През над петдесетте години на студената война, сдържането беше крайъгълен камък на американската стратегия. САЩ се стремяха да не допуснат Съветския съюз да нападне Запада, давайки му да разбере, че подобна атака ще бъде последвана от унищожителен ядрен отговор. Непосредствено след терористичните нападения от 11 септември 2001 обаче, мнозина анализатори бяха на мнение, че стратегията на сдържането е неприложима в оглавената от Америка война с тероризма. Според тях, за разлика от ръководството на вече рухналия Съветски съюз, терористите се ръководят от ирационални съображения и са готови да платят всяка цена (включително да жертват живота си) за да постигнат своите цели, както и, че ще бъде твърде трудно да се определи, откъде точно ще дойде следващата атака. По тези и други причини, въпросните експерти смятаха, че опитите за сдържане на терористите посредством заплахи за ответен удар, няма да са достатъчни да спрат терора и, на практика, са безсмислени.
Тези схващания оказаха определено влияние върху първоначално възприетата от САЩ стратегия за справяне с терористичната заплаха. Така, в обявената от президента Джордж Буш-младши през 2002 (т.е. близо година след 11 септември) Национална стратегия за сигурност се твърдеше, че „традиционните концепции за сдържането не работят срещу терористите, чиято очевидна тактика включва причиняването на безмислени разрушения и убийствата на невинни хора, които приемат собствената си смърт като „мъченическа” и, чиято най-добра защита е фактът, че те обикновено не могат да бъдат свързани с някоя конкретна държава” (1).
Малко по-късно обаче, политиците започнаха да разсъждават по-сериозно относно възможността за сдържане на терористите. По време на работата ни в офиса на държавния секретар по отбраната през 2005, ние бяха основните автори на първата в историята стратегия на САЩ за сдържане на терористичните мрежи. Както посочват Ерик Шмит и Том Шанкър в книгата си „Контраудар” (2011): „Крьониг и Павел свикаха специален брифинг за да докажат, че комбинация от мерки и усилия – икономически, дипломатически, военни, политически и психологически, могат, на практика, да формулират нова стратегия и да очертаят нов и ефективен начин за сдържане на терористичните групировки” (2). Тази стратегия влезе в публикувания през 2006 „Четиригодишен преглед на отбраната” (Quadrennial Defence Review - QDR), в който бе обявено намерението на Пентагона да промени политиката си „от една обща и предназначена за всички случаи стратегия за сдържане, към профилирано сдържане, предназначено за държавите-парии, терористичните мрежи или за държавите, чиято мощ вече е станала опасна за САЩ” (3). Според QDR, Департаментът по отбраната следва да преформатира силите си така, че да могат „да гарантират балансирана и профилирана, според конкретния случай, способност за сдържане както на държавни, така и на недържавни заплахи – включително терористични нападения във физическото и информационното пространства” (4). Шмит и Шанкър посочват в книга си, че „Пет години след като предложението на Крьониг и Павел беше предадено на президента Буш от Доналд Ръмсфелд, идеите им постепенно се наложиха в средите на службите за сигурност и бяха възприети от редица разсъждаващи по същия начин анализатори от военната, разузнавателната и дипломатическата общности, както и от специалните служби” (5).
Макар да сме поласкани от начина, по който във въпросната книга се оценява нашият принос, струва ни се, че тя вероятно преувеличава влиянието на лансираните от нас идеи. Подходът на сдържането продължава да не се осъзнава и, съответно, да не се използва пълноценно като елемент на американската антитерористична стратегия. В същото време, той притежава голям потенциал и може да ни помогне да осуетим бъдещи терористични атаки.
Настоящата статия представлява първия, публично обявен, анализ на тази стратегия. Смятаме че, за разлика от сдържането, прилагано спрямо някоя друга държава, сдържането на тероризма може да бъде успешно само отчасти, освен това то винаги ще си остане просто компонент (и никога крайъгълен камък) на националната политика. Въпреки това, доколкото държавите са в състояние да възпрат някои терористи от извършването на някои видове терористични действия, сдържането следва да се приеме като важен и необходим елемент на една по-широка антитерористична стратегия.
Концепцията за сдържането на тероризма
Сдържането представлява стратегическо взаимодействие, в което един играч успява да попречи на противника си да осъществи определено действие, като го убеди, че цената на това действие ще се окаже по-голяма от потенциалните печалби, които то би могло да му донесе. Тоест, за да осъществи „сдържането” играчът трябва да може да промени начина, по който противникът му оценява цената и ползите от определено действие. Стратегиите, залагащи на „високата цена” (известни също и като „сдържане чрез репресия” или „сдържане чрез наказание”), целят да „сдържат” противника, заплашвайки го, че извършването на терористичнат акция, която е замислил, ще има твърде висока цена за самия него. По време на студената война например, САЩ се опитваха да сдържат Москва от военно нападение срещу Западна Европа, заплашвайки я с мащабна ответна ядрена атака. Когато става дума за сдържане, мнозина анализатори разсъждават единствено в рамките на „сдържането чрез репресия”, но теоретиците на сдържането посочват, че съществува и друг модел на стратегията на сдържането, базиращо се на „недопускането на печалба” за терористите, или „стратегия на отричането”, при която сдържането на терористите се осъществява, като им се внуши, че няма да получат очакваните ползи (или печалби) от замислената терористична акция. За разлика от стратегията, залагаща на „високата цена” (т.е. „сдържането чрез репресии), при стратегията на отричането на противника се внушава, че замислените от него действия, най-вероятно няма да имат желания ефект. А, ако един играч смята, че няма да постигне очакваните резултати, това може да го възпре да предприеме едни или други действия. В ядрената сфера например, целта на ракетната отбрана е да съдейства за сдържането на противника, убеждавайки го, че само част от неговите ядрени бойни глави биха могли да достигнат целта си, като по този начин редуцира до минимум ползата от нанасянето на първи ядрен удар. Според професор Глен Шайдър например, „стратегията на отричането” би могла да се окаже по-ефективна за сдържането на противника, тъй като заплахата, че атаката може да пропадне, по презумпция, се възприема по-сериозно, отколкото тази, свързана с „ответния удар” (6).
