18
Съб, Ян
23 New Articles

Политическият компромис в Ливан и конфесионалният принцип на управление

брой1 2009
Typography

Промените в политическата обстановка в Близкия изток са израз на сблъсъка на регионални и световни сили, ярък пример за което е и динамичната политическа ситуация в Ливан. Само задълбоченият анализ на разположението на вътрешнополитическите сили в страната може да даде обяснение на последните събития, както и на косвеното въздействие на регионалните сили върху ливанската политика.

В настоящия материал ще направя опит да анализирам политическите фракции в Ливан и на тази основа, да прогнозирам развитието на обстановката в страната, в краткосрочна перспектива, избягвайки общите клишета от типа на „остро етно-конфесионално противопоставяне” и „необходимост от конструктивен национален диалог”. Всеки опит да се направи прогноза за по-дълъг период от време крие особен риск, поради няколко основни причини: липса на достатъчен обем информация за бъдещото поведение на част от участниците в ливанската политика и честите промени в конфигурацията на регионалните сили.

Миналогодишната среща в Катар

Срещата в Катар, в средата на месец май 2008, позволи да се очертаят основните политически групировки и векторите на тяхната политика. Както е известно, в катарската столица Доха пристигнаха делегация на движението Амал (оглавявано от Набих Бери), министър-председателят Фуад Синьора, парламентарно представени политически партии като Катаиб (оглавявана от бившия президент Амин Джемаел), блокът „Изменение и реформа” на Мишел Аун, партията „Бъдеще” на Саад Харири, представители на „Хизбула” (в лицето на ръководителя на парламентарната група Мухамад Раад), блокът на друзите „Демократичен форум”, представляван от Уалид Джумблат, и пратеници на групата Ливански сили. Както се вижда, това е цял спектър от политически партии и групи, всяка със свое виждане за бъдещето на страната, гравитиращи около различни регионални (и по-далечни) сили. Само по себе си, подобно многообразие подсказва, че постигането на политически компромис е много трудно и не е по силите на местния елит, а е необходима много сериозна външна подкрепа за овладяване на ситуацията. Наред с посочените политически сили, свои делегации изпратиха и представители на различните религиозни общности (гръко-католици, мюсюлмани-сунити, арменски християни). Така форумът в Катар придоби необходимото ниво на представителност, като в него се включиха всички ливански етноконфесионални общности.

Още преди началото на срещата, участниците бяха разделени на два „лагера” (делението е доста условно, но може да се използва за ориентиране в политическата карта на Ливан). В единия влизаха проправителствените сили: маронитските „Ливански фаланги” (Катаиб), „Демократичен форум” и партията „Бъдеще” на Саад Харири. Преди заминаването си за срещата в Катар, премиерът Фуад Синьора получи подкрепата и на две много влиятелни религиозни фигури в Ливан – маронитския патриарх и ливанския мюфтия (който е сунит). Впрочем, Синьора се ползва и със сериозна външна подкрепа, изразена от външните министри на Саудитска Арабия и Египет. В другия „лагер” остана Движението „Хизбула”, като преките контакти между представителите на двата „лагера” бяха ограничени.

Първият въпрос, разгледан на форума, беше свързан с декларирането на отказ от използване на оръжие в Бейрут и на цялата територия на страната. Чисто формално, участниците изразиха подкрепа за такава декларация, но позициите им бяха силно нюансирани, следвайки постановката „по принцип е възможно, но...”. Така, представителите на Хизбула заявиха, че подобен отказ би „намалил ролята на движението в политическия процес”. Тоест, дадоха да се разбере, че всъщност разоръжаване няма да последва и употребата на оръжие е възможна по всяко време, ако това отговаря на политическите интереси на Хизбула. Позицията на проправителствените сили бе, че е необходимо максимално ограничаване на употребата на сила, спиране на политически мотивираното насилие и промяна на избирателното законодателство. Тоест, позициите на двете страни относно разоръжаването и употребата на сила не се доближават и са израз на съотношението на силите в чисто военен план. Обичайно за ливанската политика е партиите да поддържат свои милиции (т.е. военни формирования), а в настоящия момент силите на Хизбула превъзхождат всички останали. Издигайки (общо взето формално) лозунга за „общонационална съпротива срещу Израел”, частите на Хизбула продължават да са достатъчно добре снабдени и въоръжени и запазват контрола си над важни части от територията на страната. В близко бъдеще едва ли ще е възможно друга политическа групировка да създаде военни формирования, които да съперничат на Хизбула.

