20
Нед, Сеп
22 New Articles

Доклад на Института Брукингс: украинското правителство не може да се справи с проблема, породен от "вътрешните бежанци"

Актуално
Typography

"В крайна сметка, ако държавата не осигурява или не позволява да бъде осигурена закрила, нищо не може да се направи"

Антонио Гутиереш, Върховен комисар за бежанците на ООН

Вътрешното разселване на хора представлява един от ключовите хуманитарни проблеми, касаещи човешките права и сигурността в съвременния свят, като броят на вътрешно разселените лица (ВРЛ) в глобален план продължава да нараства. В началото на май 2015 Центърът за мониторинг на вътрешното разселване (Internal Displacement Monitoring Centre - IDMC) публикува годишния си доклад, в който се посочва, че броят на вътрешноразселените лица, принудени да напуснат домовете (но не и страната) си в резултат от конфликти и насилие, е достигнал 38 милиона души, което е най-високата цифра досега (1).

Тъй като вътрешно разселените лица остават в границите на собствената си държава, именно върху нейното правителство пада и основната отговорност за тяхната закрила и подпомагане, както и (на първо място) да не допусне произволното принудително разселване на свои граждани, т.е. превръщането им в своеобразни "вътрешни бежанци". Именно това е в основата на международните стандарти в тази сфера, включително във Водещите принципи на вътрешното разселване (2), и традиционно е обект на специално внимание както от страна на международната общност, така и на отделните държави. Често обаче, практическата реализация на тази отговорност се оказва твърде трудна. Понякога правителствата не разполагат с достатъчен капацитет за да поставят под контрол процеса на вътрешно разселване, особено когато той стартира внезапно и в големи мащаби. В други случаи може да става дума за липса на политическа воля да се реагира адекватно и ефективно на нуждите на вътрешно разселените лица. Възможно е също националните власти умишлено да са провокирали вътрешното разселване, или поне да са игнорирали обстоятелствата и събитията, принудили хората да бягат от домовете си. Или пък да изразяват чисто формално солидарността си с вътрешно раселените лица, твърдейки в същото време, че единственото решение на проблема е те да се върнат по домовете си (макар това често да се оказва невъзможно на практика) (3).

По-долу са изброени дванайсетте основни мерки, които следва да се предприемат за решаването на проблема с вътрешно разселените лица:

1. Да не се допусне разселването да придобие неконтролируеми мащаби и да се минимизират негативните ефекти от него;

2. Повишаване степента на осъзнаване на проблема на национално равнище;

3. Събиране на необходимите данни за броя и условията на живот на вътрешно разселените лица.

4. Запознаване на обществото и местните власти с правата на вътрешно разселените лица.

5. Създаване за законова рамка за утвърждаване правата на вътрешно разселените лица

6. Формулиране и реализация на национална политика по отношение на вътрешно разселените лица;

7. Фокусиране вниманието на институциите върху проблемите на вътрешно разселените лица;

8. Стимулиране на националните правозащитни институции да се ангажират с проблемите на вътрешно разселените лица.

9. Осигуряване участието на самите вътрешно разселени лица в решаването на техните проблеми;

10. Подкрепа за трайните решения на проблемите;

11. Осигуряване на необходимите за решаването на проблемите ресурси;

12. Сътрудничество с международната общност, когато собственият капацитет се оказва недостатъчен (4).

Разбира се това не е изчерпателен списък на мерките, които се очакват от правителствата, а цели по-скоро да ги ориентира как да трансформират отговорностите си в конкретни действия.

Проблемът с вътрешно разселените лица в Украйна

Вътрешното разселване е нов феномен за Украйна. До март 2014 опитът на страната в сферата на принудителната миграция се изчерпваше със сравнително малкия брой бежанци, идващи отвън (5). Първата вълна вътрешно разселени лица възникна непосредствено след събитията през март 2014 (т.е. при първите прояви на съпротива срещу новия режим, установен в Киев в резултат от т.нар. "февруарска революция") като само в рамките на една година (т.е. до март 2015) броят на вътрешно разселените лица в страната надхвърли 1,255 млн. души (6). Всяко правителство, което се сблъсква с толкова мащабно вътрешно разселване на население следва да реагира бързо и ефективно на него. Настоящият анализ на реакцията на украинското правителство на този проблем цели да го подпомогне в усилията му да отговори адекватно на предизвикателството на вътрешно разселените лица както в краткосрочен, така и в дългосрочен план. За съжаление, опитът сочи, че проблемът по правило се оказва дългосрочен. Макар че при повечето конфликтни ситуции хората бягат от домовете си с надеждата, ще скоро ще се завърнат, задълбочаването на конфликта или навлизането му в задънена улица (какъвто е украинският случай) означава, че те ще останат вътрешно разселени много по-дълго време, отколкото се е смятало първоначално. В този смисъл, мерките, взети за осигуряване на спешна помощ, често продължават да се реализират в течение на много години. Украинското правителство следва да осъзнае, че не е достатъчно само да формулира и прилага политики в подкрепа и защита на вътрешно разселените лица, но и да осъзнае, че те вероятно ще трябва да се трансформират в дългосрочни.

