19
Вт, Ное
22 New Articles

Европейската политика за сигурност: история и перспективи

Други статии и материали
Typography

Вече изминаха малко повече от десет години от старта на общата отбранителна политика на Европейския съюз, в рамките на европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО). Последната, на свой ред, е част от т.нар. втори стълб на ЕС – общата външна политика и политика за сигурност (ОВППС), която, според Договора от Маастрихт от 1992, включва всички въпроси, касаещи сигурността на Съюза, включително постепенното формиране на обща отбранително политика, „която в бъдеще може да доведе до изграждане на обща отбрана”.

Тогава, основните военни функции временно бяха прехвърлени към Западноевропейския съюз (ЗЕС), обявен за интегрална част от ЕС, като след това „общата отбрана” беше сведена до осъществяването на т.нар. „петерсбергски” мисии (т.е. хуманитарни мисии или евакуация на граждански лица, мисии по поддържане на мира, или такива с използване на въоръжени сили с цел осъществяване на кризисно управление, включително операции за възстановяване на мира).

Пътят към обща отбранителна политика

Всички тези промени са фиксирани в Амстердамския договор от 1997, но реалното придвижване към „обща отбрана” се очерта от края на 1998, т.е. след френско-британската среща на върха в Сен-Мало, тъй като именно Великобритания се съпротивляваше най-силно на разпространяването на интеграцията в сферата на външната политика и политиката за сигурност и особено в отбранителната политика, опасявайки се, че то би ерозирало „трансатлантическите връзки”. Въпреки това, опасенията, че страната може да се окаже в периферията на интеграционния процес в ЕС принуди британското правителство да промени курса си. Освен това, специалните отношения със САЩ вече не гарантираха достатъчна тежест на британската позиция в Европа. Да не говорим, че противопоставянето на въвеждането на еврото рискуваше окончателно да превърне Великобритания в най-голямата пречка пред задълбочаването на интеграционния процес.

На въпросната среща, състояла се на 4 декември 1998, френският президент Жак Ширак, премиерът Лионел Жоспен и британският му колега Тони Блеър приеха декларация за европейската отбрана, в чиято основа бе поставен стремежът на двете държави да обединят усилията си по четири ключови направления:

  • ЕС следва пълноценно да поеме ролята си на международната сцена, като бързо и изцяло изпълнява изискванията за ОВППС на Амстердамския договор, което включва отговорността на Европейския съвет за решенията, касаещи постепенното развитие на общата отбранителна политика в рамките на ОВППС.
  • За целта, ЕС следва да има възможност за самостоятелни действия, т.е. да разполага с надеждни военни сили и да е готов да ги използва за да реагира при международни кризи. При това обаче се уточнява, че независимо от укрепването на солидарността между държавите от ЕС, обновеният Евроатлантически алианс ще продължи да бъде основата за колективната сигурност на държавите-членки. В този контекст, задълженията за осъществяване на колективна отбрана, в съответствие с договорите за създаването на НАТО и ЗЕС, трябва да бъдат запазени.
  • ЕС следва да изгради съответните структури за да може да взема решения, одобряващи евентуални военни действия, в случай че пактът, като цяло, не възнамерява да участва. В такива случаи, ЕС трябва да разполага с възможности за оценка на ситуацията, със собствени разузнавателни източници и потенциал за стратегическо планиране, които да не дублират вече съществуващите структури, и, съответно, следва да е в състояние да използва военните средства на националните или многонационални сили, както в рамките на НАТО, така и самостоятелно.
  • Европа се нуждае от укрепване на въоръжения си потенциал, който да се основава на достатъчно мощна и конкурентоспособна индустриална и технологична отбранителна база, за да е способна да се противопостави на новите заплахи.

Тези постановка бяха подкрепени и от НАТО, на юбилейната среща на върха на пакта, провела се във Вашингтон, на 23-24 юни 1999, където поетите в Берлин (през 1996) задължения на НАТО спрямо ЗЕС бяха прехвърлени към ЕС (т.нар. „споразумение Берлин плюс”), с цел да получи достъп до колективните средства и мощности на Северноатлантическия алианс и да може да осъществява операции, в които самият Алианс не е ангажиран.

Идеите за европейската отбрана, допълнителен стимул за чието развитие се оказа ситуацията около Косово, в началото на 1999, постепенно бяха институционализирани на срещите на върха на ЕС. Така, на заседанието на Европейския съвет в Кьолн, на 3-4 юни 1999, бе фиксирана институционалната основа на европейската политика за сигурност и отбрана (Комитетът за политика и сигурност, Военният комитет, Военният щаб на ЕС и т.н.).

Решенията на срещата в Кьолн бяха разширени на заседанието на Европейския съвет в Хелзинки, на 10-11 декември 1999. За развитието, в рамките на ЕС, на възможностите за осъществяване на т.нар. „петерсбергски” операции, на базата на вече съществуващите национална и многонационални формирования, държавните и правителствени глави на държавите от ЕС си поставиха като обща цел, до 2003, да имат готовност за разгръщане на общи сили от порядъка на армейски корпус (до 15 бригади, т.е. 50-60 000 души). Тези сили трябваше да са самодостатъчни, във военно отношение, и да разполагат с всички необходими средства за командване, контрол и разузнаване, материално-техническа база и други единици за бойна поддръжка, а също (при нужда) със съответните въздушни и морски елементи. Държавите-членки поеха ангажимента да могат да разгръщат напълно тези сили за бързо реагиране в рамките на 60-дневен срок и да ги поддържат в това състояние поне една година.