Сдържането е по-различна стратегия от отбранителната например. Разграничителната линия между „сдържането чрез отричане” и отбраната обаче е твърде тънка, защото отбранителната нагласа може да има сдържащ ефект, а пък наличният „сдържащ потенциал” може да подпомогне реализацията на една отбранителна операция. За да видим къде точно минава разделителната линия между тези два подхода, ще използваме класическата дефиниция за отбранителната политика като целяща, на първо място, да парира противника в случай, че той вече е предприел нападение, и тази за политиката на сдържането, чиято цел е най-вече да убеди противника въобще да не предприема атака. Макар че за някои тази разлика има чисто академичен характер, тя води до сериозни политически последици, които ще разгледаме по-долу.
Сдържането: в миналото и днес
Налице са редица ключови различия, три от които ще посочим по-долу, между разбирането ни за сдържането, практикувано по време на студената война, и това, което е приложимо във войната срещу терора. На първо място, противниците във войната срещу терора са много повече. По време на студената война, американската политика на сдържане целеше да повлияе върху вземането на решенията на един, единствен ключов противник, в лицето на Съветския съюз. И доколкото лидерите на САЩ бяха общо взето наясно с процеса на вземането на решенията в Кремъл, те можеха да се надяват, че ще формулират политика, способна за достатъчно дълго време да „сдържа” експанзията на Москва. Във войната срещу тероризма нещата стоят по съвършено различен начин – тук Вашингтон се сблъсква с множество противници, в лицето на различните терористични мрежи, като вътре във всяка от тези мрежи действат голям брой индивиди и групи, вземащи самостоятелни решения и способни да навредят на интересите на САЩ. Тоест, за американските външнополитически стратези се оказва много по-трудно да разберат какво точно представлява всеки от тези противници и да формулират политики за съгласувано и последователно сдържане на тероризма, като цяло.
На второ място (което е свързано с първото), сдържането обикновено се възприема като абсолютно, но днес то е само частично. Ако усилията за сдържане на СССР по време на студената война бяха се оказали неуспешни и Съветите бяха осъществили военно нападение срещу Западна Европа или пък масирана ядрена атака, интересите на САЩ (а вероятно и самото им съществуване) щяха да бъдат изключително силно застрашени. За разлика от тогава, сега сдържането на тероризма може да има, в най-добрия случай, частичен характер. САЩ не са в състояние да сдържат цялата терористична активност, но докато Вашингтон може да сдържа определени типове терористи от осъществяването на определени разновидности на терористичната активност, сдържането може да съдейства за постигане фундаменталните цели на американската национална сигурност.
Това ни води и до третото различие: по време на студената война сдържането беше ключов „стълб” на американската стратегия срещу СССР, но във войната срещу тероризма то може да бъде само елемент от една по-мащабна стратегия. Всеобхватната стратегия изисква осъществяването на офанзивни операции, целящи атакуването и разрушаването на терористичните мрежи, на защитни действия за гарантиране на вътрешната сигурност и усилия за пресичане на идеологическата подкрепа за тероризма. Въпреки това, сдържането пряко съдейства за реализацията на всички тези цели и, както ще видим по-долу, представлява необходим компонент на една ефективна стратегия за борба с тероризма.
Деконструирането на терористичните мрежи
За да формулираме адекватна и приемлива стратегия за сдържане на терористите, се налага първо да „деконструираме” терористичните мрежи на съставните им части. Въпреки че мнозина анализатори разглеждат терористите само като бойци, осъществяващи терористични нападения, истината е, че терористичните мрежи включват и много други играчи: така радикалните проповедници държат откровено подстрекателски проповеди, провокиращи насилие, финансистите осигуряват средствата за терористичните операции, а лидерите издават заповедите за осъществяването на нападенията. Сдържането на всички тези действия е не по-малко важно, отколкото директната превенция на самите терористични атаки. Една всеобхватна антитерористична стратегия следва да се стреми да прекъсне или да сдържа активността на всички основни елементи на терористичната мрежа.
Деконструирането (декомпозирането) на терористичната мрежа на основните и съставни части може да ни разкрие, как терористите, изпълняващи различни функции в тази мрежа, калкулират цената и ползата от терористичните акции. На първо място, отделните индивиди избират ролите, които искат да играят в терористичната мрежа съобразно собствените си предпочитания. Така например, човек, който симпатизира на терористичното движение, но прекалено много цени живота си, едва ли ще си избере роля на камикадзе, по-вероятно е да се ангажира с финансова или друга подкрепа. Нещо повече, ролята, която индивидът играе в терористичната мрежа, може, с течение на времето, да промени неговите (или нейните) предпочитания. Така например, лидерите могат да започнат да смятат собствения си живот за по-ценен, ако стигнат до извода, че оцеляването им е критично важно за успеха на терористичното движение. Въз основа на всичко това, САЩ ще могат по-добре да приспособят стратегиите си за сдържане към реалността. Така, използването на заплахи от репресии може да се окаже по-ефективно спрямо онези участници в терористичната мрежа, които ценят живота и собствеността си, каквито са лидерите, финансистите или проповедниците, докато „стратегията на отричането” може да се окаже сравнително по-ефективно спрямо другите играчи, например конкретните извършители на терористичните действия.
Стратегии за сдържането на тероризма
Тук ще представим четири стратегии, които САЩ могат да използват за сдържането на тероризма (виж таблицата Инструментариумът на сдържането). За целта първо ще направим бегъл преглед на дискусите за стратегиите, залагащи на „високата цена” (пряк отговор или индиректен отговор). Тези стратегии целят да „сдържат” активността на терористите чрез заплахата от репресии, които могат да се окажат прекалено тежки, обезценявайки резултатите от терористичната активност. След това ще разгледаме стратегиите на отричането (на ползата от терористичните акции) на тактическо и стратегическо ниво. Последните целят да „сдържат” терористичната активност, внушавайки на терористите, че действията им ще се провалят.
