23
Сря, Сеп
18 New Articles

Съществуват ли рамки за разширяването на НАТО?

Актуално
Typography

На Екатерина Велика се приписва твърдението, че няма друг начин за надеждното гарантиране сигурността на границите на Руската империя, освен постоянното им разширяване. Тази логика до голяма степен се отнася и за Северноатлантическия алианс, поел по пътя на географската експанзия, буквално от първите дни на съществуването си. В резултат от седемте последователни разширявания, осъществени през седемдесетгодишното съществуване на алианса, броят на членовете на НАТО нарасна от 12 до 29. И, съдейки по всичко, с това процесът на разширяване няма да приключи.

При това съвсем не е очевидно, че съществува линейна зависимост между броя на членовете на НАТО и военната и/или политическата ефективност на пакта. Географската експанзия си има цена: нарастване на вътрешните разногласия, поява на напрежение между членовете, чиито интереси се разминават, а понякога и възникване на остри конфликти вътре в алианса. Сред последните примери за такъв конфликт е закупуването на руски зенитно-ракетни комплекси С-400 "Триумф" от Турция и неуспешните опити на САЩ да попречат на тази сделка.

Шестото и седмото разширявания на НАТО, които засегнаха хронично нестабилния и взривоопасен регион на Западните Балкани (Албания, Хърватска, Черна гора) по-скоро създадоха допълнителни проблеми за блока, отколкото разкриха пред него някакви съществени нови възможности. Планираното осмо разширяване на НАТО (Северна Македония, Босна и Херцеговина) също поражда много въпроси за това, доколко новите членове са в състояние да укрепят военния потенциал на блока и да повишат сигурността на НАТО, като цяло. Не по-малко въпроси поставя и евентуалното присъединяване на Кипър към НАТО, да не говорим за перспективата членове на блока да станат Грузия и Украйна.

Логиката на експанзията

Отвреме навреме, в Европа и САЩ се чуват гласовете на т.нар. "алармисти", призоваващи поне временно да бъде прекратено безкрайното и необмислено разширяване на НАТО, като вместо това усилията се концентрират върху задълбочаване на сътрудничеството вътре в блока. Позициите на "алармистите" са разбираеми: разширяването на Северноатлантическия алианс предимно за сметка на "консуматорите на сигурност" поставя в сложна ситуация традиционните "доставчици на сигурност" и на първо място Съединените щати. Американските ангажименти към съюзниците в Европа нарастват, а сигурността на самите САЩ не укрепва. За това, в характерния за него скандален начин, неколкократно напомни Доналд Тръмп, който, в частност, спомена възможността за избухване на трета световна война заради евентуална криза, провокирана от "агресивната" Черна гора.

Въпреки това, постоянното разширяване на НАТО има своята логика и своите оправдания. Или, поне своите обяснения.

Първото такова обяснение е бюрократичното - приемането на всеки нов член води до създаване на нови длъжности в щата на апарата на блока, нови бюджети и целеви проекти, а също и нови инструменти за административен натиск върху старите членове. За да се убедим в това, колко рационално изглежда разширяването от гледна точка на брюкселските бюрократи, е достатъчно да погледнем построената преди три години грандиозна сграда на новата щаб-квартира на НАТО, чиято площ е над 250 хиляди кв. м, а стойността и надхвърля два милиарда евро.

Второто обяснение е юридическо - НАТО не може да затвори вратата си за потенциалните нови членове, без да преразгледа Северноатлантическия договор от 1949, в чиито чл.10 еднозначно се посочва, че членството в НАТО е възможно за "всяка друга европейска държава, способна да развива принципите на настоящия Договор и да допринася за сигурността на Северноатлантическия регион". Тоест, НАТО може да откаже на някой конкретен претендент (така, през 1954 пактът отхвърли молбата за членство на Съветския съюз), но не може принципно да прекрати приемането на нови членове. От друга страна, в сегашните условия,  преразглеждането или дори модификацията на учредителния Договор изглежда само хипотетична възможност.

Третото обяснеие е икономическо - всеки следващ кандидат приема програма за модернизация на своите въоръжения така, че те да съответстват на стандартите на НАТО. Съответно, това отваря нов пазар за военнопромишлените компании на САЩ и Западна Европа. В случая дори не е от особено значение, кой в крайна сметка ще плати за модернизацията - дали страната кандидат или Съединените щати, защото при всички случаи разширяването на пакта означава нови договори и нови печалби за политически влиятелния военен бизнес.