Въпреки липсата на съгласие по въпроса за разоръжаването и употребата на сила, към настоящия момент, никоя от страните няма интерес да наложи със сила влиянието си над останалите. Ако Хизбула прибегне до прекомерна употреба на сила, това ще доведе до загуба на позиции и остри реакции в сунитската и маронитска общност (както и на арабските държави, чиито политически елит и население принадлежат към сунитската деноминация). Това налага извода, че към настоящия момент и в краткосрочна перспектива може да се очаква относително успокояване на политическата обстановка. В дългосрочен план обаче военният дисбаланс остава, което наред с бързо променящата се религиозна карта на Ливан (където се засилва влиянието на шиитската общност), дава основание да очакваме ново изостряне на военно-политическата обстановка, в по-далечна перспектива.

Друг спорен въпрос на срещата в Катар бе свързан с промените в изборното законодателство на Ливан, включително промяната на избирателните райони в страната и, най-вече, в столицата Бейрут. След края на гражданската война, през 1990, и подписването на споразумението от Таиф, политическият елит в Бейрут започна да говори за промяна на принципа за пропорционално представяне на различните етнически и конфесионални групи във властта. Независимо от декларациите обаче, страната продължава да е разделена на „зони на влияние” между отделните общности и отказът от пропорционалното разделение, поне днес, изглежда невъзможен. Не беше реалистично да се очаква и провеждането на „общонациоални избори” още преди края на 2008, тъй като е налице реална опасност от доминация на Хизбула и радикална промяна в ливанската политика. Идеята за намаляване броя на избирателните райони, така че те да включват представители на различни религиозни групи, се подкрепя от Хизбула, защото това би й осигурило силно влияние и голямо политическо представителство. То обаче ще е за сметка на по-малките партии и религиозни общности и създава опасност от тяхното радикализиране, ако загубят политическото си представителство. Това обяснява и сдържаната позиция на управляващите партии в Ливан към евентуална промяна на изборното законодателство.

Избирането на генерал Мишел Сюлейман за президент на Ливан беше пряк резултат от постигнатите споразумения между страните. Може спокойно да се твърди, че това беше политически по-лесната част, съставянето на „правителство на националното единство” (каквато е формулировката в текста на официалната заключителна декларация от срещата в Катар) обаче е значително по-сложно. Срещата в Катар показа сериозните противоречия между страните, които все пак бяха балансирани с чужда помощ. Постигането на баланс при съставянето на правителство обаче ще е доста по-трудно.

Политическата ситуация в една страна винаги е пряко свързана с установения в нея конституционен и правен ред, още повече, че политическите кризи често пъти намират решение с промяна на съществуващите конституционноправни механизми – пример за това е приключването на ливанската гражданската война през 1989. Тоест, можем да направим основателно предположение, че цената на политическата стабилизация в Ливан, през 2009, също ще е промяна на сега действащата конституция.

Ливанската конституция

Ливан притежава уникална по своите характеристики правна система с ясно изразено конфесионално разделение. Подобна „конфесионална” правна система не съществува никъде по света и заслужава да бъде разгледана подробно. В Ливан действа конституцията от 1926, която не е променяна често и дефинира формата на държавно управление като парламентарна република. С доста съществено влияние обаче се ползва президентът на страната, което ни дава основание да дефинираме Ливан като фактическа полупрезидентстка република. Конституцията е приета от Учредително събрание, а проектът и е изработен под влиянието на Франция (което обяснява и ключовите правомощия на президента). Състои се от осем части и, в годините след приемането и, претърпява седем изменения и допълнения. Най-съществени конституционни реформи са направени през 1943 (резултат от практическото получаване на независимост от Френската Република) и през 1990 (след споразуменията от Таиф и края на гражданската война). Възможно е споразуменията от Катар, през май 2008, да доведат до поредната конституционна промяна. Механизмът за изменение и допълнение на конституцията (чл. 76 – чл. 79) показва, че върховният закон на Ливан спада към групата на т.нар. „твърди” конституции, чиято промяна изисква квалифицирано мнозинство и участието на всички органи на държавната власт.