Разпределение на вътрешно разселените лица в Украйна

Както обикновено става навсякъде по света, вътрешното разселване в Украйна беше резултат от политическата криза в страната. Както е известно, това е една културно и политически разделена държава, както показаха и последните "нормални" президентски избори през 2010, на които проруски ориентираният кандидат Виктор Янукович спечели благодарение на гласовете на повечето етнически руснаци в Югоизточна Украйна и Крим, но беше отхвърле в западната част на страната. След като Янукович беше свален в резултат от т.нар. "февруарска революция" през 2014 (7), първите мерки на новите власти в Киев провокираха реакцията на проруските бунтовници в столицата на Крим Симферопол. През март 2014 97% от гласоподавателите в автономната република гласуваха за присъединяването и към Руската Федерация. През април пък избухна бунтът в Донецка и Луганска области, като местните проруски настроени бунтовници влязоха в сражение с части на украинската армия и доброволците, подкрепящи новото правителство в Киев (8). Според Офиса за координация на хуманитарните въпроси на ООН (ОСНА), пряко засегнати от този конфликт са били 3,9 милиона души, а Службата на върховния комисар по човешките права (OHCHR) докладва, че в тях досега са загинали най-малко 7 хиляди души, а 18 000 са били ранени (9).

Карта на конфликтната зона между правителството в Киев и бунтовниците в Източна Украйна

Някои изводи относно ситуацията с "вътрешните бежанци" в Украйна

Настоящият доклад на Института Брукинг анализира, как и доколко украинското правителство е съумяло да реализира очертаните по-горе 12 ключови мерки за разрешаване на проблема с вътрешно разселените лица в страната във всички фази за процеса на вътрешно разселване - от предотвратяването (на първо място) на този феномен, до формулирането на трайни решения на проблема.

Авторите на доклада стигат до извода, че официален Киев не е реализирал на практика нито една от въпросните мерки, може би с изключение на ангажирането на националните институции за защита на човешките права. Така например системите за регистрация на вътрешно разселените лица са се оказали неефикасни, а програмите за решаване на проблемите на тези хора или въобще не са били изготвени, или са били неадекватни, освен това правителството твърде бавно налага механизми и политики, гарантиращи, че правата на вътрешно разселените лица действително се спазват. Впрочем, до подобни изводи стига и специалният докладчик  на ООН по човешките права на вътрешно разселените лица Чалока Бейани, посетил Украйна през есента на 2014 (10).

В същото време, следва да отбележим, че нито едно правителство в света, не е успявало напълно да изпълни задълженията си по отношение на вътрешно разселените лица през първата година, в която е било налице мащабно вътрешно разселване на население. Някои от правителствата, които могат да се похвалят със сравнително успешна политика в тази сфера - като тези на Колумбия, Уганда, Грузия или Кения например, са съумели да я реализират едва след период от няколко години, през които голям брой вътрешно разселени лица са били или напълно игнорирани, или пък са били подпомагани в недостатъчна степен. Въпреки това, изследванията на Института Брукингс, касаещи 15 държави с подобни проблеми, показват, че най-важният фактор в това отношение е наличието на политическа воля за решаването на проблема (каквато, както изглежда, липса на правителството в Киев).

"Бихме искали да акцентираме върху огромното значение на политическата воля за това, дали едно правителство е в състояние да изпълни задълженията си спрямо вътрешно разселените лица. Правителствата не могат винаги да контролират факторите, пораждаши вътрешното разселване, но могат да предприемат мерки за подобряване живота на засегнатите от него лица и да гарантират техните права. Ако националните власти са убедени, че е изключително важно проблемът с "вътрешните бежанци" да бъде решен, те са в състояние да предприемат адекватни действия, отговарящи на техните потребности и да наложат наистина трайни решения" (11).

Вероятно не е изненадващо, че анализаторите на Института Брукинг стигат до извода, че политическата воля, т.е. желанието на политическите власти да се ангажират с проблема на вътрешното разселване, не е мотивирано толкова от алтруистични причини, колкото от чисто политически съображения или такива, свързани със сигурността. Когато правителствата осъзнаят, че защитата и подкрепата на вътрешно разселените лица пряко касае националните им интереси - сигурността, стабилността, икономическото благосъстояние и т.н., те ще бъдат по-склонни да следват подобна политика. Впрочем, някои правителства (което вероятно се отнася и до украинското) не са готови да осъществяват адекватна и дългосрочна политика за решаване проблемите на вътрешно разселените лица, защото не искат да признаят собствената си роля за появата на многобройните "вътрешни бежанци". Други пък просто не желаят да признаят мащабите на този феномен, опасявайки се, че това би означавало да признаят и, че не могат да контролират собствената си територия или пък, че то би навредило на имиджа на страната им пред останалия свят.

