Трябва да си даваме ясна сметка за безпрецедентната промяна в политиката и държавното управление на всяка страна през ХХІ век, а оттук и промяната в управлението на сигурността.
По целия свят се ерозира моделът на националната държава, доскоро способна да съществува самостоятелно. Във вътрешен план, държавната власт се оказва загубила своята абсолютна върхова позиция – вековна позиция, която вече не съществува. Властта става по-зависима от всякога не само от частния, но и от бурно развиващия се граждански сектор. Съответно, нараства потребността от държавно-частни и държавно-граждански партньорства при управлението на различни проблеми. Същевременно, националният пазар, националната култура, националната политика и сигурността се интернационализират, поради което започват да се направляват от все повече външни фактори, а не само от вътрешните ръководни инстанции.
В резултат от всичко това, днешната държавна и политическа власт в повечето развити страни се оказва хоризонтално и вертикално обвързана в т.нар. политически мрежи от вътрешни и външни субекти, идващи не само от политическия, но и от частния и гражданския сектор. На мястото на някогашната вертикална линейна структура на държавната власт се появява нова уредба, която е хоризонтална и разсредоточена по конкретни обществени програми и проекти. Така се появяват отделни “острови” от власт, споделена между съответните държавни органи и конкретните заинтересовани субекти. Това развитие предстои неминуемо и пред по-неразвитите страни.
Доброто управление
“Доброто управление” не е алегория, а название на новия нелинеен модел на държавно управление през ХХІ век, адекватен в ситуация на външна глобализация и вътрешна децентрализация. Управляваната децентрализация и споделянето на властта е необходимост, след като пирамидата на властта вече е изгубила своя връх. В подобна ситуация, конкретните мрежи от различни политически, граждански и частни субекти, заинтересовани от даден обществен проект стават по-жизнени от класическите държавни агенции и заменят старата линейна субординация в държавата. Така, нелинейността се превръща в незаобиколим принцип на съвременното управление.
Доброто управление е потребност, носеща полза както на държавните власти, така и на обществото. Това се случва по следния начин:
- Що се отнася до държавните власти, те се нуждаят основно от политическа подкрепа и мобилизация. В това отношение, политическият модел от изминалия век на партийно представени публични интереси губи решително своята ефективност, в сравнение със съвременния модел на споделено пряко управление на отделни проблеми, наречено “конкретни политики”. За разлика от управлението чрез централна политика на цели сектори, управлението на конкретни политики днес носи по-силна и трайна подкрепа и мобилизация – нещо, което британският опит на Тони Блеър например, красноречиво показа на света. Чрез контролирана децентрализация по конкретни проблеми и кооперирането с недържавни субекти, модерните държавни власти са в състояние да си осигурят въпросната, по-голяма от всякога и по-трайна, политическа подкрепа, която се дължи на широкото и трайно обществено съгласие с всяка отделна политика. Това, от своя страна, носи по-голяма ефикасност. Затова политическият ХХІ век няма да бъде партиен, а век на конкретните политики.
- Що се отнася до обществената полза, доброто управление е контролирано децентрализирано създаване и управление на обществени стратегии, конкретни политики и отделни проекти, с което осигурява устойчивото развитие на отделните сектори на обществото. Това носи със себе си обществена ефективност. За пример може да се вземе някое министерство в развита съвременна държава, което вече не е в състояние да управлява самостоятелно „своя” ресор, както преди, без да му се налага да се съобразява с останалите значими субекти, заинтересовани от даден проблем в рамките на ресора. Тук става дума както за други министерства и държавни агенции, контролиращи други „ресори”, така и за неполитически организации от останалите два сектора – частния и гражданския, заинтересовани от конкретния обществен проект. При това, те могат да са както национални, така и международни, и всички заедно образуват т. нар. политическа мрежа.