Всички тези постановки бяха окончателно фиксирани в Договора от Ница за ЕС, подписан (след всички предварителни съгласувания) на 26 февруари 2001, като на следващата година приключи и процесът на интеграцията на ЗЕС (престанал да действа като оперативна организация) в ЕС.

В какво състояние се намира днес (т.е. десет години след началото му) това сравнително ново направление на интеграционния процес? Какви са резултатите от развитието му? Защо то стартира именно в последните години на ХХ век, а не в средата му, когато Западът имаше много по-ясен геополитически противник, в лицето на СССР, а не международния тероризъм, например?

Според мен, за да разберем същността на проблемите в хода на еволюцията на интеграционните процеси във военно-политическата сфера, се налага да се върнем към договора за Европейската отбранителна общност (ЕОО) от 1952, който обикновено не привлича вниманието, вероятно защото в крайна сметка така и не е приет. Днес, почти шейсет години по-късно, си струва да го анализираме по-подробно, защото е много вероятно пътищата на интеграцията отново да върнат обединена Европа към идеите, заложени в основата на проекта за ЕОО.

Пътят към европейска отбранителна общност

В началото на 50-те години, на фона на еуфорията от първия успех в европейската интеграция, свързан с подготовката на Декларацията Шуман и подписването на договора за Европейското обединение на въглищата и стоманата (ЕОВС), се правят и опити за военна интеграция. По онова време обаче, необходимостта от нея не се диктува само от европейската идея, сама по себе си.

С увеличаването на напрежението между СССР и САЩ в края на 40-те и началото на 50-те години, свързано с американския курс към разделяне на Германия, блокадата на Берлин от Съветите, началото на Корейската война и редица други сложни моменти в отношенията между свръхдържавите, мнозина западни политици стигат до извода, че се налага превъоръжаването на Западна Германия. Най-заинтересовани от това са САЩ, опитващи се да намалят разходите за военното си присъствие в Европа. Превъоръжаването на Федералната република започва да изглежда още по-необходимо след началото на конфликта в Корея, който увеличава страховете от експанзионизма на Сталин. Първоначално се прави опит то да се реализира чрез приемането на ФРГ в НАТО, към което се стремят не само американците, а и западногерманският канцлер Конрад Аденауер, според който най-краткия пък към демокрацията от либерален тип минава през споделяне на отговорностите в сферата на отбраната.

На съвещанието на външните министри, през септември 1950 в Ню Йорк, правителството на САЩ официално предлага да започне превъоръжаване на Западна Германия в рамките на Северноатлантическия алианс. Само пет години след края на Втората световна война обаче, подобна идея се възприема много предпазливо от останалите. Това особено се отнася за Франция, отнасяща се крайно отрицателно към възраждането на германската армия.

В същото време, зависимостта на западноевропейските държави от САЩ все още е твърде силна, затова те не могат напълно да отхвърлят предложението им и се налага да се търси компромис, който да устройва американците и да успокои страховете на европейските им съюзници от възраждането на германския милитаризъм. Такъв компромис би могло да стане създаването на европейска армия, инициативата за което първоначално принадлежи (също както и в случая с ЕОВС) на Жан Моне, предложил на френския премиер Рене Плевен и външния министър Робер Шуман проектите, на основата на които, на 24 октомври 1950, Плевен официално представя пред Националната асамблея на Франция план за създаване на европейска армия (т.нар. „план Плевен”).

Основният смисъл на обединението, според самия Моне, е в следното: „Създаването на европейска армия не може да е резултат от механичното обединяване на националните въоръжени сили, което, на практика, би означавало коалиция от стария тип. На общите цели следва да отговарят и общи организми. Единната европейска армия, формирана от хора, принадлежащи към различни европейски нации, в максимална степен трябва да осъществи сливането на всички съставляващи я човешки и материални елементи, под единно политическо и военно европейско командване” (1).

В декларацията, която Плевен прави във френския парламент има една фраза, която по-късно поражда продължителни дискусии: „Контингентите на държавите-участнички ще бъдат включени в европейската армия на нивото на колкото се може по-малки поделения”. Дълго се спори, как точно следва да се тълкува тази постановка – дали става дума за ниво полк, френски батальон или американска бойна единица? В крайна сметка е решено за базово съединение да се смята контингентът от пет-десет хиляди души, без оглед на това, как точно се нарича в различните национални армии (2).

Така, „планът Плевен” предвижда включването на създаващите се в Западна Германия въоръжени сили в европейската армия само под формата на малки военни съединения и смесени с контингентите на другите държави. Както посочва френският анализатор Фабрис Фри в книгата си „Големите европейски дебати”, „планът Плевен”, вдъхновен от Жан Моне, се стреми в отговор (на американците, опитващи се да поставят отпусканата от тях помощ в зависимост от превъоръжаването на Германия, с цел да бъде подсилена НАТО – б.а.) да прикрие непопулярната идея за превъоръжаването зад популярната идея за обединяването на Европа (3).

След това в обсъждането на плана се включват и другите западни държави. Той поражда много спорове, както в Европа, така и в САЩ, но в крайна сметка, френското правителство съумява да убеди партньорите си да приемат като основа именно неговия проект, за което между другото съдейства и съществуващата в самата Германия опозиция на някои от проектите, лансирани от „англосаксонската ос”. Генерал Маршал например държи на плана си за създаване на германски дивизии, които да са ограничени от изключително строга система за контрол – без танкове, без флот и без офицери с чин по-висок от полковник... Така или иначе, но към края на 1951, в резултат на доста сложни преговори, се оформя кръг от държави, готови да сформират европейската армия. Всъщност, това са шестте държави, създали ЕОВС (Великобритания и в този случай предпочита да не участва).

