечето мултилатерални организации се нуждаят.
Накрая, важно е да се спомене, че ефективността на системата не е проста сума от ефективността на съставляващите я институции (32). Самата тя е не по-малко важна. Нейната ефективност и отговорността и, налагат известна фрагментация и изискват по-голяма координация, както посочва и Робърт Кеохан (33). Част от решението за едно по-добро мултилатерално глобално управление е формирането на една по-диверсифицирана система, в чиито рамки всяка институция може да наложи „спирачки” и да балансира другите, вместо простото рационализиране на сегашната структура. Проблемите на развитието например, биха могли да се решават едновременно в рамките на Програмата за развитие на ООН и на Световната банка, предлагащи различни визии, стратегии и експертни оценки, т.е. без едната институция да доминира над другата. Тоест, вместо задълбочаване на интеграцията може би ще е по-полезно да се задълбочи сътрудничеството и координацията, да се търси по-голям баланс между институциите и да се стимулира диалога между всяко равнище и степен на многостранните действия.
Сътрудничеството като гаранция за успеха
Сегашната финансова криза и влиянието и върху сигурността, околната среда, бедността и продоволствената сигурност подчертават факта, че първото предизвикателство, с което се сблъсква международната общност, е необходимостта да управлява световните дела (независимо дали става дума за регулирана глобализация или за класическата политика на силата) колективно. В същото време, сегашните тенденции са толкова силни, че „междинният сценарий” за формирането на една средно ефективна мултилатерална система, опитваща се да не изостава от динамиката на предизвикателствата пред транснационалната сигурност, започва да звучи по-скоро оптимистично. Така например в прогнозата си за света през 2025, Съветът за национално разузнаване на САЩ стига до извода, че „нуждата от ефективно глобално управление ще нараства по-бързо, отколкото сега съществуващите механизми могат да реагират на нея” (34).
Стартът на укрепването на сътрудничеството и подобряването на институциите няма как да стане, поне не и без някое извънредно събитие, на което никой не разчита. Срещата на ООН през 2005 демонстрира, колко трудно е това. Дори сегашната криза не изглежда в състояние да наложи някаква по-сериозна трансформация, отвъд появата на Г-20. Което обаче не прави реформата по-малко императивна. Фактът, че тя очевидно ще бъде продължителен процес не е причина да не помислим за баланса, който бихме искали да намерим между двете възможни бъдеща, за които споменах още в началото на настоящата статия. Напротив, длъжни сме да формулираме визия и стратегия за реализирането и, както и да ангажираме с нея всички заинтересовани фактори.
В този контекст, развитите държави безспорно ще играят ключова роля. Но, за да възприемат те сегашната система и дискутираните промени в нея достатъчно сериозно, мултилатерализмът трябва да спечели тяхното доверие, да може да отговори на техните проблеми, т.е. да им предложи повече възможности, отколкото простия избор „лоялност или излизане от системата” (35).
Впрочем, това се отнася с още по-голяма сила за т.нар. „възходящи сили”. Те тепърва трябва да доказват, че могат да се справят с отговорностите, които се стремят да поемат. Проблемът с климатичните промени е сред очевидните „пробни камъни” в това отношение, но истината е, че и редица други проблеми, от разпространението на ядрените технологии до човешките права, могат да бъдат по-лесно идентифицирани и решени, ако въпросните страни демонстрират по-голяма склонност към сътрудничество и отказ от деструктивно поведение.
Особено важно е и, че европейците официално декларираха подкрепата си за „ефективния мултилатерализъм” (според дефиницията на ЕС от 2003) (36). Впрочем, Съюзът вече прави много в това отношение. Той покрива над 1/3 от редовния бюджет на ООН, над 40% от разходите по мироопазващите операции на Световната организация и около половината от всички вноски в нейните фондове и програми. ЕС пое най-голямото бреме, в рамките на последната реформа на МВФ за по-голямо представителство на развиващите се държави, без да бъдат дискриминирани тези от тях, неразполагащи с достатъчно средства. По-късно, Съюзът съдейства и за появата на Г-20. Европа притежава богат опит в международното сътрудничество, формирането на ред, основаващ се на закона, и утвърждаването на мултилатерализма. Затова тя носи особена отговорност, от която не бива да се отказва и занапред.
