Четири сценария за европейската интеграция

Съюзът се оказа силно уязвим пред лицето на световната финансово-икономическа кризи по две основни причини:

- Единният му вътрешен пазар обединява държави с огромни диспропорции в нивото си на развитие и своите икономически структури;

- Поради определени политически причини, в Европейския икономически и валутен съюз се съчетават наднационалната парично-кредитна политика и практически изцяло самостоятелната икономическата политика на отделните страни членки. Острата фаза на кризата, т.е заплаха от фалит на редица държави и излизането им от еврозоната, беше преодоляна, но изострилите се в хода на кризата дългосрочни проблеми, като големият държавен дълг на някои от членовете на еврозоната, икономическата стагнация или високото ниво на безработица така и не бяха преодолени.

Проблемите пред ЕС

Основният дългосрочен проблем на ЕС е свързан с устойчивата тенденция към намаляване на ролята и мястото му в глобалната икономика. Необходимостта от повишаване на конкурентоспособността на европейската икономика беше осъзната отдавна, но нито една от разработените за целта програми - нито Лисабонската стратегия от 2000, нито стратегията "Европа 2020" - доведе до осезаеми резултати. Същественото повишаване на конкурентоспособността изисква провеждането на радикални реформи в сферата на социалната защита, само че населението на западноевропейските държави очевидно не е готово за това.

Миграционната криза изостри до крайна степен всички конфликти, свързани с мултинационалната и мултиконфесионална природа на европейското общество. В средата на 2000-те години беше признато, че мултикултурният модел, предполагащ паралелното съществуване в Европа на различни култури и тяхното взаимно проникване, обогатяване и развитие, е неефективен. Днес европейските държави се стремят да постигнат интеграцията на мигрантите на основата на признаването на доминиращия характер на културата на приемащата ги страна. С други думи, от имигрантите се изисква да покажат, че познават и уважават историята и държавното устройство на приемащата ги страна и признават нейните ценности, както и ценностите на ЕС. На практика обаче, това не се получава.

През последните години, в рамките на Европа, две негативни тенденции се оказват в резонанс и така се усилват взаимно. Първата е укрепването на ислямския фундаментализъм, а втората - ръстът на национализма и десния радикализъм. Тези процеси представляват съществена заплаха за вътрешната стабилност на ЕС.

Опитите на Съюза да гради външнополитическата си стратегия в съвременния глобално нестабилен свят на основата на "меката сила" не издържат изпитанията на реалността. Успешното разширяване на Изток накара Брюксел да използва аналогичен подход към съседните държави. "Евросредиземноморското партньорство" и "Източното партньорство" целяха създаването на своеобразни "пояси на добросъседство" чрез трансформацията на съседните на ЕС държави по собствен образ и подобие. Само че и двете програми се провалиха и по границите на Съюза възникна зона на висока нестабилност, генерираща най-разнообразни рискове. Украинската криза например, разкри системните дефекти на европейската архитектура на сигурност и стана повод за сериозна ескалация на напрежението в Европа. При положение, че системата за реагиране на "твърдите" предизвикателства към сигурността не работи както трябва, ролята на "меката сила" намалява.

Икономиката, идентичността и външната политика - съвременните предизвикателства засягат най-важните постижения на европейската интеграция. При това, ЕС се сблъсква с тези предизвикателства в момент, когато не се намира в най-добрата си форма. На първо място, той не разполага с дългосрочна цел и ясна визия за желаното бъдеще (finalite). На второ място, Съюзът е прекалено голям и обединява твърде разнородни държави с различаващи се базови характеристики, а на трето - в системата на институциите му все по-силно изпъкват елементите на междуправителственото сътрудничество при усилваща се доминация на големите държави членки и, в частност, на Германия.

Четирите възможни сценария за бъдещето на ЕС

През последните години рязко нарастна броят на академичните изследвания и политическите мнения относно желаното бъдеще на Европейския съюз. С известна доза условност, те могат да бъдат обединени в рамките на четири основни сценария: "повече ЕС", "по-малко ЕС", "консолидиране на ЕС" и "гъвкав ЕС" ("more Europe", "less Europe", "consolidation of Europe", "flexible Europe").