Основните постановки на договора за Европейската отбранителна общност

На 27 май 1952, външните министри на Франция, Италия, Белгия, Холандия и Люксембург: Робер Шуман, Алчиде де Гаспери, Пол ван Зееланд, Дърк Стикер и Жозеф Бош, както канцлерът на ФРГ Конрад Аденауер подписват в Париж (вече по време на управлението на премиера Едгар Фор) договор, с който се създава Европейска отбранителна общност (4). Първият му член гласи: „С този Договор, Високите договарящи се страни създават Европейска отбранителна общност, имаща наднационален характер, с общи учреждения, общи въоръжени сили и общ бюджет”. Подчертава се, че общността има изключително отбранителни цели и функционира само на европейските територии на държавите-членки (чл.2 и 120), а не и в техните колонии.

Въоръжените сили

Обединените въоръжени сили, минималният срок за отбиване на задължителната военна служба в които се определя на 18 месеца (от Военния протокол към договора за ЕОС), трябва да имат еднаква униформа (чл. 15), единна система за военна подготовка (чл. 74) и еднородно въоръжение (чл. 78.). Предвижда се, в резултат от споразумение между правителствата на страните-членки, да се изработи и общ дисциплинарен устав (чл. 79).

В договора, военните формирования от една и съща националност се определят като „основни съединения”. От тях се изисква да са толкова мобилни, колкото позволява принципът за ефективността. Те са максимално освободени от функциите, касаещи материалното осигуряване и по отношение на снабдяването и издръжката си зависят от вишeстоящите обединени инстанции. От основните съединения с различен национален произход пък се формират армейски корпуси, освен в изключителни случаи, „породени от тактическа или организационна необходимост и определяни от Комисариата, по предложение на съответния главнокомандващ на НАТО и при наличие на съответното заключение на Съвета, прието единодушно” (чл. 68). Частите им за тактическа поддръжка, както и тиловите им подразделения следва да бъдат смесени, а основните им единици – полкове или батальони, остават еднородни по националната си принадлежност, като разпределянето им по националности се извършва въз основа на съществуващата пропорция между основните съединения.

Командването и щабовете на армейския корпус са обединени, като това обединение следва да се реализира така, че да гарантира максимално ефективното им използване (чл. 68). По отношение на военновъздушните сили, постановките са почти идентични, като в тях е премахнато понятието „армейски корпус” и основните съединения на ВВС с различен национален произход се обединяват от „висше обединено командване” (чл. 69). Малко по-различни са постановките за военноморските сили, за които  не се предвижда чак толкова тясна интеграция, както при другите родове войски, а става дума по-скоро за тясно съгласуване на действията им. „Европейските военноморски сили – се посочва в чл. 70 – включват формирования, свързани с морската отбрана в близост до европейската територия на държавите-членки, а създаването им се базира на споразумения между техните правителства. Контингентите на Европейските военноморски сили формират групировки с еднороден национален състав и с европейски статут, изпълняващи една и съща тактическа задача”.

Така, за разлика от „плана Плевен”, интеграцията на основната войскова маса следва да се реализира не на ниво батальон или полк, а на ниво армейски корпус, т.е. Западна Германия получава възможност да формира големи военни съединения, което не се допуска от „плана Плевен”.

Държавите-членки на ЕОО се задължават да не създават национални военни сили, освен онези, определени от самия договор. В същото време, чл. 10 допуска някои изключения: позволява се например да се създават и поддържат национални въоръжени сили, предназначени за действия на неевропейските територии, за чиято отбрана съответните държави носят отговорност или, които отговарят на мисиите, поети от тях по отношение на Берлин, Австрия или пък с решения на ООН. Общата численост на тези сили обаче, „не бива да достига размери, затрудняващи изпълнението на определеното от споразумението между държавите-членки участие на всяка от тях в европейските сили за отбрана”. Освен това, Договорът не засяга и националния характер на полицейските сили и жандармерията, предназначени „изключително за поддържане на вътрешния ред” (чл.11).

В същото време, се посочват случаите, в които страните могат да отзовават част от военния си контингент в ЕОО:

- при вълнения или заплаха от вълнения на европейската територия на държавата-членка (чл. 12);

- в случай на сериозна криза, засягаща неевропейска територия, за чиято отбрана отговаря държавата-членка (чл. 13);

- когато на държавата-членка се възлага международна мисия, която се изпълнява извън границите на действие на Договора (чл. 14).

Структурата на ЕОО

С Договора за ЕОО се създава обща система от органи за управление на общността: Комисариат на Общността, Обща асамблея, Министерски съвет и Съд. Комисариатът, който включва деветима членове, назначавани за срок от шест години, следва да се превърне в ключов постоянно действащ изпълнителен орган на ЕОО. В него не могат да участват повече от двама представители на една и съща държава. Освен това, членовете на Комисариата не могат да искат или да получават инструкции от нито едно правителство е се задължават да се въздържат от всякакви действия, несъвместими с наднационалния характер на функциите им (чл. 20). Комисариатът изработва (след консултации с правителствата на държавите-членки) програмите за въоръжаване, снабдяване и формиране на общи военни съоръжения на Европейските сили за отбрана и осигурява изпълнението им (чл. 101). Той подготвя бюджета на Общността (чл. 87) и, заедно с другите органи на ЕОО, гарантира изпълнението му (чл. 91). Комисариатът осъществява обучението и инструктажа на Европейските сили за отбрана, по обща система и с единни методи, ръководи школите на Общността (чл. 74) и управлява личния състав и матералната част в съответствие с постановките на Договора, следи за разпределението (с цел постигането на необходимата еднородност) на въоръженията и снаряжението на съединенията на ЕОО (чл. 78) и осъществява необходимите инспекции и контрол (чл. 76).