Таблица: Инструментариумът на сдържането
Повдига въпроса за цената
Отрича ползата
Директен
подход
Директен отговор: Заплаха от адекватен отговор срещу екстремистите, използващи насилие, включително арест
на радикалните проповедници
Отричане на тактическо ниво: Заплаха от елиминиране на тактическия успех, включително чрез укрепване на вътрешната сигурност
Индиректен
подход
Индиректен отговор: Заплаха за онова, което е ценно за екстремистите, например репресии (забрана за пътуване, извънредни данъци) срещу семействата на терористите
Отричане на тактическо ниво: Поставяне под въпрос на тактическия успех на терористите, например чрез укрепване на вътрешната сигурност
Отричане на стратегическо ниво: Поставяне под въпрос на постигането на стратегически успех от терористите, например декларация, че САЩ няма да изтеглят войските си от Близкия Изток, независимо от терористичните нападения.
Директният отговор
Стратегиите на директния отговор целят възпирането (сдържането) на противника, заплашвайки го с репресии, които ще се стоварят върху него, ако осъществи терористични действия. Този тип стратегии е, може би, най-широко разпространената форма на сдържането. Нерядко ги определят и като стратегии на „репресиите” или „наказанието”. Вярно е, че един терорист-самоубиец трудно може да бъде възпрян с помощта на заплахи от репресии, но не всички членове на терористичните мрежи са самоубийци. Мнозина от лидерите, финансистите, поддръжниците, радикалните проповедници и други членове на терористичните мрежи ценят живота и имуществото си. Дори и простата заплаха, че могат да се отзоват в затвора или да бъдат екзекутирани може да възпре (или поне да ограничи) терористичната активност на тези играчи.
Британският пример показва, как заплахата, че могат да бъда осъдени и да се окажат в затвора оказва определено въздействие върху радикалните духовници да ограничат радикалните си проповеди. Така, преди 2005, мнозина от високопоставените ислямски духовници в Лондон оправдаваха в проповедите си тероризма срещу западните държави. Шейх Омар Бакри Мохамед например, призоваваше мюсюлманите „всеки ден да организират на Запада по един 11-ти септември”, докато западните правителства не променят политиката си в Близкия Изток (7). Тези духовници обаче водят добър живот, което ги прави доста уязвими към стратегиите, залагащи на „високата цена”. Мнозина обитават скъпи жилища в престижни райони на британската столица и често могат да бъдат видени да пазаруват със семействата си в големите лондонски молове (8). След терористичните атентати през юли 2005, Тони Блеър обяви намерението си да прокара серия от закони, забраняващи „възхваляването на тероризма” (9). Още първият закон, който беше приет от Парламента през 2006, имаше незабавен ефект. Вместо да посрещнат с гордо вдигнати глави предстоящите репресии от страна на британските власти, повечето известни радикални ислямски проповедници предпочетоха или да напуснат Обединеното кралство, или пък внезапно промениха реториката си и вместо да прославят, започнаха открито да осъждат тероризма (10). Тоест, макар че британските закони против „възхваляването на тероризма” породиха известен отпор сред защитниците на гражданските права (някои ги квалифицираха като частична забрана на свободата на словото) те демонстрираха, че радикалните ислямски духовници могат да бъда възпрени да продължат подстрекателските си проповеди, под угрозата, че това може да им струва свободата.
Нещо повече, други членове на мрежата за поддръжка на терористичната организация също могат да бъда „сдържани” с помощта на елементарната заплаха за репресия. Според доклада на Комисията за разследване на събитията от 11 септември например, след тази трагична дата Саудитското правителство е подобрило значително контрола върху „донорите”, подозирани, че финансират активността на терористите (11).
Поуката за онези, които са ангажирани в борбата с тероризма, е ясна: дори и простата заплаха за наказание, отправена към хората, подозирани, че са свързани с терористите, може да има голям сдържащ ефект. Затова САЩ трябва да работят по-упорито с приятелите и съюзниците си за да ги убедят да приемат съетветните закони (там, където такива още не съществуват) за репресиране на терористичната активност, да развият възможностите и партньорствата за идентифициране на потенциалните и реални участници в терористичните мрежи и да направят така, че терористите (независимо дали сражаващи се в Афганистан или по улиците на Лондон) със сигурност ще получат подобаващо се наказание. Понякога това може да означава затвор, в други случаи – да станат мишена на американските безпилотни апарати Predator.
Впрочем, не само отделните терористи, но и терористичните организации също могат да бъдат възпрени с помощта на този механизъм. Макар фразата, че „терористите нямат постоянен адрес” се е превърнала в клише, истината е, че немалко успешно действащи организации, на практика, силно зависят от наличието на безопасно убежище, откъдето да оперират. Така, ХАМАС контролира Газа, „Хизбула” – Ливан, а пък преди 11 септември Ал Кайда разполагаше с безопасна база в Афганистан. Доколкото съответната държава може да бъде заплашена и принудена да се откаже да бъде такава база, терористичните лидери също могат да бъдат възпрени. Така например, Ислямският освободителен фронт на моро, действащ във Филипините, може да бъде принуден да прекрати сътрудничеството си с Джамаа Исламия и Ал Кайда със заплаха за американски репресии (12).
Накрая (което е и най-очевидно), държавите, спонсориращи тероризма, също са уязвими за стратегиите на директния отговор (13). Така, заплахата, отправена от президента Буш непосредствено след 11 септември, че САЩ няма да правят разлика между терористите и държавите, които ги спонсорират, принуди немалко правителства да преразгледат традиционните си връзки с различни недържавни въоръжени групировки (14). След 2005 САЩ подновиха тези заплахи, заявявайки, че ще търсят сметка на държавите, предоставящи на терористите материали, които биха могли да им послужат за осъществяване на ядрена атака (15). Този тип заплахи, ако звучат достатъчно достоверно, наред със съответната техника за засичане на въпросните материали, може да възпре определени държави да предоставят ядрени оръжия или материали на терористични организации (16).