Четвъртото обяснение е политическо: разширяването на НАТО е сред основните инструменти за легитимирането на пакта. Защото, ако в него настойчиво се стремят да влязат все нови кандидати, това означава, че всички разговори за архаичния характер, слабата ефективност или дори за ненужността на НАТО нямат сериозно основание. Тоест, разширяването е сериозен аргумент за онези, които не приемат публичната диагноза за "мозъчната смърт" на алианса, направена през миналата 2019 от френския президент Еманюел Макрон.

Предлагането и търсенето

Предвид всичко казано по-горе, едва ли ще е възможно да се постигне прекратяване на по-нататъшното разширяване на НАТО, чрез опити за договаряне с ръководството на блока или с най-влиятелните му членове. Макар че както във Вашингтон, така и в Брюксел има сили, обявяващи се против безкрайната експанзия на Северноатлантическия алианс, влиянието им днес очевидно е по-малко от това на привържениците на разширяването на Балканите и, евентуално, в Източна Европа. Но дори ако желанието да бъде спряна завинаги по-нататъшната експанзия доминираше на Запад, юридическото оформяне на подобно желание като постоянно задължение е практически невъзможно.

Президентите и премиерите идват и си отиват, стратегическият и геополитически ландшафт на евроатлантическото пространство се променя, а представите за заплахите и предизвикателствата пред националната сигурност еволюират. Както показва историческият опит, включително и опитът от последните години, при желание винаги може да се излезе от всеки договор, който по една или друга причина е престанал да удовлетворява ръководството на подписалата го държава. Правните ангажименти неизбежно отстъпват на заден план всеки път, когато става дума за политическа целесъобразност. Още повече, когато залогът са фундаменталните интереси на сигурността на великите държави.

Ако това е така, противопоставянето на по-нататъшното географско разширяване на НАТО следва да се очаква не толкова от страна на предложенията за членство (supply side), колкото от страна на търсенето на това членство (demand side). За целта обаче следва да си изясним особеностите на мотивацията на населението и политическите елити на страните, които днес са се наредили на опашка пред вратата на заветната сграда на брюкселсксия булевард "Леополд ІІІ".

Ясно е, че въпросът за присъединяването към НАТО стои по различен начин в Тбилиси, Киев или Кишинеу: нивото на обществената подкрепа за пакта варира в доста широки граници, а привържениците на членството във всяка източноевропейска държава (тук е място да отбележа, че такива - макар и много малко, има дори в Беларус и Казахстан) имат свой, специфичен набор от очаквания, свързани с това членство. Въпреки това е възможно да очертаем три основни групи стимули, тласкащи част от населението и особено част от "политическата класа" на въпросните държави към НАТО. Това са стимулите, свързани със сигурността, с идентичността и с включеността, като по-долу ще се опитам да ги разгледам по-подробно.

Сигурността

Разбира се, далеч не всички проблеми на сигурността на държавите от Източна Европа или Южен Кавказ могат автоматични да бъдат решени чрез присъединяването им към НАТО. Особено, когато става дума за нови проблеми, влезли в дневния ред на глобалната политика през ХХІ век. НАТО например, няма основания да рекламира успехите си в борбата срещу климатичните промени, нелегалните миграции или дори в битката с международния тероризъм. Нещо повече, ангажирането с активността на НАТО или участието в ситуативни евроатлантически коалиции може да провокира допълнителни рискове в сферата на сигурността за страните участнички. Христоматиен пример за това са серията от мащабни терористични нападения, осъществени на 11 март 2004 на жп гари в Мадрид, чиято цел - според ислямистите - беше да бъде отмъстено на Испания заради активната и роля във войната в Ирак. В случая с някои бивши съветски републики обаче, националната сигурност се интерпретира най-вече като сигурност по отношение на предполагаемите агресивни намерения и действия на Москва, а всички останали приоритети автоматично слизат надолу в скалата на националните приоритети.