Един образователен сектор или проблем например, следва да се контролира не само от Министерството на образованието, както повелява линейното мислене, а от мрежа, включваща допълнително, като заинтересовани страни, министерствата на финансите, младежта и пр., както и експерти от Президентството, парламентарни комисии, независими сдружения на учещи и пр., както и частни образователни организации. Вместо да свежда надолу в изолираната си организация предварително съществуваща политическа воля и да разглежда всички равнища под себе си като изпълнители, съвременният ръководител трябва творчески да създава уникална конкретна общност и да се посвети на съвместното изграждане на обществена стратегия или конкретна политика в името на обществения интерес, формулиран от същата тази общност. В нейните рамки той трябва да открие и докаже координиращата роля на своята институция, която не е непременно зададена предварително.
Държавничеството не е партийност. И доброто управление е проява тъкмо на държавничество, ангажирано по-малко с политиката, като цяло, и повече с конкретните политики. В контраст с предходната управленска ера, основни или водещи ръководни принципи на доброто управление са:
- Морал – целите да се диктуват от общите ценности, а не от конюнктурните интереси;
- Съгласие – търсене на подкрепата на цялото, вместо налагане на единичното;
- Кооперативност – използване на общността от съмишленици вместо губещото егоистично поведение;
- Публичност – прозрачността, а не тайната, като път към трайното решение;
- Нелинейност – управляема децентрализация вместо субординация,
- Хоризонт – вяра в мисленето десетилетия напред за всички, а не до края на мандата и само за някои,
- Авантаж – постоянно дирене на преимущество, а не опит за еднократно постигане на несъществуващо окончателно благоденствие.
Доброто управление на сигурността
Принципите на доброто управление трябва да тържествуват в управлението на всяка област, включително националната сигурност. Това е от полза на управляващи и управлявани. Моделът на доброто управление на сигурността регламентира очакваните обществени и политически резултати от дейността на въоръжените сили. Този модел установява оптималните форми и степени на участие на държавните власти в кооперативното управление на сигурността – Народно събрание, Президентство, Министерски съвет, Министерство на отбраната, Вътрешно министерство и т.н. Той регламентира и границите на участие на недържавните организации в създаването и осъществяването на стратегията за национална сигурност.
Моделът на доброто управление на сигурността представлява система от дейности на държавата, частните и гражданските институции за кооперативно формиране и устойчиво осъществяване на обществения интерес от сигурност.
По смисъла на принципите на доброто управление, националната сигурност не е област на въоръжената защита, а на добре функциониращото обществено управление, без да се отказва и от защитата, като крайна мярка. В съвременното глобално общежитие не въоръженият самотник, а несигурният съсед представлява по-големият проблем – към неговата вътрешна и външна стабилност са насочени всички очаквания, свързани със сигурността. Това звучи в синхрон и с идеите на Сун Цзъ.
От тази гледна точка, не може да се създава модел на управление на сигурността, който да разчита на финала да има въоръжен конфликт. Има други инструменти и методи на защита, по-първични, по-силни, надеждни, разнообразни, трайни и наситени с вътрешна и външна енергия. Това са преди всичко факторите, стабилизиращи обществото и превръщащи го в надежден партньор в културни, икономически и политически съобщности – накратко, доброто управление. В тази конфигурация въоръжените сили намират своето алтернативно ново амплоа – на елемент на градивната кооперация в международна общност, а не на деструктивна сила на самоизолиралата се държава. С други думи, ако се е стигнало до въоръжена отбрана, вече е късно. В повечето случаи това значи, че нещо е сбъркано още преди конфликта в самото ядро на съвременната сигурност– т.е. грешката е в управлението. Въоръжените сили сега са главно инструмент на общностната и, в частност, на държавната политика за сигурност и „защищават” тъкмо нея чрез участие в политическите програми на държавата, а не защищават, в буквалния смисъл, общността или отделен неин член от враговете.
Отказ от абсолютизиране на въоръжените сили
Затова стратегическата визия за сигурността не може да абсолютизира въоръжените сили и полицията точно толкова, колкото не може да пренебрегва и ролята на доброто държавно управление. Неслучайно, съвременните стратегии за национална сигурност представляват проекти на добро управление, при това не само на областите, пряко свързани със сигурността (като полиция, отбрана, аварии), но преди всичко доброто държавно управление – администрация, политически и публични власти. В това отношение, стратегическата визия не бива да стига до абсолютизиране на правителството (едната изпълнителна власт), пренебрегвайки президентската институция, както и въобще на останалите държавни власти.