Тези процеси представляват сериозна заплаха за вътрешната стабилност на Евросъюза. Всеки от горните варианти за развитие цели реализацията на конкретна визия за бъдещето, желано от определени политически сили вътре в Съюза, но неприемливо за останалите. Обективната реалност на сегашната системна криза обаче тласка европейските елити към окончателен избор на модела на европейската интеграция - един избор, който те досега съумяваха да избегнат (1).

Сценарият за "по-малко ЕС"

Този сценарий предполага не просто отказ от идеята за "все повече Европа". В основата му е заложена тезата, че европейската интеграция е стигнала прекалено далеч и сега се налага преразглеждането на някои "грешки от миналото". Под въпрос например се поставя целесъобразността на съществуващата система за управление в еврозоната и най-вече онези елементи на централизация, които бяха наложени през последните години в отговор на дълговата криза. Предлага се прекратяването на редица отраслови политики, които прекалено активно се "намесват" в чувствителните "национални" сфери (миграционната, социалната). Отново се поставя въпросът за ограничаване на регулативните функции на ЕС, които прекалено изкривяват свободния пазар (селскостопанската политика, защитата на потребителите и т.н.). По тази логика, основното постижение на ЕС е единният европейски пазар. Връщането към главното е прагматичният и ефективен подход към евроинтеграцията, който трябва да замени опитите да се поправи онова, което окончателно се е разпаднало (еврозоната) или да се постигне непостижимото (политическият съюз).

Най-очевидният привърженик на този подход е Великобритания. Така, в писмото си до председателя на Европейския съвет Доналд Туск, британският премиер Дейвид Камерън подчертава необходимостта да се намали бремето, което налага върху бизнеса законодателството на ЕС, и да се гарантира, че по-нататъшното развитие на Съюза и на еврозоната няма да застрашава "целостта на единния европейски пазар". Според него, усилията следва да се съсредоточат върху гарантиране свободата на движение на стоки, услуги и капитали (2).

Истината обаче е, че стратегията за "по-малко ЕС" няма да помогне за преодоляването на повечето от текущите кризи. Разпускането на еврозоната само ще задълбочи икономическата криза в Европа и ще направи страните, които имат проблеми с нивото на държавния си дълг (най-вече Гърция, а също Португалия и Италия), още по-уязвими за "произвола на финансовите пазари".

Европейският съюз често бива критикуван за недостатъчно ефективните мерки за разрешаване на миграционната криза. При това критиката варира от подчертано експертните формулировки ("Европейските власти демонстрират забавяне и нерешителност по въпросите за противодействие на нелегалната имиграция" (3)) до силно емоционалните политически декларации ("Отговорът на ЕС на имиграционното предизвикателство е безумен" (4)). Отказът от провеждането на обща миграционна политика обаче ще остави граничните държави от ЕС сами срещу потока от мигранти, неминуемо ще доведе до разпадането на Шенгенското пространство и ще застраши фундаменталните ценности на европейското общество.

Всичко това ще увеличи рисковете от политическа дестабилизация на национално равнище. Контролираният демонтаж на част от постиженията на ЕС може да провокира неконтролируемата деградация на системата. Укрепвайки националния си суверенитет чрез връщането на редица, предадени на Брюксел функции, държавите от ЕС рискуват да се окажат по-слабо конкурентни и по-неспособни да реагират ефективно на предизвикателствата на глобализацията.

Реализацията на тази стратегия е изключително малко вероятна. Впрочем, не бива напълно да се изключва рискът, че някои държави от ЕС могат едностранно да инициират "издигането на огради" и да саботират системообразуващите правила на Съюза.

За Русия, осъществяването на сценария за "по-малко Европа" означава съществени рискове от дестабилизацията на европейския и съсед. Следва да се има предвид и, че държавите от Централна Европа, които усещат нарастването на политическите и военно-политически рискове, провокирани от намаляващото влияние на ЕС, могат да поискат допълнителни гаранции за сигурността си от НАТО. Тоест, вероятна последица от ослабването на ЕС ще стане усилването на американското влияние в региона на Централна Европа.