За Асамблея на Европейската отбранителна общност временно се провъзгласява Асамблеята на ЕОВС, попълнена с трима представители от Франция, ФРГ и Италия (чл. 33). Тя провежда ежегодно по една сесия с продължителност не повече от месец. Асамблеята обсъжда бюджета на Общността, подготвен от Комисариата и одобрен от Съвета (чл. 87), изслушва доклада на Комисариата за неговата дейност и може да му гласува недоверие, след което членовете му са длъжни да подадат оставка (чл. 36). Като обща задача на Съвета, включващ министри от националните правителства (или техни заместници) – по един от всяка страна-членка, се определя съгласуването на дейността на Комисариата и политиката на правителствата на държавите-членки на ЕОО. Съветът има правото да издава директиви за дейността на Комисариата, които се приемат с консенсус. В съответствие с постановките на Договора, Съветът взема решения и прави съответните заключения, с които следва да разполага Комисариатът, преди да вземе решение или да приеме препоръки по даден въпрос (чл. 39).

Съдът на Европейското обединение на въглищата и стоманата (ЕОВС) се обявява и за Съд на ЕОО. Според чл. 51-67 на Договора, той е призван да гарантира съблюдаването на правовите норми при тълкуването и прилагането на въпросния договор и изпълнителните му регламенти, да решава споровете между органите на ЕОО, а също между тях и държавите-членки, свързани с превишаване на правомощията, нарушаване на основни процедури, или нарушаване на договора за ЕОО и на всяка правна норма, касаеща неговото прилагане, или пък злоупотребите с власт.

За да се контролира финансовото управление на Общността се назначава Финансов контрольор и се създава Контролно-сметна комисия. Финансовият контрольор не се подчинява на Комисариата, а отговоря пред Съвета. Той се назначава с решение на Съвета, прието с консенсус, за пет години, като има възможност да бъде преизбран (чл. 84). Основното му задължение е да следи за изпълнението на бюджета. Всички решения на Комисариата, касаещи разходите, следва да бъдат заверени от Финансовия контрольор, който проверява дали те са в съответствие с бюджета и изискванията на специалния Финансов регламент.

На всеки три месеца, Финансовият контрольор изпраща доклад за изпълнението на бюджета до Съвета, който, на свой ред, го предава на Асамблеята. Докладът следва да съдържа всички необходими бележки, касаещи финансовата страна в дейността на Комисариата. Финансовият контрольор дава заключение по проектите за бюджета, което се представя на Комисариата и се прилага от Съвета към проекта, представян на Асамблеята (чл. 92).

Освен в постановките, съдържащи се в самия текст на договора, едни или други въпроси се конкретизират в осем протокола, по отношение на които също се използва терминът „настоящият договор”, съгласно чл. 127. Това са военният протокол, протоколът за юрисдикцията, протоколът по въпросите на военно-наказателното право, финансовият протокол, протоколът за заплащането на военния и гражданския персонал на Общността и правото му на пенсия, протоколът на Великото херцогство Люксембург, протоколът за отношенията между ЕОО и НАТО и протоколът за задълженията на държавите-членки на Общността за оказване на помощ на държавите от НАТО.

Взаимоотношенията между силите на „Запада” и реакцията на „Изтока”

Органите и силите на ЕОО следва да си взаимодействат с органите на Северноатлантическия пакт, за което директно се говори в чл.5 на договора. Нерядко, структурите на ЕОО дори биват поставени в подчинено положение спрямо тях. Така, според чл. 18, Европейските сили за отбрана получават технически директиви от съответните органи на НАТО, в рамките на техните военни компетенции, а се задействат по разпореждане на съответния главнокомандващ на Алианса. Освен това, „във военно време правата и задълженията на съответния главнокомандващ на НАТО по отношение на споменатите по-горе сили се определят именно от пълномощията му като главнокомандващ”.

По отношение на сухопътните и военновъздушни сили се посочва, че основните съединения на Европейските сили за отбрана и техните подразделения за тилово осигуряване могат да бъдат прехвърлени под командването на НАТО и, обратното, основните съединения на пакта могат да преминат под командването на Европейската отбранителна общност. В командните инстанции на НАТО, към които органично са придадени европейските съединения, влизат представители на тези съединения, както и обратното (чл. 69). По отношение на Европейските военноморски сили, в договора се подчертава, че техните групировки „могат понякога изцяло или частично да се включват в състава на военноморските сили на НАТО, в чието командване, от този момент нататък, участват и техни представители (чл. 70). В същото време, не се предвижда възможност военноморските съединения на НАТО да се включат, при определени обстоятелства, в европейските сили. Което, на практика, гарантира ключовата военна роля на НАТО и, респективно, на САЩ, по море.

Договорът за ЕОО, който в крайна сметка бива подкрепен и от Съединените щати, провокира рязката критика на Съветския съюз, още в периода на подготовката му. Впрочем, СССР демонстрира същото отношение и към създаването на Европейското обединение на въглищата и стоманата. В тази връзка, Москва отправя към френското правителство цяла серия от протестни ноти, в които се посочва, че политиката на Франция спрямо Западна Германия, целяща включването и в различни групировки, води до възраждането на германския милитаризъм и победата на реваншистките кръгове, чрез създаването на германска армия и осигуряване на доминиращи позиции в ЕОВС за „рурските магнати” (5). Така, според Кремъл, политиката на Париж влиза в противоречие с Френско-съветския договор (от 10 декември 1944) за съюз и взаимопомощ, чиито членове 3 и 5 задължават двете държави и след края на войната с Германия „да предприемат всички необходими мерки за недопускане на нова заплаха от германска страна и да попречат на действия, които биха направили възможна нова германска агресия”, както и „да не сключват какъвто и да било съюз или да влизат в каквато и да било коалиция, насочена срещу някой от участниците в договора” или срещу Потсдамските споразумения за военния потенциал на Германия.