Накрая, САЩ също ще продължат да играят изключително важна роля. Очаква се, че при управлението на администрацията на Обама, Вашингтон постепенно ще се върне към колективния подход, макар че това, само по себе си, не означава много. Първите стъпки са окуражаващи: Белият дом заяви, че ще се съобразява с международното право; повишен беше рангът на американските представители в различните международни институции, включително в ООН; обявено бе намерението на САЩ да се върнат в Съвета по човешките права на Световната организация, като се ангажират активно с неговата дейност, включително и с належащата му реформа; Вашингтон обещава да сътрудничи по-тясно с останалите страни за преодоляване на глобалната икономическа криза. Разбира се, предстои да видим, как неизбежните провали, търкания и пречки ще се отразят на тези добри намерения. Американските политици обаче, трябва много сериозно да помислят, доколко тези намерения ще се съгласуват с претенциите на САЩ да съхранят и утвърдят глобалното си лидерство (37). Ако действително искат да участват активно в определянето на бъдещето на мултилатералната система, Съединените щати трябва излязат извън рамките на блоковото мислене, стремежа към ограничаване на разходите и кризисния мениджмънт и да формулират истинска мултилатерална стратегия.
Бележки:
1. Виж Martin Ortega, ‘‘Building the Future: The EU’s Contribution to Global Governance,’’ Chaillot Paper, no. 100 (Paris: European Union Institute for Security Studies [EUISS], April 2007), http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cp100.pdf.
2. Виж Stanley Hoffman, ‘‘World Governance: Beyond Utopia’’, Daedalus 132, no. 1 (January 1, 2003): 27—35.
3. Виж Wojtek Kalinowski, ‘‘Global Justice, Local Courts. Rethinking the International Crime Court - Interview with Michael Th. Johnson’’, La vie des ideґes, June 20, 2008, http://www.laviedesidees.fr/Global-justice-local-courts.html.
4. Виж Serge Sur, ‘‘Seґcuriteґ Collective’’ in Dictionnaire de Strateґgie, eds. Thierry de Montbrial and Jean Klein (Paris: Presses Universitaires de France, 2000), 305—309, http://www.afri-ct.org/securite-collective (in French).
5. G. John Ikenberry and Anne-Marie Slaughter, Forging a World of Liberty Under Law, U.S. National Security in the 21st Century (Princeton, NJ: Princeton University Press, September 27, 2006), http://www.princeton.edu/_ppns.
6. United Nations General Assembly, A/61/583, November 20, 2006, http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/621/41/PDF/N0662141.pdf?OpenElement. За повече подробности, виж http://www.un.org/events/panel/index.html#.
7. Виж Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry, and Laurence Tubiana, Gouvernance mondiale: Rapport du Conseil d’Analyse Economique, no. 37 (Paris: La Documentation Francёaise, 2002): 80 et seq., http://www.cae.gouv.fr/spip.php?article49 (in French).
8. Виж Agency for International Trade Information and Cooperation (AITIC), ‘‘AITIC Non-residents’ Units for Members and Observers of the WTO,’’ http://www.acici.org/aitic/documents/diverse/UNR_eng.html#10.
9. Francis Fukuyama, ‘‘The Paradox of International Action’’, The American Interest I, no. 3 (Spring 2006): 7—18.
10. Richard N. Haass, ‘‘The Age of Non-Polarity,’’ Foreign Affairs 87, no. 3 (May/June 2008): 44—56.
11. Виж Nick Cumming-Bruce, ‘‘U.N. Anti-Racism Meeting Reaches Consensus,’’ New York Times, April 22, 2009, http://www.nytimes.com/2009/04/22/world/europe/22ihtrace.html.
12. Виж Ruth Wedgwood, ‘‘A Run for the Money: Spin-Offs, Rivals and UN Reform,’’ The National Interest, no. 82 (Winter 2005): 76—81.
13. James Dobbins et al., The UN’s Role In Nation-Building. From The Congo To Iraq (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2005), http://www.rand.org/pubs/monographs/2005/RAND_MG304.pdf.
14. От 2004, ООН всяка година публикува списък на десет „забравени” кризи. Виж UN, ‘‘Ten Stories the World Should Hear More About,’’ http://www.un.org/events/tenstories/.
15. Виж Rafael L. Bardajıґ, NATO: an Alliance for Freedom (Madrid: Fundacioґn para el Anaґlisis y los Estudios Sociales, 2005), http://documentos.fundacionfaes.info/ document_file/filename/766/00088-00_-_NATO_an_alliance.pdf.
16. Виж Robert Kagan, ‘‘End of Dreams, Return of History,’’ Policy Review, no. 144 (August—September 2007): 17—44, http://www.hoover.org/publications/policyreview/ 8552512.html.