Сценарият за "повече ЕС"

Релизацията на този сценарий ще означава качествен скок към създаването на пълноценна европейска федерация, дори ако това не се обявява открито, а се говори за "истински европейски валутен съюз", "данъчен съюз", "политически съюз" и т.н.

По тази логика, причината за сегашните проблеми на ЕС следва да се търси в недостатъчните пълномощия на Брюксел за преодоляването на вътрешните и външните предизвикателства. Тоест, необходима е по-централизирана система за управление със силна политическа изпълнителна власт и по-легитимен представителен орган.

Тази политическа система трябва да разполага с много по-широки регулативни пълномощия, да определя и събира данъци, да влияе в по-голяма степен върху макроикономическата политика на държавите членки. Подобна логика е характерна за доклада на Групата на приятелите на Европа (5) и доклада на председателя на Европейския съвет Херман ван Ромпой (6).

Впрочем, това далеч не са единствените примери. Достатъчно е да си припомним изявлението от март 2015 на председателя на Европейската комисия Жан-Клод Юнкер за необходимостта от създаването на европейска армия (7).

И този сценарий обаче изглежда много малко вероятен. В сегашната ситуация елитите и особено мнозинството от населението на държавите от ЕС не са готови за рязко увеличаване на пълномощията на наднационалните институции и ерозията на ключови сфери на националния суверенитет (данъчната, социалната или външната политика). Забележимо, от гледна точка на гражданите, повишаване на легитимността на институциите на Евросъюза е възможно само на основата на тяхното радикално реформиране, което обаче не е реално както по чисто прагматични (интересите на националните елити), така и по системни (липсата на утвърдена общоевропейска идентичност) съображения.

На теория, "централизацията" на ЕС може да се окаже изгодна за Русия, тъй като неизбежно би довела до усилване влиянието на големите държави членки, способни да осъществяват отговорно политическо лидерство. Подобно развитие на събитията обаче, е възможно само при консолидирането на държавите от ЕС срещу някакъв външен враг - реален или въображаем. Така например, някои от тях се опитаха да използват фактора на "руската заплаха" за формулирането на "общоевропейска" енергийна политика (8), но в по-широките среди на европейския политически елит "руското предизвикателство" все още не се е превърнало в "руска военна заплаха". Тоест, в съвременния исторически контекст, "повече ЕС" би означавало и повече обща воля за "сдържането на Русия".

Сценарият за "консолидирането на ЕС"

Този сценарий предполага преосмислянето и "фината настройка" на онова, което вече е направено. А истината е, че през 2011-2015 беше направено доста, особено в рамките на преодоляването на дълговата криза: бе създаден Европейски фонд за финансова стабилност, бяха приети няколко документи, които, в своята съвкупност, означават създаването на Банков съюз, бяха задействани механизми за контрол на националните бюджети ("Пакетът на шестте законодателни акта")(9).Освен това беше одобрен планът за създаване на Енергиен съюз (макар че той не съдържа нещо кой знае колко ново), а цифровият пазар следва да допълни единния вътрешен пазар. Комисията Юнкер пък стартира редица програми за стимулиране на инвестициите и заетостта. Консолидацията означава да се направи пауза и да се даде време на новите инициативи да заработят реално и да доведат до осезаеми резултати. Тоест, вместо да осъществява институционални реформи и нови проекти, ЕС следва да "работи по-малко, но по-добре".

Този вариант очевидно импонира на политиците и бюрократите, опитващи се да избегнат непопулярните решения. Другото име на консолидацията обаче е движението по интерция, а подобно движение е ефективно само при липсата на нови кризи. В сегашните условия на глобална турбулентност, както и на фона на нееднозначните процеси вътре в ЕС, е сигурно само, че новите предизвикателства (а вероятно и новите кризи) пред Съюза са неизбежни. Разбира се европейските политици владеят до съвършенство умението да си затварят очите за нежелателните тенденции - така например, през последните няколко години те упорито не реагираха на нарастващия поток от мигранти. Рано или късно обаче, тенденцията се трансформира в криза, чието преодоляване на основата на консолидацията/инерцията е невъзможно. И през миналата 2015 ЕС беше принуден да взема сложни системни решения в сферата на миграцията, но истината е, че най-трудните му решения тепърва предстоят.