Според Националния пакт от 1943, висшите държавни постове в страната се разпределят по конфесионален признак – така, президентът може да бъде само християнин-маронит, премиерът е мюсюлманин-сунит (заместник министър-председателят пък следва да е православен християнин), а председателят на парламента – мюсюлманин-шиит. Принципът на конфесионално разделение всъщност означава резервиране на ключовите постове в държавата за представители на точно определена религия, т.е. издигане на религиозната принадлежност в квалифицирано предварително условие за упражняване на пасивно избирателно право или за назначаване на определен държавен пост. Подобно разпределение намира обяснение в необходимостта от поддържане на политическия баланс между различните етнически и религиозни общности в страната. Конфесионалната система има своите традиции още от ХІХ век, но формално е наложена през 40-те и 50-те години на ХХ век, при политическото представителство в парламента, правителството и отделните министерства и ведомства и е отговаряла на религиозната и етническа карта на Ливан отпреди половин век. Демографските изменения обаче са в полза на мюсюлманите (основно на шиитската деноминация) и на практика налагат нормативни изменения, заради фактически променената етнорелигиозна картина в Ливан. Между другото, в никоя държава по света не съществува подобен тип конфесионална конституционноправна система.

Основните политически и правни изменения настъпват в края на 80-те години на миналия век и съвпадат с приключването на гражданската война в страната – през 1989 е приета Харта за национално съгласие, дефинираща няколко основни национални цели. Сред тях са ликвидирането на политическия конфесионализъм, реформи в избирателното право и децентрализация. Формално е обявен отказ от конфесионалното представителство в съда, армията и държавната администрация. Въпреки това, политическият конфесионализъм продължава да съществува и до днес, независимо дали е правно регулиран или фактически установен.

Висшият законодателен орган на Ливан е еднокамарен парламент със 128 народни представители, избирани въз основа на общо, равно и пряко избирателно право за срок от четири години. Преди 1990, съотношението на народните представители е било 6:5 в полза на християните и, на практика, е отговаряло на реалностите от средата на ХХ век, когато те са били мнозинство от населението. След мирните споразумения от Таиф, политическото представителство се разделя по равно между мюсюлмани и християни. Традициите в избирателното законодателство на Ливан биха се сторили на европейските юристи твърде странни – само като пример ще посоча Закон № 171 „За избор на народни представители в ливанския парламент”, определящ избирателните райони и броя на мандатите във всеки от тях. Съгласно чл. 4 от закона, всички избиратели от един район трябва да гласуват за посочения кандидат, независимо от конфесионалната принадлежност на избирателите. Принципът на конфесионално разпределение на изборното политическо представителство в органите на властта осигурява предимства на родовия елит, т.е известни фамилии с ключови позиции в ливанската икономика и общество получават възможност за влияние и в политиката. Статистиката на ливанската избирателна система, от 1922 до 1973, показва, че за петдесет години в управлението са участвали 294 фамилии, като 68 от тях са представени в парламента от 5 до 20 пъти. Това не е продиктувано от професионализацията на политиците (както е в Гърция), а е израз на издигането на хора от определена фамилия като представители и изразители на волята на цялата етнорелигиозна общност.

Приетите от парламента закони се обнародват с разпореждане на президента в едномесечен срок в местния „Официален вестник”. Възможно е някои закони да се определят като спешни за обнародване и президентът е длъжен да ги обнародва в срок от пет дни. Именно в този срок президентът може да упражни правото си на отлагателно вето (което е относително и може да бъде преодоляно от парламента).

Държавният глава се избира от парламента за срок от шест години, като за избора е необходимо квалифицирано мнозинство от две трети. Най-малко месец преди изтичане на президентския мандат, председателят на парламента свиква заседание за избор на нов държавен глава. Политическата история на Ливан познава до 18 последователни, неуспешни опита за такъв избор. Президентът играе съществена роля в политическия процес и макар да не се избира пряко от ливанските граждани има правомощия, отреждащи му важно място в политическия живот на Ливан. Той председателства Върховния съвет по отбраната и е Върховен главнокомандващ на въоръжените сили.