Разбира се, решаването на проблема с вътрешно разселените лица чрез реализацията на 12-те очертани по-горе ключови мерки не е само правилния начин да бъдат защитени правата на тези хора, но и има положителни политически последици. Продължителното съществуване на големи маси вътрешно разселени лица с нерешени проблеми забавя икономическото развитие на страната. Наличието на горям брой хора без постоянен дом, които се чувстват обидени и недоволни, може да се превърне в дестабилизиращ обществото и държавата фактор.

Но макар че и 12-те мерки са важни за намирането на адекватно и ефективно решение на проблемите на вътрешно разселените лица, експертите на Института Брукингс смятат, че следните три трябва да се превърнат в приоритет за правителството на Украйна.

На първо място то следва да концентрира вниманието си върху проблемите на огромния брой "вътрешни бежанци" в страната и да се ангажира активно с решаването им. За целта се налага приемането на съответните законодателни промени, мобилизацията на наличните ресурси и осъзнаването на цялата сериозност на проблема.

На второ място украинските държавни чиновници трябва да бъдат обучени да прилагат основните международни стандарти при решаването на проблемите на вътрешно разселените лица.

На трето място, фокусът в политиката по отношение на вътрешно разселените лица следва да бъде поставен върху намирането на трайни решения и това трябва да стане максимално бързо. Сегашната кошмарна ситуация в Украйна, с нейните милион и половина "вътрешни бежанци" и продължаващ да тлее вътрешен конфликт означава, че са налице всички условия проблемът с вътрешно разселените лица да се проточи с години, ако не и с десетилетия. Управляващите в Киев следва да се поучат от печалния опит на близо 40-те държави по света, където този проблем остава нерешен в течение на продължително време, защото, при ново негативно развитие на събитията (което не бива да се изключва), той би могъл да ускори превръщането и в "пропаднала държава", намираща се в сърцето на Европа.

 

Бележки:

1 “The Global Overview 2015: People internally displaced by conflict and violence,” Internal Displacement Monitoring Centre, May 6, 2015, http://www.internal-displacement.org/media-centre/global-overview-2015-people-internally-displaced-by-conflict-and-violence.

2 “The Guiding Principles on Internal Displacement,” UN OCHA, September 2004, http://www.brookings.edu/~/media/Projects/idp/GPEnglish.pdf.

3 “UNHCR at 60: A Discussion with António Guterres, the United Nations High Commissioner for Refugees,” Brookings Institution, May 5, 2011, http://www.brookings.edu/events/2011/0505_unhcr.aspx.

4 “Addressing Internal Displacement: A Framework for National Responsibility,” Brookings Institution, April 2005, http://www.brookings.edu/research/reports/2005/04/national-responsibility-framework.

6 През 2014 в Украйна е имало 1173 лица, претендиращи за статут на бежатци, като от тях 105 са получили такъв статут, а други 222 са получили допълнителна закрила; виж “Asylum statistics in Ukraine, 2010-2014,” UNHCR Kyiv, accessed May 6, 2015, http://unhcr.org.ua/en/resources/statistics.

7 “Ukraine: Internally Displaced People,” UNHCR Kyiv, April 27, 2015, http://unhcr.org.ua/attachments/article/1244/map45.jpg.

8 “Ukraine: Situation report No. 31 as of 13 March 2015,” UN OCHA, March 13, 2015, http://reliefweb.int/report/ukraine/ukraine-situation-report-no-31-13-march-2015, p. 6.

9 “Ukraine: Situation report No. 38 as of 1 May 2015,” UN OCHA, May 1, 2015, https://www.humanitarianresponse.info/en/system/files/documents/files/ocha_ukraine_situation_report_38_-_1_may_2015.pdf.

10 “Buffer Zone,” Kyiv Post, February 12, 2015, http://www.kyivpost.com/content/ukraine/giving-peace-another-chance-380495.html.

11 Elizabeth Ferris, Erin Mooney and Chareen Stark, “From Responsibility to Response: Assessing National Approaches to Internal Displacement,” Brookings-LSE Project on Internal Displacement, November 2011, http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2011/11/responsibility-response-ferris/from-responsibility-to-response-nov-2011.pdf, 301.

 

* Старши изследовател в Института Брукингс. Докладът на Института за ситуацията в Украйна е публикуван през май 2015 и е изготвен съвместно със Сюлейман Мамутов, Катерина Мороз и Олена Виноградова от програмата за подпомагане на бежанците HIAS. Тук публикуваме само извадки от него. Целият доклад може да бъде намерен на адрес: http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2015/05/ukraine-internal-displacement/ukrainian-govt-responses-to-internal-displacement-may-2015.pdf