Разбира се, съществуват редица потенциални ограничения по отношение на стратегията на директния отговор. На първо място, т.нар. „твърдо ядро” на терористичните мрежи, включително атентаторите-самоубийци, трудно могат да бъдат спрени от заплахата за пряко възмездие. За този тип терористи стратегиите на отричането могат да се окажат по-полезни. Второто ограничение е резултат от неизбежното напрежение между сдържането и военното решение. За да бъде успешно сдържането, базиращо се на стратегията на директния отговор, заплахата трябва да е съобразена с поведението на противника. Ако отделните индивиди и политически групировки смятат, че ще бъдат обект на атака, в рамките на войната на САЩ срещу тероризма, без значение какво точно са направили, те ще бъдат по-малко склонни да ограничат активността си. Затова Вашингтон следва да допълни политиката си на сдържане с политика на „успокояване”. Тоест, американското правителство трябва да поеме ясен ангажимент към тези, които се въздържат от терористични действия, че няма да бъдат репресирани.
Индиректният отговор
Стратегиите на индиректния отговор залагат на заплахата от репресии не само срещу самите терористи, а срещу нещо, което им е скъпо и на което държат. Тоест, тъй като репресиите могат да не подействят срещу определени типове терористи, държавите следва да са в състояние да застрашат (или да убедят терористите, че собствените им акции беха могли да навредят на) други неща, които те ценят, като например семействата им, тяхната собственост или общностите, към които принадлежат.
Пример за подобна стратегия на индиректния отговор е предишната политика на Израел за разрушаване къщите на атентаторите-самоубийци и техните семейства. Израел не се опитваше да „накаже” самите атентатори, защото те обикновено загиват в резултат от успешно осъществената атака, а стоварваше отмъщението си върху семействата им. Тази политика би трябвало да накара атентаторите-камикадзе да се замислят, дали за тях е по-важна собствената им слава на мъченици за вярата или това семействата им да имат къде да живеят. И макар че по-късно Израел реши да се откаже от тази практика в борбата си с тероризма, налице са доста доказателства, че тя е накарала мнозина атентатори-самоубийци да изоставята намеренията си (18).
Въпреки че стратегиите на индиректния отговор, доколкото са прилагани досега, се оказват по-скоро недостатъчно приложими, поради прекалено суровия им подход, възможно е да се намерят по-гъвкави методи, които държавите биха могли да използват. Те например, могат да наложат извънредни данъци или да ограничат пътуванията на семействата на терористите. Макар и да не са толкова сурови, като разрушаването на жилища например, тези наказания могат да повлияят върху съотношението между ползите и вредите от гледната точка на терористите. Подобен подход обаче също се сблъсква със сериозни проблеми. Правните системи в много държави се основават на презумпцията за индивидуалната отговорност, което прави много несигурна законовата база на „колективното наказание”.
В тази връзка, държавите биха могли да заложат на стратегии, чиято цел е терористите да осъзнаят, как действията им ще се отразят негативно върху техните семейства и общности. Професор Томас Шелинг например смята, че радикалните ислямски терористи могат да бъдат възпрени от осъществяването на биологична атака, ако бъдат убедени, че една предизвикана епидемия на Запад много бързо може да се прехвърли (предвид тясната взаимна обвързаност в съвременния свят) в Близкия Изток, причинявайки смъртта на много мюсюлмани (19).
Но, ако в миналото стратегиите на индиректния отговор неведнъж са помагали за сдържането на терористичната активност, днес те не се разглеждат като особено подходящ инструмент за целта. Въпреки това анализът на този тип стратегии, независимо от всичките им недостатъци, може да ни насочи към формулирането на други, по-добре работещи стратегии в бъдеще.
Тактическото отричане
Стратегиите на тактическото отричане (отричане на тактическо ниво) се базират на внушението за провал на терористичните действия на тактическо ниво. Тоест, те се опитват да сдържат тероризма, поставяйки под въпрос способността на терористите успешно да осъществят атаките си. Ако терористите смятат, че е много вероятно атаката им да пропадне, те ще са по-малко мотивирани да изразходват време и ресурси за осъществяването и. За разлика от тях, стратегиите на стратегическото отричане, на които ще се спрем по-нататък, целят да разубедят терористите в ползата от успешно осъществената от тях атака. Мишена на тактическото отричане е успехът на самата атака.
Знаем, че водачите на терористите, както и редовите терористи изключително много държат на успеха на провежданите от тях операции, но го правят по различни причини. Така, за водачите успешните терористични атаки са най-добрия начин за привличане на внимание и осигуряване на нови средства и доброволци за терористичните мрежи. От друга страна, една осуетена атака би имала точно обратния ефект, деморализирайки и отслабвайки терористичното движение. Както посочва Осама бин Ладен: „Когато хората виждат един силен и един слаб кон, те естествено ще харесат силния” (20). Редовите терористи също държат на успеха на операцията. Нещо повече, те се вълнуват не само дали атаката им ще е успешно, а и от това, колко успешна ще бъде. Например, преди да се отправи на самоубийствена мисия, млад иракчанин признава пред близките си, че би искал да убие „достатъчно американци” (21). Тоест, в неговото съзнание, смисълът на жертвата му може да бъде поставен под въпрос, ако ликвидира само шепа противникови войници.
Имайки предвид значението, което терористите отдават на успеха на операциите си, държавите могат да сдържат терористичната активност, убеждавайки терористите, че атаките им най-вероятно ще пропаднат. Затова дори елементарните мерки за повишаване на вътрешната сигурност могат да ограничат или възпрат терористичните нападения. Подобряването на вътрешното разузнаване и укрепване защитата на важни потенциални мишени може да възпре, поне частично, атаките на терористите. Налице са много случаи, когато терористите са се въздържали от осъществяването на нападение, именно защото са се опасявали от провал. Така например, един от филиалите на Ал Кайда е подготвял нападение срещу американска военна база в Турция в края на 2003, но след като САЩ са укрепили защитата и, терористите отменят атаката (22).