Реално ли е, да се предложат на държавите от "общото съседство" на Русия и Запада алтернативни варианти за защита от това, което те възприемат като "заплаха от Москва"? Веднага следва да признаем, че не съществува пълноценна алтернатива на военните гаранции на НАТО, фиксирани в чл.5 на Северноатлантическия договор- Не бива обаче и да забравяме, че дори този член често не се възприема от централноевропейските държави, които вече са пълноправни членове на НАТО, като пълноценна и достатъчна гаранция за сигурността им.

За дълбоката неувереност, съществуваща във въпросните страни относно действения характер на чл.5, за пореден път напомни ожесточената дискусия за сигурността на Прибалтика пред лицето на "възможната руска агресия" след началото на украинската криза през 2014. И, вероятно, съвсем не е случайно, че такъв член на НАТО, като Полша, вече дълго време отчаяно се бори за разполагането на американски военни и военна инфраструктура на своя територия, очевидно смятайки многостранните гаранции на алианса за недостатъчно убедителни.

Ако лишим прословутия чл.5 от неговото "сакрално", метафизично значение, възниква основание да бъдат дискутирани алтернативни варианти за гарантиране на сигурността на държавите от "общото съседство". В тази връзка, потенциална замяна на географското разширяване на НАТО биха могли да станат дългосрочните и взаимносвързани действия по две основни направления.

По източното направление е необходимо Москва да положи настойчиви, последователни и щателно обмислени усилия за премахване на съществуващите тревоги на някои руски съседи относно сигурността им. Тези усилия следва да бъдат положени, независимо от това, доколко обосновани или откъснати от реалността озглеждат тези тревоги в очите на руското ръководство. След кризата от 2014 тази задача изглежда изключително сложна, а решението и неизбежно ще се проточи дълги години. Без да влизам в подробности, ще отбележа, че успехът на Русия до голяма степен ще зависи от способността и ефективно да съчетае военните, политико-дипломатическите, икономически и обществено-хуманитарни аспекти на своите подходи към постсъветските си съседи.

По западното направление Русия следва да приеме като даденост усилията на НАТО за разширяване на сътрудничеството с партньорите на пакта - но само дотолкова, доколкото това сътрудничество не се трансформира в практическа подготовка за приемане на нови членове на алианса. Много европейски неприсъединили се и неутрални държави (Финландия, Швеция, Австрия, Швейцария, Ирландия) притежават богат опит в активното партньорство с НАТО без то да е свързано с официално прокламирана цел за присъединяването им към блока. Някои от тези страни не само участват в много програми на НАТО (и, в частност, в "Партньорство за мир"), но дори в съвместни учения с пакта и многократно са изпращали свои военни подразделения в подкрепа на операциите на НАТО на Балканите и в Афганистан.

Най-вероятно, следва да се разглеждат като неизбежни и опитите на някои източноевропейски държави да компенсират липсата на многостранни гаранции от страна на НАТО със сключването на двустранни договори със САЩ, по примера на Япония и Южна Корея. Ефективността на подобни опити изглежда ще зависи най-вече от състоянието на руско-американските отношения, но при всички случаи предоставянето на американски военни гаранции на която и да било източноевропейска страна в момента изглежда изключително малко вероятно.

Идентичността

Както е известно, Северноатлантическият алианс не е само военен блок, но се е самопровъзгласил и за "клуб на евроатлантическите демокрации", т.е. съюз, основаващ се на "западните ценности". В течение на своята седемдесетгодишна история блокът на практика невинаги е съответствал на този имидж - така например Турция от 50-те години на миналия век, или пък Гърция по време на диктатурата на "черните полковници", трудно биха могли да се отнесат към категорията на демократичните държави. Въпреки това взаимосвързаността между НАТО и политическия либерализъм е очевидна. На срещата на върха на пакта във Вашингтон през 1999 беше приет списък с изисквания към новите членове, влючващ, в частност, и ангажимента да демонстрират привързаност към човешките права и върховенството на закона, както и да гарантират необходимия демократичен и граждански контрол върху националните въоръжени сили.

Поради това членството в НАТО традиционно се разглежда в страните от Централна и Източна Европа не само като въпрос, касаещ сигурноста им, но и тяхната идентичност. Принадлежността към Северноатлантическия алианс се тълкува и като принадлежност към евроатлантическото или западното, като цяло, цивилизационно пространство. В исторически план, движението на страните от Централна Европа и Прибалтика към НАТО започна дълго преди в тях да бъдат обозначени и легитимирани страховете по отношение на "реваншистки настроената" Русия.