На свой ред, в ответните си ноти, френското правителство опровергава съветските твърдения и заявява, че нерядко именно действията на СССР пораждат недоверие и тревога в света. Като пример, се цитира поддържането в бойна готовност на значителни сили, „разположени далеч отвъд западните граници на Съветския съюз”, неспазването от страна на бившите съюзници на нацистка Германия, които в момента са съветски сателити, на ограниченията, наложени на въоръжените им сили от мирните договори, подписани в Париж, през февруари 1947, и т.н. Що се отнася до блоковете, в които участва Франция, в нотите се подчертава, че те имат строго отбранителен характер. Освен това се демонстрира недоволство от факта, че Съветите официално са признали правителството на Хо Ши Мин „който се бунтува срещу законнното правителство на Виетнам, страна-членка на Френската общност” (6).

Следва да отбележим, че във Франция съвсем сериозно се анализира и крайната възможна реакция на Съветския съюз на ремилитаризацията на Германия. За това свидетелства например паметната записка, съставена в Департамента за Източна Европа на френското Външно министерство, в края на 1950: „Няма съмнения, че желанието на атлантическите държави да ремилитаризират Западна Германия значително ще повиши риска от използване на военна сила от страна на СССР, под предлог да попречи на възраждането на пруския милитаризъм”.

Ролята на Франция

От всички държави, изявили желание да участват в ЕОО, най-много противници на този проект има в държавата-инициатор на интеграционния процес – Франция, при това от почти всички политически сили – и леви, и десни. Чуват се твърдения за несъвместимостта на договора с конституциите на държавите-членки, що се касае до назначаването на военни постове в Европейските сили за отбрана, пълномощията по отношение на бюджета и ръководството на въоръжените сили, за заплахата от „германския реваншизъм” и опасността Франция да загуби правото си да взема независими решения във военната и външната политика, за допълнително влошаване на и без това достатъчно сложните отношения с т.нар. „социалистически лагер” и т.н.

Затова не е случайно, че процесът на формиране на ЕОО се оказва в задънена улица при навлизането си в стадия на ратификация именно във Франция – инициаторът за създаването на Европейска отбранителна общност. Така, държавите от Бенелюкс и ФРГ ратифицират договора в началото на 1954. Правителството на Италия отлага ратификацията му докато Франция не вземе решение по него, но е ясно, че ако се стигне до гласуване в италианския парламент, договорът ще бъде подкрепен. В същото време, притеснени от изключително острите дебати по договора за ЕОО, често сменящите се френски правителства постоянно отлагат момента на ратифицирането му (7).

Едва на 30 август 1954 правителството на Пиер Мендес-Франс, стремейки се да прекрати безкрайните спорове, решава да предложи на Националната асамблея да ратифицира Договора за Европейската отбранителна общност. Парламентът обаче отхвърля ратификацията с 319 срещу 264 гласа (при 43 въздържали се), въпреки натиска на САЩ, които се обявяват в негова подкрепа. Нещо повече, самият Мендес-Франс, макар че е привърженик на европейската интеграция, предпочита да запази неутралитет и дори не поставя официалния си подпис под договора, представен на Националната асамблея, обявявайки, че ако той не бъде ратифициран няма да подава оставка и ще приеме това решение. Тоест, премиерът на практика се отказва, както от подписването на договора, така и от по-нататъшното обсъждане на темата.

Известна роля за това развитие изиграва неуспешната за Франция война в Индокитай и изострящата се борба на френските колонии от Магреб за независимост. Военните поражения в Индокитай правят страната много по-чувствителна към евентуалната загуба на суверенитета си над националната армия и предаването на контрола върху нея на наднационални органи. Според професора от Катедрата по европейска интеграция на Университета на Вупертал Франц Книпинг, съществува и друга, много интересна, връзка между ситуацията в Индокитай и проблема за ЕОО. В книгата си „Проектът за Европейска отбранителна общност от 1950-1954” той лансира хипотезата, че в кулоарите на Женевската конференция за Индокитай, през юли 1954, е сключено тайно споразумение между съветския външен министър Молотов и новия френски премиер Мендес-Франс, според което Молотов се съгласява да „реши” проблемната ситуация в Индокитай срещу обещанието на Мендес-Франс да „торпедира” договора за ЕОО (8).

Още през същата година обаче, проблемът за ремилитаризацията на Германия се решава по друг начин. През октомври 1954, в Париж, са подписани споразумения, модернизиращи Западния съюз, създаден съгласно Брюкселския договор от 1948. В резултат, към Франция, Великобритания, Белгия, Холандия и Люксембург, се присъединяват Италия и Западна Германия, като на последната се налагат известни ограничения във въоръжаването. Новата организация започна да се нарича Западноевропейски съюз (ЗЕС), като се основава на традиционния принцип на военно политическите алианси. През май 1955 пък, ФРГ става член на НАТО, което, естествено, е парадоксална последица от провала на ЕОО: в крайна сметка, Франция отстъпва и се примирява в влизането на германците в Северноатлантическия алианс, което дотогава смята за неприемливо.