Разбира се, не е възможно да защитиш в достатъчна степен всяка възможна мишена, затова терористите често просто ще пренасочват вниманието си от добре защитените към по-уязвимите. Този факт обаче, може да се превърне в предимство (както и в отговорност) във войната с терора. В крайна сметка, избор на антитерористите е, кои мишени трябва да бъдат защитени и на каква цена.
Осъществяването на ефективни мерки за укрепване на вътрешната сигурност може да се окаже полезно за сдържането на тероризма с използване на оръжия за масово унищожаване (ОМУ) например. За да осъществят успешно подобни атаки, терористите следва да преодолеят множество трудности. Мерките, които САЩ предприемат за да ограничат възможността за успешно осъществяване на терористично нападение с използване на ОМУ, сами по себе си, ще имат сдържащ ефект. Така, подобрявайки потенциала си за засичане на радиоактивни материали на граничните пунктове, американците ще намалят вероятността от внасяне на такива материали от терористите (паралелно с това ще нарасне количеството заловени материали). Имайки предвид, че този тип материали са твърде ценни за терористите (поради ограниченото им количество) можем да предположим, че те могат да се откажат да ги внасят в САЩ, именно заради големия риск да ги загубят.
Някой вероятно би възразил, че САЩ вече са подобрили значително вътрешната си сигурност и са го направили с чисто отбранителни цели, а не с цел сдържане на терористите. Това обаче би било опит за замазване на един от най-важните въпроси в антитерористичната политика на САЩ: дали мерките за повишаване на вътрешната сигурност следва да се разглеждат, на първо място, като отбранителни или пък като „сдържащи”? Ние например смятаме, че политиката, касаеща вътрешната сигурност, трябва да се разглежда, на първо място, като „сдържаща”. Тоест, нейна цел не трябва да бъде парирането на безкрайни (по количество и методи на осъществяване) терористични атаки. Ако залагаме на това, че американските специални части и службите ще са в състояние да осуетят терористичните атаки в последния момент (т.е. когато те вече са започнали да се реализират), следва да признаем, че усилията ни за гарантиране на вътрешната сигурност са се провалили. Вместо това, основната цел на САЩ трябва да бъде сдържането на тероризма. Тоест, Вашингтон следва да изпрати ясно посланиае, че сме готови и, че не е в интерес на терористите да предприемат атаки срещу територията на САЩ. Всъщност, целта на практическите мерки за укрепване на вътрешната сигурност не е толкова да бъдат предотвратени конкретни терористични нападения, колкото да бъдат убедени терористите в това, че подобни нападения са обречени на провал.
Това прозрение има важни последици за начина, по който структурираме вътрешната сигурност. На първо място, тя не бива да се планира, най-вече, като чисто отбранителна. Не можем да разчитаме, че ще осуетим всякакъв вид терористична атака. Целта по-скоро следва да е да увеличим вероятността от осуетяването и провала на подобна атака, т.е. да бъдат убедени терористите, че не си струва да я предприемат. Опитвайки се да градим някаква перфектна отбрана за постигането и би било излишно престараване (да не говорим, че на практика подобно нещо е непостижимо). Вместо това вътрешната сигурност трябва да заложи на по-елементарни мерки, като например увеличаване на произволните проверки на потенциални терористи и периодично „прочистване” на възможни терористични гнезда. Подобни мерки деморализират терористите, да не говорим, че са много по-евтини от „херметичната” отбрана и, ако са добре планирани, са достатъчни за сдържането на терористичните нападения.
В допълнение към това, без оглед на обективното ниво на отбрана, САЩ могат да предприемат мерки, целящи да променят субективното възприятие на терористите за американския антитерористичен потенциал. Сдържането е и психологически феномен. Ако терористите вярват, че Вашингтон може да осуети тяхната атака, те могат да бъдат възпрени да я осъществят, без значение, дали Вашингтон действително разполага с подобни възможности. Затова държавите трябва да следват политика на стратегическа комуникация, целяща да убеди терористите, че атаките им най-вероятно ще пропаднат. САЩ например, могат да огласят публично мащабите на мерките, които предприемат за укрепването на вътрешната си сигурност. В този смисъл, за тях вероятно ще е по-добре да пренебрегнат съображенията, свързани със секретността, и да започнат по-смело да публикуват данни за провалените терористични нападения. Огласяването на примерите на провалени терористични атаки ще накара потенциалните терористи сериозно да се замислят за шансовете на подготвяните от тях самите нападения.
Държавите могат да постигнат определен сдържащ ефект и като развиват и правят обществено достояние способността си за справяне с кризи, включително чрез адекватни системи за планиране и действия при възникване на извънредно положение. Ако терористите вярват, че САЩ разполагат със съвършена система за смекчаване последиците от радиоактивна атака например, те могат и да се откажат да опитат подобна атака срещу тях.
Впрочем, САЩ вече изпозваха подобна тактика. Така например, непосредствено след нападенията от 11 септември, те обявиха, че занапред ще свалят отвлечените самолети (23). Ако терористите вярват, че американците ще свалят всеки отвлечен самолет, преди да е достигнал набелязаната от тях цел, те вече няма да могат да разчитат да ги използват като своеобразни „ракети”. Много е вероятно, тази нова политика на САЩ да е предотвратила редица нападения в стил „11 септември”. След обявяването и, терористите се опитаха да взривят няколко самолети във въздуха (като пропадналия опит с терориста, скрил взривно вещество в обувките си, през 2009), вместо да се опитват да ги разбият в някой американски град (24). От гледната точка на Вашингтон, подобна промяна следва да се смята за положителна, тъй като загубите при свалянето на един самолет са несъизмеримо по-малки, отколкото ако той бъде разбит в някой гъстонаселен град.