Впрочем, в самата Русия в течение на 90-те години на ХХ век и след това, чак до кризата през 2014, периодично се дискутираше възможността за присъединяването и към политическите структури на Северноатлантическия алианс (например в Северноатлантическия съвет и Парламентарната асамблея на НАТО). Разбира се, пълната военна интеграция между Русия и пакта още тогава изглеждаше неизпълнима задача - поне що се отнася до обозримото бъдеще. Като напълно реалистична обаче се възприемаше идеята да се използва "френският модел" на политическа интеграция с блока от 1966-2009, когато Париж не участваше в работата на Комитета за военно планиране и Групата за ядрено планиране, но продължаваше да работи в политическите структури на алианса, а след 1995 започна да се присъединява и към някои военни операции, осъществявани от него. Според привържениците на тази идея, постепенната политическа интеграция между Русия и НАТО би било важно потвърждение за неизменната евроатлантическа ориентация на постсъветската руска външнополитическа стратегия.

Разбира се, за всеки политик от Централна или Източна Европа е ясно, че от гледна точка на западната идентичност, членството в Европейския съюз силно "натежава" над членството в НАТО. Само че и присъединяването към ЕС става доста по-трудно, отколкото това към НАТО. Членството в ЕС изисква далеч по-дълбока (и болезнена) социално-икономическа, а и политическа трансформация на страната-кандидат, отколкото членството в алианса. Дори за Великобритания, процесът на итеграцията и в ЕС се проточи почти дванайсет години (1961-1973).

Мнозинството страни от Централна Европа и Балканите (Полша, Унгария, Чехия, България, Румъния, Хърватска) първо влязоха в НАТО, а чак след това в ЕС. В някои случаи, присъединяването стана практически едновременно (Латвия, Литва, Естония, Словакия и Словения), а в други случаи (Албания, Черна Гора) държавите, които вече са станали членове на НАТО, още чакат на опашката за членство в ЕС. При всички случаи обаче, досега не е имало прецедент, някоя постсоциалистическа държава първо да стане член на ЕС, а чак след това и на НАТО. Сегашните настроения в ръководството на ЕС не позволяват да смятаме, че подобен прецедент ще възникне в обозрима перспектива.

От натрупания опит в Източна Европа се налага логичният извод, че членството в НАТО е, макар и невинаги достатъчно, но необходимо условие за присъединяване към ЕС. В най-лошия вариант, принадлежността към Северноатлантическия алианс може да се смята за своеобразен "сребърен медал" в историческата надпревара за придобиване на "западна идентичност". Макар че, както показва опитът на Турция, "сребърният медал" далеч не устройва всички, той все пак е нещо по-добро, отколкото съответната страна въобще да бъде "отрязана" от участие в надпреварата за еврочленство.

Съответно, ако Русия си поставя целта да преустанови по-нататъшната териториална експанзия на НАТО, тя би следвало да се опита максимално широко да разграничи членството в пакта и членството в ЕС. Тук отново си струва да се опрем на богатия опит на европейските неприсъединили се и неутрални държави, които членуват в ЕС (Финландия, Швеция, Австрия, Ирландия) и чиято европейска идентичност не подлежи на каквото и да било съмнение. От друга страна, потенциалните членове на НАТО би следвало да обърнат внимание на опита на редица държави, които отдавна са пълноправни членове на Северноатлантическия алианс, без обаче да са се приближили съществено до пълноценното членство в Европейския съюз.

Определена роля за намаляване на привлекателността на членството в НАТО за постсъветските държави би могло да изиграе укрепването на "стратегическата автономия" на ЕС. А това, на своя ред, означава, че Русия не би следвало да възприема само в негативни краски програмата за Постоянно структурирано сътрудничество по въпросите на сигурността и отбраната (PESCO) на страните от ЕС. Напротив, успешната реализация на тази програма би помогнала за създаване на основа за дългосрочно руско-европейско взаимодействие в сферата на сигурността, извън рамките на силно токсичните отношения по оста Русия-НАТО.