Завършвайки анализа на проблемите, свързани с първите опити за военно-политическа интеграция в Западна Европа, следва да посочим, че те приключват с компромис. За Франция е важно, че се запазва принципът за непоклатимостта на държавния суверенитет в тази сфера, САЩ постигат целта си за превъоръжаване на Германия, чрез НАТО и ЗЕС, а пък ФРГ постига отмяна на окупационния статут и възстановяване на равните права с останалите, макар и с известни ограничения, касаещи оръжейното производство.

Очевидно идеолозите на европейското движение прекалено избързват, опитвайки се да включат и сферата на отбраната в европейската интеграция. Военно-политическата „част от живота” на една страна традиционно заема особено място в съзнанието на хората, за разлика от икономическата, финансовата, културната и т.н. Това е свързано преди всичко с факта, че тя винаги се асоциира в съзнанието им с независимостта и суверенитета на държавата, тъй като през цялата човешка история именно военната мощ се оказва инструментът, с чиято помощ една държава може да наложи по-изгодни за себе си условия на някоя друга. От което пък произтича крайно болезненото отношение към прехвърлянето дори и само на част от суверенитета към някакво наднационално равнище, в хода на интеграционния процес. Изключение са само случаите, когато съответната страна може да извлече очевидни ползи от интеграцията. Което най-ясно се вижда в икономическата сфера, затова именно там се реализират повечето опити за обединяване на усилията на държавите. Що се отнася до военното сътрудничество, то се развива предимно чрез формирането на коалиции.

Промените в началото на ХХІ век

Сега нека се опитаме да анализираме резултатите от осъществяването на общата отбранителна политика на ЕС през десетте години, откакто тя реално съществува (т.е. след 2000).

Строго погледнато, общата цел, фиксирана през 1999 в Хелзинки, така и не беше постигната. Вместо създаването на обединен европейски корпус, на срещата на върха на ЕС, през 2004, беше взето решение за създаването на тактически групи от по 1500 души за осъществяване на срочни операции по разрешаването на кризи. Става дума най-вече за сухопътни формирования, подготвени и екипирани така че да могат да се разгърнат в рамките на 10-15 дни и да водят самостоятелни бойни действия в продължение на максимум 120 дни. Предвижда се да бъдат създадени общо 10 такива групи.

Заплануваните на срещата в Кьолн основни органи за реализацията на ЕПСО започнаха да функционират през 2001.

Според Договора от Ница, на Комитета за политика и сигурност (КПС), който по правило действа на ниво посланици на държавите от ЕС, беше възложено да следи развитието на международната ситуация в сферите, касаещи общата външна политика и политиката за сигурност, и да съдейства за формирането на обща политика, като подготвя доклади за Съвета на ЕС, по искане на последния, или по собствена инициатива. Освен това, той следи реализацията на съгласуваната политика, без да се бърка в компетенциите на Председателя на ЕС и Европейската комисия. По нареждане на Съвета, Комитетът осъществява политически контрол и стратегическо ръководство на операциите по регулиране на кризи.

КПС играе главна роля в интензифицирането на консултациите с НАТО и заинтересованите трети стани. Генералният секретар на Съвета на ЕС и Върховен представител за външната политика и сигурността, въз основа на докладите, представени от КПС, насочва дейността на Ситуационния център, който оказва поддръжка на КПС, предоставяйки му информация при условия, съответстващи на кризисното управление.

Осъществявайки политическия контрол и стратегическото ръководство на военните операции на ЕС, КПС, въз основа на мненията и препоръките на Военния комитет, предлага на Съвета на ЕС да разгледа съответните препоръки. На тази основа и в рамките на съвместното действие, Съветът взема решение за началото на конкретната военна операция. В съответствие с чл. 18 и 26 на Договора от Ница за ЕС, това съвместно действие определя ролята на Генералния секретар на Съвета на ЕС и Върховен представител за външната политика и сигурността при използването на мерките „за политически контрол и стратегическо ръководство”, осъществени от КПС. Вземайки тези мерки, Върховният представител действа съобразно указанията на КПС и при възникване на кризисна ситуация може да оглави КПС, след консултации с Председателя на ЕС. В заседанията на КПС може да участва и председателят на Военния комитет.

Военният комитет на ЕС (ВКЕС) е висшия военен орган на ЕС в рамките на Съвета на ЕС, включващ висши офицери на ниво началници на генералните щабове, който осъществява ръководството на цялата военна дейност на ЕС. Сферата на дейност на ВКЕС включва консултациите и военното сътрудничество между държавите от ЕС по предотвратяване на конфликти и управление на кризи. Той формулира с консенсус военните гледни точки и препоръките за КПС (по негово искане или по собствена инициатива), касаещи различни аспекти на собствената му компетентност, например по оценката на опасностите, които биха могли да създадат потенциалните кризи, за военните отношения между ЕС и европейските членки на НАТО, които не влизат в Съюза, както и с други държави и организации, а също за финансовата оценка на военните операции, ученията и т.н.

В ситуациите, когато се осъществява кризисно управление, функциите на ВКЕС са:

  • По искане на КПС да изпрати първоначална директива до генералния директор на Военния щаб на ЕС, за да определи и представи стратегическите варианти на военните действия, изработени от Щаба, и да ги предостави на КПС, след като им даде своята оценка;
  • Въз основа на избора, направен от Съвета на ЕС, формулира първоначалната директива по планирането за командващия на операцията;
  • Въз основа на оценката, направена от Щаба на ЕС, да изпрати в КПС своите мнения и препоръки относно концепцията и плана на операцията, разработени от нейния командващ;
  • Уведомява КПС за избора на цели на операцията;
  • В хода на операцията, ВКЕС следи за осъществяването и, отговорност за което носи командващият операцията.