В крайна сметка, държавите могат да сдържат тероризма с помощта на заплахата, че той може да претърпи провал на тактическо ниво. Ако терористите се опасяват, че атаката им може да пропадне, те едва ли биха я предприели. Затова Вашингтон следва да формулира такава политика в сферата на вътрешната сигурност, която да акцентира върху сдържането, а не само на отбраната. Това би гарантирало същото ниво на защита, но на много по-ниска цена за американската икономика и начин на живот.
Стратегическото отричане
Политиката на стратегическо отричане може да сдържи тероризма с помощта на заплахата, че терористите няма да постигнат стратегическите си цели, дори ако атаката им се окаже успешна. Тоест, стратегиите, базиращи се на стратегическото отричане, целят да прекъснат връзката между успешните терористични операции и целите, които те би трябвало да постигнат. Терористите могат да бъдат възпрени да извършват нападения, ако повярват, че дори поредица от успешни атаки няма да им помогне да постигнат тези по-широки политически цели.
Стратегията на систематичното отричане на стратегическите цели, поставени от терористите, стартира с идентифицирането на въпросните цели. Много терористични организации следват една и съща основна стратегия: терористите атакуват граждански мишени за да тероризират населението, защитавано от правителството. Те разчитат, че в резултат от това подложеното на терор население ще упражни натиск върху правителството да вземе мерки за да прекрати хаоса. В крайна сметка, терористите се надяват, че в отговор на натиска отдолу, управляващите ще отстъпят пред техните политически искания, срещу обещанието им да прекратят насилието.
Държавите могат да сдържат тероризма като идентифицират и „отрекат” (вместо да отстъпват) целите, стоящи в основата на стратегията на терора. Така например, някои държави съумяха да ограничат медийното отразяване на терористичните нападения, непозволявайки на терористите да постигнат търсената от тях публичност. Дори и тази проста мярка може да ограничи ползите, които терористите се стремят да извлекат от акциите си. Така например, непосредствено след тероричните нападения в курорта Шарм ел Шейх, през лятото на 2005, египетските власти наредиха повредения хотел да бъде покрит с огромно бяло платно (25). Когато телевизионните екипи се появиха за да заснемат зейналата димяща дупка на мястото на хотела, вместо това видяха само бяло платно. По същия начин израелското правителство постигна негласно споразумение с местните медии, които се съгласиха да ограничат отразяването на терористичните нападения, стремейки се да балансират правото на обществото да бъде информирано за случващото се и усилията на правителството да се справи с тероризма.
Освен това държавите могат да сдържат тероризма, поставяйки под въпрос способността на терористите да провокират хаос и паника в обществото. Ако терористите вече не могат да предизвикат сериозна паника, те няма да могат и да използват тази паника за получаването на политически отстъпки. В Израел например, се стремят кафенетата, станали обект на терористична атака, максимално бързо да заработят отново. Способността да се върнеш веднага в играта, т.е. гъвкавостта, е ясен знак за населението и за терористичните групировки, че нападенията им няма да нарушат обичайния начин на живот.
Възможно е някои терористи да се ръководят по-скоро от идеологически, отколкото от политически съображения. Но дори и те могат да бъдат сдържани, ако САЩ не допуснат постигането на нематериалните цели, които си поставят. Така например, Вашингтон може да продължи да работи с водещите мюсюлмански духовници за да докаже, че самоубийството противоречи на ислямското учение. Ако вярващите започнат да се съмняват, дали самоубийствената им мисия действително би им гарантирала лично спасение, могат да решат и, че цената на терористичните действия надхвърля ползите от нея. Разбира се, отричането на нематериалните цели може да се окаже твърде трудно, а и очевидната американска намеса в дебатите, касаещи мюсюлманската теология, следва на всяка цена да се избягва. Въпреки това, ако се осъществяват по подходящия начин, тези усилия могат да съдействат за сдържането на тероризма.
Радикалните ислямистки терористични организации използват тероризма и като начин да си осигурят подкрепата на по-широката мюсюлманска общност (т.нар. умма). Ако обаче терористите бъдат убедени, че някои техни действия могат да ерозират подкрепата им в уммата, те могат да бъда възпрени да ги осъществят. През юли 2005, Айман ал-Зауахири (по онова време вторият човек в Ал Кайда) изпрати писмо до водача на Ал Кайда в Ирак Абу Мусаб ас-Заркауи, с препоръка да прекрати убийствата на мюсюлмани и обезглавяването на заловени пленници заради негативната реакция в мюсюлманския свят (26). В този смисъл, предпазливите американски усилия да се дава гласност на тези срамни действия на терористите (особено в местните медии) могат да ограничат някои видове терористична активност.
Може би най-важното обаче е, че държавите могат да сдържат тероризма, твърдо отказвайки да изпълнят политическите искания, поставяни от различните терористични организации. Ако недържавните терористични групи стигнат до извода, че стратегията, базираща се на терора, няма да им помогне да постигнат фундаменталните си политически цели, с течение на времето те могат да се откажат (частично или напълно) от използването на тероризма като тактически инструмент. Вероятно тъкмо това бе една от причините много държави да възприемат като официална политика отказа от преговори с терористите. Тя не се ръководи само от морални съображения, а най-вече от стратегическото решение терористите да бъдат „лишени” от ползата от своите действия.
САЩ например, могат да използват стратегията на „стратегическото отричане” за сдържането на основния си терористичен противник Ал Кайда. Както е известно, най-важната стратегическа цел на тази организация е да принуди своя „далечен враг”, в лицето на САЩ, да напусне Близкия Изток, като по този начин улеснят свалянето на „вероотстъпническите” режими в региона и възраждането там на Халифата, управляван според законите на шариата. САЩ могат да сдържат Ал Кайда, като достатъчно убедително демонстрират, че нямат никакво намерение да променят политиката си в Близкия Изток в резултат от извършените терористични атаки. Ако САЩ съумеят да убедят Ал Кайда, че американското присъствие в региона ще продължи, без оглед на нивото на терористичното насилие, което мрежата на покойния Бин Ладен стоварва върху Съединените щати или съюзниците им, тогава Вашнгтон ще успее да ограничи съществено стимулите на Ал Кайда за осъществяването на подобни атаки.