Президентът може да оглавява заседанията на кабинета, но не е негов член и не може да гласува за вземането на конкретни решения. В конституцията на Ливан е предвидено, че президентът определя премиера, след консултации с председателя на парламента. След избирането на министър-председателя, президентът провежда преговори и издава указ за назначаване на правителство, чийто състав е обект на консултации с министър-председателя и парламентарно представените партии. Правомощията на държавния глава са съществени, като по-важните от тях са: законодателна инициатива, право на отлагателно вето, право да помилва, право да разпуска парламента с мотивиран указ, одобрен от правителството. В Ливан е въведен институтът на контрасигнатурата – т.е. всеки от актовете на президента се приподписва от премиера или ресорен министър.

Повече внимание заслужава правото да се разпуска парламента – президентът може да направи искане пред правителството за разпускане на парламента преди изтичане на мандата му. Ако правителството прецени, че са налице основания за разпускане, президентът издава мотивиран указ за това (като в него се посочва и кога ще се проведат следващите парламентарни избори) и Народното събрание престава да функционира. Ако изборите не се проведат и не бъде избран нов парламент, указът за разпускане на Парламента се смята за нищожен. Това е конституционна презумпция, според която, ако не бъде избрано законодателно тяло, старият състав на парламента може да се събере отново и да продължи дейността си.

Отговорността на президента е ограничена – само за нарушения на конституцията и за държавна измяна. Политически, президентът може да бъде отстранен от поста си само, ако 2/3 от всички народни представители изрично гласуват за това. Подсъдността на делата срещу президента не е пред обикновените наказателни съдилища, а пред специален орган – Върховен съвет, а обвинението се повдига и поддържа от изрично определен съдия. Докато не бъде постановена окончателна присъда, в която се разглежда въпросът за виновността на президента, постът остава свободен. Върховният съвет е орган, чиято задача е да провежда процеси срещу президента или министрите, ако това се налага и са налице конституционните предпоставки. Състои се от седем депутати и осем върховни съдии, под председателството на най-старшия съдия по ранг. Осъдителна присъда може да бъде постановена с мнозинство от най-малко десет членове на съвета.

Изпълнителната власт в Ливан е „поделена” между правителството и президента. Макар и да има значителни правомощия при определяне на вътрешната и външната политика на страната, правителството не може да предприеме радикални стъпки без съгласието на президента. На практика, ливанската конституция е така балансирана, че изисква координация между два центъра – президента и министър-председателя. Премиерът изпълнява функцията на заместник-председател на Върховния съвет по отбраната и има право да свиква извънредни заседания на парламента за приемане на важни актове. Съставът на правителството се определя от премиера, но указът за назначаването на членовете му се издава от президента. Така се блокира възможността, на която и да било институция еднолично да взема важни решения или да прави назначения на ключови постове. Ако в американската и европейска традиция това е свързано с баланса между властите, в ливанската конституционна практика то е по-скоро въпрос на баланс между религиозните общности. Решенията на правителството се вземат с обикновено мнозинство, но за да е редовно заседанието на правителството има завишени изисквания за кворум – 2/3 от членовете на кабинета. Особено важните решения на правителството следва да се вземат чрез квалифицирано мнозинство, а като такива са изрично определени въпросите за: изменение на конституцията, обявяване на извънредно положение или война, обща мобилизация, проектазакони за личния статус на гражданите, провеждането на избори, административно деление и други.

Заключение

Към настоящия момент Ливан продължава да е разделен на региони, в които с доминиращо влияние се ползват отделни политически сили. Именно това разделение е най-голямата опасност за мира в страната, защото има територии, които правителството, на практика, не контролира. Постигнатият компромис е израз на интересите на политическите сили в Ливан и на съседните държави, той отразява съотношението на силите към момента, но едва ли ще бъде особено траен. Поредната дестабилизация на военно-политическата обстановка не е трудно да се прогнозира, единственият въпрос е, кога това ще стане факт. Засега обаче „компромисът от Катар” дава малко време и на двете страни де се подготвят.

 

* Българско геополитическо дружество

{rt}