Военният щаб на ЕС (ВЩЕС), включващ няколко десетки сътрудници, изготвя военните експертизи на ЕС по отделните аспекти на реализацията на ЕПСО и осъществява военните си функции в зависимост от директивите на Военния комитет. Освен това, той съдейства за определянето, оценката и преразглеждането на целите, в съответствие с възможностите на ЕС, отчитайки връзката с процеса на утвърждаване плановете за отбрана на НАТО, и отговаря за контрола, оценката и формулирането на препоръките за предоставяните от членките на ЕС сили и средства за обучение, осъществяване на военни учения и постигане на оперативна съвместимост. ВЩЕС изпълнява три основни оперативни функции: за ранно предупреждение, оценка на ситуацията и стратегическо планиране.

Военният щаб на ЕС, начело на който стои „тризвезден” офицер, функционира под военното ръководство на Военния комитет и се отчита пред него. Освен това, той е поделение на Секретариата на Съвета на ЕС, пряко подчинен на Секретаря на Съвета и Върховен представител за външната политика и сигурността. Щабът включва лица, които не се отчитат пред държавите-членки на ЕС, а дейността им има международен характер и зависи от статута, който ще бъде определен от Съвета на ЕС.

Новата структура на европейската политика за сигурност и отбрана позволи институционализирането на отношенията между ЕС и НАТО. Още през декември 2000, беше решено да се организират не по-малко от три срещи между Северноатлантическия съвет и Комитета за политика и сигурност и по една среща, на ниво министри, в периода на всяко председателство на ЕС. Първата среща между външните министри от НАТО и ЕС, с участието на генералните секретари на двете организации Хавиер Солана и Джордж Робертсън, се проведе на 15 декември същата година. А през юни 2001, в системата за консултации с НАТО бе включен и Военният комитет на ЕС. Освен това бяха установени тесни връзки между ръководствата на щабните структури.

През май 2002, ЕС проведе учения за разрешаване на хипотетична криза между две държави, породена от етнически противоречия. Основните им цели бяха: отработване на функционирането на военните структури и процедури на ЕС в периода преди вземане на решение за провеждане на операцията; изпробване на взаимните отношения и координацията между институциите, участващи в урегулиране на кризата (държавите-членки на ЕС, Съветът на ЕС, Генералният секретар/Върховен комисар, Еврокомисията и Спътниковият център на ЕС). И тъй като планирането на операциите предполага консултиране на националните делегации в Брюксел с техните правителства, ученията се проведоха едновременно във всички столици на държавите от ЕС.

В хода на ученията беше отработена следната етапна схема на действие на ЕС:

- Европейският съвет взема решение за осъществяване на кризисно регулиране;

- Генералният секретариат и началник-щабовете представят документ, включващ набор от различни мерки и инструменти (военни, полицейски и правни), които могат да се използват в рамките на операцията на ЕС. На свой ред, Съветът на ЕС взема решение за това, въз основа на препоръките на КПС и участващите институции (Военният комитет, отговарящ за военните аспекти, Комитетът по въпросите на гражданското управление на кризи – за полицейските акции, и Еврокомисията – за юридическите мерки);

- Съветът на ЕС приема (или отхвърля) стратегически сценарий, който включва комплекс от вече одобрени мерки и инструменти, преминали през експертизата на участващите институции. Ако той бъде одобрен, се приема оперативна концепция, съдържаща всички мероприятия, които предстои да бъдат предприети, както и директивите за изпълнението им.

Според Хавиер Солана, първите учения по сценарий на ЕС изцяло са изпълнили поставените в техните рамки задачи, демонстрирайки, че Съюзът разполага с дееспособна процедурна и концептуална структура за осъществяване на практически акции от военен или граждански характер в сферата на кризисното управление. Ученията бяха открити за наблюдатели на международните организации – ООН, НАТО, ОССЕ, както и за държавите от НАТО, които не са членки на ЕС, и страните-кандидатки за ЕС. Оттогава насам подобни учения се провеждат ежегодно (8).

На 17 юни 2002, в Люксембург, Европейският съвет одобри (на основата на формулирания от тогавашния председател на ЕС – Испания, компромис) споразумение за общия ред на финансиране на военните и отбранителни операции на ЕС. В съответствие с тях, разходите се разделят в две категории – съвместни и национални. Съвместно финансиране се предвижда за осигуряване дейността на щабните структури (административни разходи, транспорт, комуникации и т.н.), а останалите разходи се поемат от страните-членки, участващи в операцията. В същото време се запазва възможността някои национални разходи също да се поемат от всички участници, в зависимост от всеки конкретен случай (9).

От 2003 насам, стартира практическият етап от реализацията на общата европейска политика за сигурност и отбрана, намерила израз в осъществяването на редица специални операции. През последните седем години ЕС е стартирал 22 миротворчески операции, шест от които са военни (10). В момента се реализират 13 операции, сред които и първата морска мисия на ЕС за гарантиране сигурността на корабоплаването край бреговете на Сомалия.