За да могат противниците им да възприемат заплахите, свързани със „стратегическото отричане”, достатъчно сериозно, държавите трябва да използват множество различни канали за комуникация. Така, техните лидери следва ясно да декларират, че никога няма да позволят на тероризма да влияе върху вземането на решения в сферата на националната сигурност. Разбира се, подобни изявления могат (и често става точно така) да бъдат пренебрегнати, като „празни приказки”. Тъкмо поради това, държавите трябва да убеждават противниците си и чрез действия. В тази връзка Томас Шелинг посочва, че на държавите нерядко се налага да предприемат стъпки, които им връзват ръцете, за да накарат другите да повярват на декларираните от тях намерения. Така например, САЩ следва да продължат да поддържат достатъчно мащабна и скъпа военна инфраструктура в Близкия Изток (например американските бази в Катар, ОАЕ, Бахрейн и Кувейт) макар че това ще е по-трудно за тях, отколкото просто да напуснат региона, в отговор на успешните терористични нападения .
Държавата може да накара противниците си да повярват в сериозността на намеренията и и като укрепва имиджа си на твърда и решителна сила. Терористичните групи могат да се окажат по-малко склонни да атакуват държави, ползващи се с репутацията на непоколебими противници на преговорите с терористите. За съжаление, в момента САЩ се ползват с имиджа на държава, която твърде бързо капитулира пред исканията на последните. Така например, непосредствено след атаката на „Хизбула” срещу казармите на американските морски пехотинци в Бейрут, през 1983, САЩ побързаха да изтеглят частите си от Ливан (28). По същия начин, решението на САЩ да изтегли частите си от Саудитска Арабия през 2003 беше възприето от мнозина като отстъпка пред терористичния натиск на Ал Кайда (29). За да съхранят имиджа си сред държавите от региона, САЩ следва да възприемат политика, акцентираща върху намерението на Вашингтон да не допусне терористите да постигнат стратегическите си цели и твърдо да се придържат към нея, каквото и да става. В бъдеще, решенията за разполагането на американски военни части не бива да се съобразяват с претенциите на терористичните организации. Истината е, че днес само твърдото поведение пред лицето на терористичните нападения може да възстанови пострадалия имидж на Вашингтон и да обезкуражи терористите.
Според редица, появили се след 11 септември 2001, документи в сферата на сигурността, САЩ следва да се опитат да попречат на идеологическата подкрепа за тероризма, включително като делегитимират тероризма, като тактика (30). Само че когато си имаш работа с толкова опасен противник би било по-разумно да съобразяваш своите действия с интересите си, а не с морални съображения. Мнозина анализатори смятат, че тероризмът преуспява не в резултат от някаква виртуозна стратегия, а заради бруталната си ефективност. Опасността от международния тероризъм може да бъде разсеяна само, ако хората, ангажирани с този вид дейност, повярват, че тероризмът вече не е най-доброто средство за да постигнат целите си. На свой ред, държавите ще могат да победят тероризма тогава, когато са в състояние да сложат край на широко разпространената представа, че тероризмът е ефективна стратегия.
Сдържането е необходимо, но не е достатъчно
Настоящата статия очертава достатъчно всеобхватна рамка за сдържането на терористичните мрежи. Според нас, сдържането може да има само частичен успех и следва да се възприема като компонент, а не като крайъгълен камък на антитерористичната стратегия. Въпреки ограничената си роля обаче, сдържането е ключов елемент от ефективния антитерористичен подход.
Без съмнение, американските стратегии за сдържане на тероризма ще стават все по-сложни с времето, като са налице множество наложителни стъпки, които значително биха повишили способността ни да сдържаме тероризма. На първо място, САЩ следва да подобрят способността си да осъществяват стратегически комуникации с цел да предадат достатъчно ясно и твърдо послание до терористичните мрежи. Политиките на „тактическо отричане” изискват от САЩ не само да развият способността да осуетявят терористичните атаки, но и да убедят самите терористи, че разполагат с такава способност. По същия начин, реализирайки политиките на „стратегическо отричане”, САЩ следва да се научат да не отстъпват пред исканията на терористите, дори ако последните са осъществили серия от успешни атаки срещу Америка. С други думи, Вашингтон трябва ясно и постоянно да декларира пред света, че тероризмът ще се провали.
Способността на САЩ да сдържат тероризма може да нарасне, благодарение на по-широкото разбиране за същността на нашите противници-терористи. Макар че познанията ни по този въпрос качествено се подобриха от 11 септември насам, има още много неща, с които не сме наясно, например: на какво най-много държат терористите и как можем да ги накараме да се страхуват, че могат да го изгубят? Кои са стратегическите и тактическите цели на терористите? С каква заплаха за провал могат да бъдат накарани да се откажат от осъществяването на конкретна терористична атака, или от тероризма въобще? Получаването на толкова детайлна информация изисква, например, американското правителство и специалните служби да формулират определен тип стратегия (съобразена с изискванията на закона, разбира се) за осъществяване разпитите на задържаните терористи, която да позволи извличането на въпросната информация от тях. Сега основната цел при тези разпити е получаването на информация за планираните бъдещи терористични операции. Това продължава да е важно, но не бива да забравяме, че от задържаните може да се извлече изключително важна информация за надеждите и страховете на терористите например. Последната пък може да се използва за реализацията на ефективно политика за сдържане на тероризма.