Шансовете Съюзът да тръгне по пътя на консолидацията са значителни, още повече, че този вариант не изисква ясно и съгласувано политическо решение. Достатъчно е да не се вземат решения за бъдещата стратегия и институциите на Евросъюза автоматично ще се постараят "да заработят по-добре", след като не им се поставя задачата "да работят повече".

Като цяло, този вариант изглежда благоприятен за Москва. При него ЕС ще запази познатите на руската дипломация характеристики. Запазва се и възможността за осъществяването на многопластова политика в Европа. Само че подобно развитие на събитията може да породи хипертрофирани оценки за реалните процеси на отслабване на ЕС,       което пък на свой ред води до изкривена оценка на дългосрочния баланс между възможностите и ресурсите. Освен това, Москва може да се изкуши да се опита за пореден път да заложи на противоречията между отделните държави членки и да оказва влияние върху ЕС посредством двустранните си отношения с онези държави, които са склонни, срещу определени практически отстъпки, да прояват разбиране към руската позиция.

Сценарият за "гъвкав ЕС"

Този сценарий представлява набор от механизми, позволяващ на заинтересованите държави членки да сътрудничат по-тясно помежду си в рамките на съществуващите институции, без да срещат пречки от страна на партньорите си в Съюза (т.е. да действат на принципа, че напред вървят онези, които искат и могат) (10). Поне засега, общата основа на европейската интеграция (единният вътрешен пазар), инклузивните методи на управление и интензивното взаимодействие между "водещите" групи държави и "аутсайдерите" позволяват съхраняването на духа на солидарност.

В хода на търсенето на изход от кризата на еврозоната бяха създадени механизми (в частност, споменатите по-горе Банков съюз и "Пакетът на шестте законодателни акта"), които задълбочават различията между участниците и аутсайдерите в тази зона. Все по-често се говори за взаимната обвързаност между общата валута и политическия съюз. Бяха лансирани няколко проекта за по-тясно сътрудничество, включително в сферата на икономиката (европейският патент (11), данъкът върху финансовите транзакции (12)). Налице е очевидна тенденция за формирането на "Европейски съюз на ядрото и периферията".

Вариантът с трансформирането на ЕС и създаването на "гъвкав Европейски съюз" има един очевиден плюс. Гъвкавостта ще позволи съчетаването между федерализацията на ядрото на ЕС и сегашното и (или дори още по-ниско) ниво на интеграция за онези държави, които не искат това или пък не отговарят на завишените изисквания. Напоследък контурите на "ядрото" се очертават все по-ясно: то включва модернизираната еврозона без някои икономически слаби държави (и най-вече Гърция), плюс някои страни от Централна Европа (и на първо място Полша). Сред онези, които през последните години акцентират върху перспективите на "гъвкавата интеграция", са Ангела Меркел, Никола Саркози и Франсоа Оланд, Марк Рюте и Енрико Лета (13). Структурата на "ядрото и периферията" може да се гради и без да се налага реформирането на основополагащите договори за ЕС, т.е. посредством поредица от несвързани формално едно с друго решения, което ще намали шансовете за мобилизация на нейните противници.

В същото време обаче, "гъвкавият ЕС" може да доведе до възникването на сериозни проблеми. Европейските аутсайдери например, ще бъдат изправени пред изключително сложната задача да не изостават прекалено от бързо движещият се напред "авангард". Значителна част от периферните държави от ЕС ще се окажат, де факто, отстранени от вземането на принципно важните решения. Допълнителната икономическа интеграция на ядрото ще оказва влияние върху единния вътрешен пазар, като може да провокира фрагментацията му.

Този сценарий изглежда доста благоприятен за Русия, доколкото в ядрото на ЕС ще доминират големите европейски държави, с които Москва традиционно се разбира по-добре. За сметка на това ще намалее влиянието на периферните държави, много от които са склонни да демонизират Русия. Този процес може да бъде съпроводен от известно усилване на привържениците на т.нар. realpolitik в Европа и ограничаване ролята на ценностните компоненти във външната политика на ЕС.