Определени промени в европейската политика за сигурност и отбрана настъпиха и в резултат от приемането на Договора от Лисабон, в който тя се дефинира като Обща политика за сигурност и отбрана (ОПСО). На първо място, става дума за известна централизация на механизма за осъществяване на ОПСО. На второ, договорът дава възможност да се излезе извън рамките на „петерсбергските” мисии, разширявайки операциите на ЕС в сферите на разоръжаването, оказването на военна помощ, операции за постконфликтна стабилизация и борба с тероризма. На трето място, се открива възможност желаещите държави самостоятелно да укрепват сътрудничеството помежду си в сферата на отбраната. На четвърто място, в договора беше приет принципът за колективната отбрана, според който, при агресия срещу някоя от държавите-членки, останалите ще и окажат помощ с всички възможни средства. По този начин отпадат последните („остатъчните”, както се посочва в документите) функции на ЗЕС, касаещи задълженията между държавите. На пето място, Договорът от Лисабон включва презумпцията за солидарност спрямо страна-членка, станала обект на терористично нападение или жертва на природно или друго бедствие. Тази постановка, чието приложение предстои да бъде уточнено, предвижда възможността, в рамките на ОПСО, да се използват военни средства на държавите членки и в границите на ЕС.

Някои изводи

И така, военната интеграция в рамките на ЕС изминава дългия път от наднационалния проект за Европейска отбранителна общност, предполагащ създаването на единна европейска армия, до идеята за съвместна оперативна намеса в различни кризисни ситуации в света. Както се вижда, наднационалните принципи в сферата на отбраната, търпят крах, решаваща роля за което изиграва Франция, и задълженията по осъществяването на военна взаимопомощ в случай на агресия придобиват интеграционен характер цели 55 години след договора за ЕОО, като чак до приемането на Договора от Лисабон си остават в рамките на класическите съюзнически задължения на „традиционните” военнополитически организации – ЗЕС и НАТО.

Новият етап в европейското военно строителство, стартирал през 90-те години, вече не предполага толкова високо ниво на интеграция. Днешната европейска политика за сигурност и отбрана се свежда до осъществяването на мисии по регулиране на кризи, към което са насочени напоследък военните усилия на държавите от ЕС (създаване на мобилни групи и осигуряването им с необходимите транспортни и комуникационни възможности). През последните години, преодоляването на трудностите, свързани с оперативната готовност, е сред основните задачи на ЕС, като за целта се формират специализирани работни групи.

В същото време не бива да забравяме, че военната интеграция в ЕС е обект на постоянното съперничество между водещите участници в европейската интеграция и САЩ. Компромисът между европейските държави, макар и да цели да намали зависимостта им от потенциала и политиката на САЩ, неизбежно би изисквал много сериозни инвестиции в съответното въоръжение, военна техника и инфраструктура. Едва ли някой в ЕС днес е склонен на това, защото то би изисквало ограничаване на разходите в други, много по-важни сфери.

Що се отнася до Русия, общата отбранително политика на ЕС принципно отговаря за лансирания от Москва модел на „многополюсния свят”. Тоест, от една страна, изграждането на общоевропейска политика за сигурност и отбрана е изгодно за Русия като възможен „балансьор” на НАТО. От друга обаче, тази възможност не бива да се надценява, защото във всичките си документи, касаещи ЕПСО, държавите от ЕС посочват НАТО като фундамент на своята сигурност, а трансатлантическото партньорство си остава стратегически приоритет за Европа, което пък означава, че действията на НАТО и ЕС по-скоро се допълват, отколкото се противопоставят. Все пак, като цяло, формиращата се обща европейска отбранителна политика разкрива широки възможности за сътрудничество между Русия и страните от ЕС за противодействие на тероризма и предотвратяване и регулиране на конфликтите, както в Европа, така и в други части на света, под егидата на ООН, или пък самостоятелно.

 

Бележки:

1. Монне Ж. Реальность и политика / Ж. Монне. – М.: «Московская школа политических исследований», 2001. – С. С.426-427.

2. Ibid. – С.430.

3. Fries, F. Les grands Débats européens / F. Fries. – Paris: Édition du Seuil, 1995. – Р.114.

4. За текста на договора, виж: Договор, учреждающий Европейское оборонительное сообщество. // Франция и «европейская армия». Сб. материалов. Пер. с франц. – М.: Изд. иностр. лит., 1954. – С.205-262.

5. Виж: Нота Советского Правительства Правительству Франции от 15 декабря 1950 // Правда. – 1950. – 17 декабря. – С.2, Нота Советского Правительства Правительству Франции от 20 января 1951 // Правда. – 1951. – 21 января. – С.3, Нота Советского Правительства Правительству Франции от 11 сентября 1951 // Правда. – 1951. – 12 сентября. – С.2.

6. Нота Правительства Франции от 5 января 1951 // Правда. – 1951. – 21 января. – С.3.

7. Chantebout, B. L’organisation générale de la défense nationale en France depuis la fin de la seconde guerre mondiale. – Paris: R. Richon et R. Durand-Auzias, 1967. – P.36.

8. Книппинг, Ф. Проект Европейского оборонительного сообщества 1950-1954 гг. // История европейской интеграции (1945-1994). – М.: ИВИ РАН, 1995. – С.125.

9. Европейский Союз: факты и комментарии. Выпуск 28: март – май 2002.

10. Европейский Союз: факты и комментарии. Выпуск 29: июнь – август 2002.

11. Ето някои от тези операции: военните операции на ЕС в бившата югославска република Македония «Конкордия» (Concordia) и в Демократична република Конго (Киншаса) «Артемида» (Artémis), в Босна и Херцоговиня «Алтея» (Althea), полицейските миссии на ЕС в Македония «Проксима» (Proxima), Босна и Херцеговина (MPUE), в Киншасе (EUPOL «Kinshasa»), мисията «Темида» в Грузия (Eujust Themis).

 

* Авторът е преподавател в Държавния университет „Ломоносов” в Нижни Новгород, Русия