Макар че пред последните години сдържането се превърна в ключов елемент на американската антитерористична стратегия, още много предстои да се направи. Поставяйки концепцията за сдържането в центъра на политическия и обществен дебат относно американската антитерористична стратегия, САЩ могат да намалят вероятността, американците отново да преживеят трагедията от 11 септември 2001.
Бележки:
1. ‘‘The National Security Strategy of the United States of America,’’ September 2002, p. 15, http://merln.ndu.edu/whitepapers/USnss2002.pdf.2. Eric Schmitt and Thom Shanker, Counterstrike: The Untold Story of America’s Secret Campaign against Al Qaeda (New York: Times Books, 2011), p. 51.3. U.S. Department of Defense, ‘‘Quadrennial Defense Review,’’ February 6, 2006, p. vi, http://www.defense.gov/qdr/report/report20060203.pdf.4. QDR, p. 49.5. Schmitt and Shanker, p. 180.6. Glenn H. Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National Security (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1961), p. 16.7. Elaine Sciolino and Don Van Natta, ‘‘For a Decade, London Thrived as a Busy Crossroads of Terror,’’ New York Times, July 10, 2005, http://www.nytimes.com/2005/07/10/international/europe/10qaeda.html?pagewanted_all.8. Jon Ronson, Them: Adventures with Extremists (New York: Simon and Schuster, 2002).9. ‘‘Blair: World Slept After 9/11,’’ CNN.com, July 26, 2005, http://www.cnn.com/2005/ WORLD/europe/07/26/london.politicians/index.html.10. James Brandon, ‘‘The Next Generation of Radical Islamist Preachers in the UK,’’ Terrorism Monitor 6, no. 13 (June 2008), http://www.jamestown.org/single/?no_cache_1&tx_ttnews[tt_news]_5013.11. John Roth, Douglas Greenburg, and Serena Wille, ‘‘National Commission on Terrorist Attacks Against the United States: Monograph on Terrorist Financing,’’ http://govinfo. library.unt.edu/911/staff_statements/911_TerrFin_Monograph.pdf.12. Robert F. Trager and Dessislava P. Zagorcheva, ‘‘Deterring Terrorism: It Can Be Done,’’ International Security 30, no. 3 (Winter 2005/06): pp. 87—123.13. Daniel Byman, Deadly Connections: States that Sponsor Terrorism (New York: Cambridge University Press, 2005).14. George W. Bush, ‘‘Statement by the President in His Address to the Nation,’’ September 20, 2001, http://www.washingtonpost.com/wp-srv/nation/specials/attacked/ transcripts/bushaddress_092001.html.15. ‘‘Remarks by the National Security Advisor, Stephen Hadley, to the Center for International Security and Cooperation,’’ Stanford University, February 8, 2008, http://merln.ndu.edu/archivepdf/wmd/WH/20080211-6.pdf.16. Caitlin Talmadge, ‘‘Deterring a Nuclear 9/11,’’ The Washington Quarterly 30, no. 2 (Spring 2007): pp. 21—34, http://www.twq.com/07spring/docs/07spring_talmadge.pdf.17. On the connection between threats and promises in deterrence, see Thomas Schelling, Strategy of Conflict (Cambridge: Harvard University Press, 1960), p. 12.18. Efraim Benmelech, Claude Berrebi, and Esteban Klor, ‘‘Counter-Suicide-Terrorism: Evidence from House Demolitions,’’ working paper presented at UCSD IGCC Terrorism Research Conference, San Diego, CA, June 27, 2009.19. Thomas Schelling, interview with the author, Zurich, Switzerland, November 2009.20. James Poniewozik, ‘‘The Banality of bin Laden,’’ Time, December 13, 2001, http://www. time.com/time/nation/article/0,8599,188329,00.html.21. Bobby Ghosh, ‘‘Inside the Mind of an Iraqi Suicide Bomber,’’ Time, June 26, 2005,http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,1077288,00.html.22. Lloyd De Vries, ‘‘Turks Bust Alleged Qaeda Plotter,’’ CBS News, December 19, 2003,http://www.cbsnews.com/stories/2003/12/17/terror/main588982.shtml.23. Andrew Buncombe, ‘‘U.S. Pilots Trained to Shoot Down Hijacked Planes’’, The Independent, October 4, 2003.24. Scott Shane and Eric Lipton, ‘‘Passengers’ Quick Action Halted Attack,’’ New York Times, December 26, 2009, http://www.nytimes.com/2009/12/27/us/27plane.html?scp_1&sq_Scott%20Shane%20and%20Eric%20Lipton,%20%E2%80%9CPassengers%E2%80%99%20Quick%20Action%20Halted%20Attack&st_cse.25. Daniel Williams, ‘‘Egypt Gets Tough in Sinai in Wake of Resort Attacks,’’ Washington Post, October 2, 2005, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/10/01/AR2005100101293_pf.html.26. Susan B. Glasser and Walter Pincus, ‘‘Seized Letter Outlines Al Qaeda’s Goals in Iraq”, Washington Post, October 12, 2005, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/10/11/AR2005101101353.html.27. Thomas Schelling, Arms and Influence (Yale University Press, 1967).28. Rick Hampson, ‘‘25 Years Later, Bombing in Beirut Still Resonates,’’ USA Today, October 18, 2008, http://www.usatoday.com/news/military/2008-10-15-beirut-barracks_n.htm.29. Oliver Burkeman, ‘‘America Signals Withdrawal of Troops from Saudi Arabia,’’ The Guardian, April 30, 2003, http://www.guardian.co.uk/world/2003/apr/30/usa.iraq.30. ‘‘National Strategy for Counterterrorism,’’ June 2011, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf; ‘‘National Security Strategy,’’ p. 12.
* Доцент в Джорджтаунския университет, анализатор на Уошингтън Куотърли
** Директор в Центъра за международна сигурност на Атлантическия съвет във Вашингтон, анализатор на Уошингтън Коутърли. Крьониг и Павел са автори на първата всеобхватна стратегия на американското правителство за сдържане на тероризма от 2005.
{backbutton}