Заедно с тава следва непрекъснато да се отчита, че същностна роля в съвременната концепция на сигурността имат пазарът и гражданското общество. Какво би представлявала държава с добър силов капацитет, но с банкрутирал пазар или разгромено гражданско общество? Отговорът е един – диктатура, а тя е сред най-несигурните държавни системи. Целта на отбраната е защитата на обществения интерес, а не самоцел. Самият общественият интерес обаче се формулира чрез широко сътрудничество и обществено съгласие, а не от правителството или от „отбранителите”.
Обратно, доброто управление на сигурността, фокусирано преди всичко върху доброто управление на държавата, е в полза на въоръжените сили. Само доброто управление може да гарантира гражданските, освен националните, ресурси в интерес и подкрепа на отбраната. Става дума за кардиналното по важност развитие на националната инфраструктура в интерес на отбраната. Доброто управление създава ясен регламент за допълващите се функции на всички държавни, пазарни/частни и граждански структури, а не само на държавата.
В този смисъл, понятието “среда на сигурност”, поставено засега в центъра на концепциите за национална сигурност у нас, се оказва твърде тясно, тъй като не е в състояние да постави адекватен акцент върху централната роля за сигурността на доброто (държавно) управление.
Следователно, обществените средства трябва да се харчат не толкова за “средата за сигурност”, колкото за доброто управление, стабилизиращо обществото. Опитът да се откъснат едно от друго “доброто управление” и “средата за сигурност” е нонсенс, тъй като двете се предполагат взаимно. Чия би била средата за сигурност и какво би представлявала тя, когато обществото е нездраво? Ето защо концепцията за “среда за сигурност” трябва да престане да с приема като всеобхватно магическо понятие, отъждествяващо се с визията за сигурност. Продуктът на усилията трябва да е друг: националната сигурност, преди всичко, като сюблимен обществен интерес от адекватно управление.
Стратегическа визия за сигурността
Създаването и провеждането на стратегическа визия за сигурността се нуждае от време за обширна дискусия, водеща до съгласие по всяка точка. Основната цел е формулирането на нова политика на страната в областта на сигурността и отбраната. Защото само от обществена политика на съгласие (макар и не консенсус) може да произтече действителна и трайна сигурност. Оттук произтича и технологията на доброто управление на сигурността. Тя е в разрез с остарялата технология на линейното мислене – по сектори, оглавявани от министерства и координирани от министър-председателя (а не помежду си). Новата логика предполага партньорство на няколко равнища при управлението на сигурността, осигуряващи допълващото се компетентно участие на всички, а не само на някои държавни органи (предимно Министерския съвет), както и допускането на граждански и частни организации.
Прилагайки принципите на доброто управление, кардиналните решения, свързани със сигурността, могат да бъдат дефинирани и реализирани в следната последователност.
Съветът по сигурност към Министерския съвет следва да се превърне в междуведомствен орган, отговорен за развитието на концепциите, визиите и плановете за сигурност. Тъй като този орган е неизбежно оперативно-политически, необходимо е в негова поддръжка и подчинение да бъде създаден чисто експертен орган (Център), който научно да разработва, самостоятелно и/или в сътрудничество с международните партньори, варианти за сигурността. Този експертен орган (Център) връща продукта от своите разработки в Съвета по сигурността за анализ и създаване на варианти на стратегически планове. Тези варианти следва по-нататък да преминат към Консултативния съвет по национална сигурност при президента за корекция, в името на постигането на политическо съгласие. Всъщност, така Министерският съвет предлага на Президента стратегически документи за сигурността, включително общите изисквания и обхвата на отбранителния план и действията на въоръжените сили за санкциониране. В този вид плановете следва да се върнат обратно в Съвета по сигурността към Министерския съвет (МС) за координиране с научните среди, бизнеса и гражданските структури за осигуряване на обществено съгласие. Плановете се връщат този път в самия МС за окончателно оформяне на предложение, което накрая се внася за приемане в Народното събрание (НС). Така то придобива и парламентарна подкрепа и се превръща в закон. Оттук нататък, разпоредбите на съответния закон се изпълняват от МС, под контрола на НС. Това включва определянето на процедурите и стандартите за отбранително планиране, както и изисквания при изграждането и развитието на инфраструктурата, осигуряващи сигурността и отбраната.