Заключение

Трансформацията на Европа през втората половина на ХХ век представлява поразителна история на успеха. До голяма степен този успех се дължи на регионалната интеграция. Днес за всички граждани на Европейския съюз са достъпни свободното движение през вътрешните граници и благата на свободния пазар, да не говорим за удобствата, които дава общата валута. Като цяло, в пространството на ЕС, съществуват инклузивни общества, високоразвити икономики и системи за социална защита. Страните членки на Съюза са натрупали дългогодишен опит в делегирането на суверенитет и управление на взаимната зависимост в името на успешното използване на възможностите на глобализацията и минимизирането на съпровождащите я рискове. Европейският съюз може да послужи като ефективен пример за организирането на регионална подсистема на международните отношения.

В същото време, от 50-те години на миналия век насам, историята на ЕС е история на преодоляването на връхлитащите го кризи. След всяка от тях, Съюзът излиза променен - по-сплотен или пък отслабен, понякога по-гъвкав, но винаги приспособен към новите реалности.

Ето защо ми се струва, че е най-вероятно Европейският съюз да излезе от поредицата съвременни кризи, съчетавайки стратегията на консолидация и гъвкава интеграция, което в средносрочна перспектива ще доведе до трансформацията му в система от "ядро и периферия". В тази ситуация Германия ще може да реализира лидерството си в еврозоната, а пък самата еврозона ще определя стратегията на развитие на "големия ЕС".

Бележки:

1. Впрочем, третият вариант може би ще позволи поредното отлагане на въпросния избор.

2. PM letter to President of the European Council Donald Tusk / A New Settlement for The United Kingdom in a Reformed European Union, 10 November 2010.

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/475679/Donald_Tusk_letter.pdf

3. Войников В. Миграционный кризис в Европе — лопнет ли пузырь? // Российский совет по международным делам, 2 ноября 2015. http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=6793#top-content

4. Migration crisis: Hungary PM says Europe in grip of madness // The Guardian, 3 September 2015. http://www.theguardian.com/world/2015/sep/03/

migration-crisis-hungary-pm-victor-orban-europe-response-madness

5. Final Report of the Future of Europe Group of the Foreign Ministers of Austria, Belgium, Denmark, France, Italy, Germany, Luxembourg, the Netherlands, Poland, Portugal and Spain. 17 September 2012. http://www.auswaertiges-amt.de/cae/

servlet/contentblob/626338/publicationFile/171843/120918-Abschlussbericht-Zukunftsgruppe.pdf;

6. Towards a Genuine Economic and Monetary Union. Report by President of the European Council Herman Van Rompuy. European Council, June 26, 2012.

7. EU-Kommissionspraesident Juncker für europäische Armee. Die Welt, 8.03.2015. http://www.welt.de/newsticker/news1/article138177624/EU-Kommissionspraesident-Juncker-fuer-europaeische-Armee.html (in German).

8. Кавешников Н.Ю. Проект Энергетического союза ЕС в контексте отношений между Россией и Европейским союзом // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика. 2015. No 2. С. 73–95.

9. Цибулина А. Банковский и фискальный союзы в ЕС: что важнее? // Вестник МГИМО-Университета. http://www.vestnik.mgimo.ru/razdely/mezhdunarodnye-otnosheniya/bankovskii-i-fiskalnyi-soyuzy-v-es-chto-vazhnee

10. Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. М.: УРСС, 2012;Кавешников Н. «Гибкая Интеграция» в Европейском Союзе // Международные процессы, май-август 2011. Том 9, No 2(26). http://www.intertrends.ru/twenty-sixth/006.htm

11. Council Regulation (EU) No 1260/2012 of 17 December 2012. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:361:0089:0092:en:PDF

12. 2013/52/EU Council Decision of January 22, 2013 Authorising Enhanced Cooperation in the Area of Financial Transaction Tax.

13. Koenig N. A Differentiated view of Differentiated Integration. Jacques Delors Institute Policy Paper. No. 140, 2015, p. 5.

* Ръководител на Катедрата за интеграционни процеси на Московския държавен иститут за международни отношения

{backbutton}