17. Виж Pauline Peretz and Manuel Lafont Rapnouil, ‘‘L’union des Deґmocraties : Un Semblant de Multilateґralisme sans Leґgitimiteґ ?,’’ Esprit, no. 347 (August—September 2008): 75—85; Thomas Carothers, ‘‘Is a League of Democracies a Good Idea?’’ Carnegie Endowment Policy Brief, no. 59 (Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, May 2008), http://www.carnegieendowment.org/files/pb59_carothers_league_final.pdf.
18. Виж G. John Ikenberry and Anne-Marie Slaughter, Forging a World of Liberty Under Law; Ivo Daalder and James Lindsay, ‘‘Democracies of the World, Unite!,’’ The American Interest II, no. 3 (January—February 2007): 5—19.
19. Robert B. Zoellick, ‘‘Modernizing Multilateralism and Markets’’ (speech, The Peterson Institute for International Economics, Washington, D.C., October 6, 2008), http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID_1012.
20. Виж Bruce Jones, Carlos Pascual, and Stephen J. Stedman, Power and Responsibility. Building International Order in an Era of Transnational Threats (Washington, D.C.:Brookings Institution, 2008).
21. Paul Wolfowitz, deputy secretary of defense, speech, Munich Conference on European Security Policy, Munich, Germany, February 2, 2002, http://www.defenselink.mil/speeches/speech.aspx?speechid_185.
22. James Caporaso, ‘‘International Relations Theory and Multilateralism: The Search for Foundations,’’ International Organization 46, no. 3 (Summer 1992): 601.
23. Martin Ortega, ed., ‘‘Global views on the European Union,’’ Chaillot Paper, no. 72 (Paris: EUISS, November 2004), http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cp072.pdf.
24. Виж изказването на Алфа Омар Конаре, председател на Комисията на Африканския съюз, през Съвета за сигурност на ООН, S/PV.5749, September 25, 2007, 16—18, http://www.security councilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Sudan%20SPV5749.pdf.
25. Виж например речта на белгийския премиер Ги Верхофстад, OECD Forum 2002, Paris, France, May 15, 2002, http://www.oecd.org/document/56/0,3343,en_2649_34489_33621880_1_1_1_1,00.html.
26. UN, ‘‘Charter of the United Nations,’’ June 26, 1945, article 71, http://www.un.org/ aboutun/charter/chapter10.shtml.
27. Виж сайта на Международната търговска камара и Международния арбитражен съд, http://www.iccwbo.org/court/arbitration/index.html?id_26612.
28. Anne-Marie Slaughter, A New World Order (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2004).
29. Виж Mireille Delmas-Marty, Pascal Lamy, and Alain Pellet, ‘‘Les voies d’un ordre mondial,’’ Le Deґbat, no. 142 (November—December 2006): 4—18 (in French).
30. Alexandra Novosseloff, ‘‘Les opeґrations de maintien de la paix des Nations Unies en 2009 : crise de croissance ou crise de maturiteґ ?’’ Bulletin du Maintien de la Paix, no. 92 (January 2009), http://www.operationspaix.net/Bulletin-du-Maintien-de-la-paix (in French); A. Sarjoh Bah ed., Annual Review of Global Peace Operations 2009 (New York: Center on International Cooperation, New York University, February 2009), http://www.cic.nyu.edu/Lead%20Page%20PDF/GPO_2009.pdf.
31. Виж Victoria K. Holt and Tobias C. Berkman, The Impossible Mandate? Military Preparedness, the Responsibility to Protect and Modern Peace Operations (Washington, D.C.: Henry L. Stimson Center, 2006), http://www.stimson.org/pub.cfm?id_346.
32. Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry and Laurence Tubiana, Gouvernance mondiale.
33. Robert O. Keohane, ‘‘Nous devons demander des comptes,’’ Alternatives Internationales, no. 10 (September—October 2005): 44—47 (in French).
34. National Intelligence Council, Global Trends 2025: A Transformed World, November 2008, p. 81, http://www.dni.gov/nic/PDF_2025/2025_Global_Trends_Final_Report.pdf.
35. Albert O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations, and States (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970).
36. Council of the European Union, European Security Strategy, Web site, http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id_266&lang_en.
37. Barack Obama, ‘‘Renewing American Leadership,’’ Foreign Affairs 86, no. 4 (July/ August 2007): 2—16.
* Авторът е анализатор в Европейската програма на Центъра за стратегически и международни изследвания във Вашингтон, а преди това е работил в Групата за планиране на Центъра за анализ и прогнози на междудържавните отношения към френското Външно министерство
{rt}