Заключение
Предложената технология синхронизира, взаимно допълва и създава процедури за действието на всички държавни, частни и граждански структури, имащи отношение към конкретните въпроси на сигурността. Тя постига общо съгласие за принципите, насоките, визията за сигурността, а с това осигурява и трайната и максимално широка подкрепа, от която се нуждае един действително стратегически план. Тази схема показва също, как военните ще се впишат в сигурността чрез доброто управление. Те стават съавтори на стратегията за сигурност, а не просто инструмент на нейното приложение.
Предложената кооперативна структура регламентира следните функции на държавните органи:
- Министерският съвет ръководи единствено дейностите по формирането на политиката за сигурност и отбрана, а също разработва и прилага стратегии, политики и планове. МС обаче не може да създава държавната политика в областта на отбраната. Не е присъщо на МС да действа като политически орган, следователно той не може да осигури политическо съгласие като гаранция за жизнеността на общонационалните стратегически планове за сигурността. МС не може по никой начин да замести и заинтересованото мнение на различните частни и граждански структури, от които се предполага да подкрепят всеки проект за сигурността. В този смисъл, МС, сам по себе си, не е достатъчно компетентен да подготви за внасяне в НС както на проект за стратегия за сигурност на България, така и на политики и програми, за които не е осигурено политическо и обществено съгласие.
- Съответно, Министърът участва във формирането на политика за сигурност и отбрана и ръководи осъществяването на отбранителна политика на страната (министърът на вътрешните работи, съответно, участва по аналогичен начин, както впрочем и други министри) и отговаря за разработването и прилагането на стратегия.
- Народното събрание, по редица причини, не е в състояние самостоятелно да създава стратегии. Това предполага, преди всичко, експертна работа, за която НС няма потенциал. НС не е и кооперативен орган и не осигурява политическо съгласие на работно равнище. Освен това, никой парламент не разполага с технология за постигане на предварително и трайно обществено съгласие. Затова пък в схемата на доброто управление на сигурността НС осъществява парламентарен контрол върху органите на изпълнителната власт за ефективността на провеждането на политиката за сигурност.
- Следването на принципите на доброто управление натоварват президентската институция, и особено Консултативния съвет за национална сигурност, с важни функции. На първо място сред тях е осигуряването на политическа воля за коопериране и съгласие, което никой друг орган не може да осигури, и което е от основно значение за стратегическия характер на успешното управление на националната сигурност. Едновременно с това, президентската институция, конституционно обвързана с мажоритарния избор и персоналната отговорност, добавя към стратегическите документи на сигурността онова, което другите държавни инстанции не могат: лидерска отговорност.
Очевидно е, че принципите на доброто управление, като управляемата децентрализация, паралелната интелективност, политическата кооперативност, разпределени отговорности или общественото съгласие, са основополагащи през ХХІ век, особено за такива организации като въоръжените сили. Възприемането им във визията за национална сигурност ще позволи системата за командване и контрол на въоръжените сили да усвои технологии, изключващи остарелите процедури. В този смисъл и Върховното главно командване ще придобие съвършено друг образ от познатия от времето на Втората световна война, ако възприеме тези принципи и се превърне в съучастник в мрежите на доброто управление в България.
* Ръководител на катедра „Публична администрация” на СУ „Климент Охридски”, статията се базира на доклада, представен от овтора на Конференцията на Началника на Генералния щаб на тема: „Роля и място на органите за ръководство при планиране и провеждане на национални и съюзни военни операции на територията на България”, провела се на 21/22.01.2009
{rt}