Включеността

Освен важния, но малко абстрактен въпрос за "евроатлантическата идентичност", страните от Източна Европа са изправени и пред друг, не по-малко важен, но много по-конкретен въпрос, касаещ участието им в приемането на ежедневните практически решения, във връзка с европейската сигурност. Всяка страна се стреми да си извоюва място на масата, където се обсъждат най-насъщните политически и военни въпроси, касаещи я съвсем пряко. Никой не би искал да се окаже страничен наблюдател, лишен дори от правото на глас в тази дискусия, да не говорим за право на вето върху вземаните решения.

Следва да признаем, че за трийсетте години след края на студената война в Европа така и не бяха създадени достатъчно влиятелни общоевропейски структури, способни да гарантират адекватно и ефективно представителство на всички, включително и на малките държави от континента. Междувременно, за седемдесеттте години на съществуване на НАТО, в рамките на блока се формираха около двайсет най-различни комитети и съвети, касаещи буквално всичко - от организацията на въздушното движение до обществената дипломация. Всички тези органи гъмжат от чиновници и експерти, разполагат със солидни бюджети и, което е най-важното, проддържат тесни и стабилни връзки с профилните министерства и институции на страните членки.

На разположение на НАТО са многобройни национални и международни аналитични центрове, както и водещите европейски медии. За всеки амбициозен политик от някоя държава от Централна Европа или Балканите е съвсем ясно, че работата в апарата на Северноатлантическия алианс може да се окаже уникален трамплин за шеметна кариера. Пример в това отношение е хърватката Колинда Грабар-Китарович, която през 2015 се прехвърли от кабинета си на заместник на Генералния секретар на НАТО по въпросите на публичната дипломация, директно в президентския дворец в Загреб.

С други думи, по много конкретни въпроси на сигурността, алиансът просто няма сериозни институционални конкуренти в Европа. Тоест, за да бъде намалена привлекателността на членството в НАТО за държавите от "общото съседство", следва блокът да загуби сегашния си монопол върху европейския дневен ред в сферата на сигурността. Това би могло да се постигне чрез укрепване на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ), развивайки субрегионалните механизми за сътрудничество и създавайки инклузивни европейски режими, които да регулират отделните аспекти на европейската сигурност.

Вече е налице определен позитивен опит от "аутсорсинга" на проблемите на сигурността в Европа. Така например, острият проблем за постигане на договорености относно режима на полети на военни самолети със задължително включени транспондери над Балтийско море беше решен в крайна сметка не непосредствено в рамките на Съвета Русия-НАТО, а от специално сформираната проектна група за Балтийско море, създадена под егидата на Международната организация за гражданска авиация (ИКАО).

От друга страна, историческият опит показва, че неутралният статут, освобождаващ държавите и техните ръководители от суровата блокова дисциплина, може при определени обстоятелства да осигури на тези страни и техните лидери множество допълнителни възможности във външнополитически план. За неутралните държави често е по-лесно да лансират нови нестандартни идеи, да действат като безпристрастни посредници в остроконфликтни ситуации и да демонстрират максимална външнополитическа гъвкавост, без при това да им се налага да правят съмнителни, от морално-етично гледна точка, компромиси.

В тази връзка, отново ще дам за пример, такива невлизащи в НАТО държави, като Австрия, Финландия и Швеция, които от дълги десетилетия насам играят активна роля не само в Европа, но и в света, като цяло, като нерядко се оказват много по-забележими и ефективни, отколкото по-големите и могъщи членове на алианса. Тоест, сами по себе си, неутралитетът или неприсъединяването невинаги означават, че техните носители имат някакъв непълноценен статут, а при определено стечение на обстоятелствата могат да се окажат съществено сравнително предимство на съответната страна на международната сцена.

Има ли "план Б"?

Разбира се, всичко изброени по-горе предложения не гарантират, че процесът на географската експанзия на НАТО може да бъде спрян. Вероятно, скептиците биха казали, че сегашната инерция на географската експанзия е прекалено голяма и, че Северноатлантическият алианс ще продължи да се разширява и занапред, ако "геополитическият вакуум" в региона на "общото съседство" не бъде запълнен от Русия и нейните партньори. Следва да отбележа обаче, че през изминалите от разпадането на СССР почти трийсет години опитите за запълване на този "геополитически вакуум" не бяха особено успешни и днес Русия, за съжаление, е заобиколена не само от приятелски настроени към Москва съседи. Дори и при най-доброто за нея развитие на обстоятелствата, едва ли може да се разчита, че в скоро време около Русия може да се формира достатъчно надежден "пояс на добросъседство". Организацията на Договора за колективна сигурност (ОДКС), която мнозина в Русия разглеждат като потенциален евразийски балансьор на Северноатлантическия алианс, едва ли е способна в близко бъдеще да запълни споменатия по-горе "геополитически вакуум".

Много популярна в Москва е и идеята, че Русия би могла напълно да блокира присъединяването на бившите съветски републики в НАТО, използвайки формулираните на Срещата на върха на пакта във Вашингтон през 1999 изисквания към кандидатите предварително да разрешат с мирни средства всички международни спорове с тяхно участие, както и всичките си етнически, териториални и политически конфликти, в съответствие с принципите на ОССЕ.

В същото време обаче не бива да забравяме следното. На първо място, на някоя поредна среща на върха на НАТО тези изисквания към кандидатите за членство могат да бъдат преразгледани. В западната експертна общност например, вече активно се обсъжда идеята "да се направи изключение" за Тбилиси така, че Грузия все пак да може да влезе в блока, въпреки наличието на неразрешени проблеми с Абхазия и Южна Осетия. И, ако днес това се обсъжда за Грузия, утре може да се обсъжда за Украйна.

На второ място, наличието на неразрешени, макар и в повечето случаи замразени конфликти по периметъра на руските граници, само по себе си, създава многобройни, мащабни и съвсем конкретни заплахи за националната сигурност на Русия. Тоест, изграждането на външната политика на принципа на "по-малкото зло", ми изглежда най-малкото неособено разумно, защото постоянно присъстващото "по-малко зло", в определен момент може да се окаже по-опасно от хипотетичното "голямо зло".

Впрочем, възможен е и друг вариант - Русия безстрастно да наблюдава отстрани безотговорното разширяване на блока, докато той не рухне от собствената си тежест. Ако се вярва на Наполеон Бонапарт, "всички империи умират от лошо храносмилане" и няма никакви основания да смятаме, че Северноатлантическият алианс ще бъде изключение от това общо правило. А пък, ако следваме логиката на известния британски писател, историк и сатирик Сирил Норткот Паркинсън, преместването на централата на НАТО в помпозната му нова сграда в Брюксел, само по себе си, е очевиден симптом за настъпващия упадък и неизбежния крах на тази организация.

Освен това, следва да се запитаме и, дали за Русия светът без НАТО ще се окаже със сигурност по-добър, отколкото е сега? Дали нещата ще се променят към по-добро, ако в Турция или Германия се замислят, дали да не се сдобият със собствено ядрено оръжие, а Полша се опита да формира около себе си откровено антируски съюз на "трите морета", обединяващ държавите от Централна Европа? Дали ще бъде по-добре и, ако поредният американски президент се окаже напълно свободен от всички ангажименти и ограничения, които му налагат многостранните правила и процедури на НАТО?

Разбира се, не бива да храним каквито и да било илюзии относно НАТО - седемдесетгодишният Северноатлантически алианс очевидно изглежда архаична, изключително скъпа, крайно мудна и тотално бюрократизирана организация, която сякаш е замръзнала завинаги някъде в средата на миналия век. Пактът е изключително зле подготвен да противодейства на заплахите от страна на мрежовите недържавни структури и умножаващите се глобални проблеми и предизвикателства.

В епохата на глобализация, идеята, че задачите, свързани с гарантирането на сигурността, могат да бъдат решавани на териториален принцип, чрез очертаването на някакъв собствен регион на "абсолютна сигурност",  не изглежда никак убедителна, особено на фона на бързо разпространяващия се в съвременния свят "проектен подход" към сигурността.

Въпреки това, поне според мен, задачата не е просто да се върнем към "света без НАТО". Впрочем, по същия начин не би могло да се разчита и на връщане към "света без ядрено оръжие". Всяко връщане в миналото не само е невъзможно, но и нежелателно, защото светът на миналото никога не е бил идеал за бъдещето. Задачата е да се замени наследената от епохата на студената война блокова система за гарантиране на сигурността с нова система, превъзхождаща предшестващата по такива ключови параметри като откритост, ефективност и надеждност.

 

* Авторът е генерален директор на Руския съвет за международни отношения