11
Пон, Ное
22 New Articles

Европа във фокуса на "вторичните санкции" на САЩ

брой 5 2019
Typography

Напоследък Eвропейският съюз се превръща във все по-значим играч в сферата на санкционната геополитика. Има няколко причини за това. На първо място, ЕС се превърна в една от най-големите световни икономики, разполагаща с гигантски технологичен, индустриален и човешки капитал.

На второ място, външнополитическият инструментариум на Брюксел традиционно залага на икономиката и "меката сила". Ограничените военно-политически възможности на Съюза превръщат санкциите в особено привлекателен инструмент на неговата външна политика. На трето място, ЕС се намира в стратегическа взаимозависимост със САЩ и често се присъединява, в една или друга степен, към американските санкции.

Стремителният ръст на използването на санкции от страна на Вашингтон, логично води и до увеличаване на санкциите, налагани от ЕС. Разбира се, санкциите на САЩ и ЕС невинаги са идентични, но общите им политически позиции по много въпроси, както и техните съюзническо отношения, водят до координиране на политическите стъпки, включително на санкциите, като сред примерите за това са действията им по отношение на Русия.

В същото време САЩ запазват водещата си роля, като основен инициатор на едностранни икономически ограничения. Вашингтон води както по общия им брой [1], така и по възможностите на своя държавен апарат, ангажиран в политиката на санкции. В тази сфера американците натрупаха огромен опит и умения. Те разчитат на мощта на своята икономика и уникалната си роля в световната финансова система. Доминацията на долара в глобалните разплащания дава на американските власти възможност да проследяват огромен брой финансови транзакции, да разкриват нарушенията на наложените от тях санкционни програми и да "наказват" нарушителите, с помощта на вторични санкции.

Под вторични санкции се разбира използването на ограничения против онези компании, държави или физически лица, които осъществяват транзакции със страни държави, организации или лица - обект на санкции. "Санкциите за нарушаване на санкциите" се използват от САЩ против собствените им граждани и компании, доколкото американските закони са приложими само в рамките на юрисдикцията на Вашингтон. Поне през последните трийсетина години обаче, тези ограничения все повече се превръщат в екстериториални, т.е. засягят компании и организации от много други държави. Самата възможност за екстериториални санкции се определя от огромната нужда на американската финансова система от международни разчети и тесните връзки на много големи компании с американския пазар. Нормите на националното законодателство се разпространяват върху всички чуждестранни играчи, които по един или друг начин са свързани с американските финансови институции, компании или пазари. Освен чисто икономическите ползи, тази тяхна роля в глобалната икономика, представлява и сериозен политически лост в ръцете на САЩ.

Въпреки икономическата му мощ и нарастващият брой санкционни програми, Европейският съюз засега не разполага с подобни лостове. Нещо повече, европейските компании нерядко се оказват жертва на вторичните санкции на САЩ. Американците сравнително рядко включват компании от ЕС в своя SDN-списък (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List), т.е. в списъка на компаниите, с които е забранено да се поддържат икономически отношения. В същото време обаче, Департаментът по финансите на САЩ често налага глоби на компаниите-нарушители. Нещо повече, сред преобладаващото мнозинство от глобените през последните десетина години чуждестранни субекти са тъкмо компаниите от ЕС. Именно те са платили и най-големите глоби на американската хазна.

Поне от 90-те години на ХХ век насам, ЕС се опитва да предприема мерки за защита от вторичните санкции на САЩ. Сериозен стимул за това стана излизането на Вашингтон от Съвместния всеобхватен план за действие (СВПД), касаещ иранската ядрена програма. Както е известно, САЩ едностранно възобновиха мащабните финансови и секторни санкции срещу Иран, в резултат от което застрашени от налагането на вторични санкции и последващи глоби се оказаха голям брой компании, работещи на иранския пазар, включително европейски фирми. В отговор ЕС възобнови действието на т.нар. Блокиращ статут от 1996, който трябва да защити европейските компании от вторични санкции. В същото време обаче, голям брой големи компании от ЕС вече напуснаха Иран.

Тоест, възникна ситуация, в която големите европейски компании предпочетоха да се съобразята с американските претенции, въпреки, че Брюксел се отнася негативно към излизането на САЩ от СВПД и прие съответните защитни мерки. Заплахата от сериозни проблеми с американските власти, включително глоби и "отлъчване" от пазара и финансовата система на САЩ, натежава над възможните печалби на иранския пазар. Подобна логика е актуална за всяка друга държава, чиито компании могат да станат обекти на вторични санкции.

От военно-политическа гледна точка, съвременният свят отдавна може да се смята за многополюсен. Китай, Индия и Русия са мощни центрове на сила, против които е невъзможно да бъде осъществена директна военна агресия. От гледна точка на икономическата власт обаче, светът продължава да е еднополюсен. Възможностите на САЩ да използват принудителни икономически мерки съществено превъзхождат тези на останалите, а големите чуждестранни компании, осъществяващи сделките си в долари и разчитащи на американския пазар, демонстрират лоялност към претенциите на американците дори, когато собствените им превителства се отнасят критично към действията на САЩ.

Подобна ситуация поражда поредица въпроси. В каква степен вторичните санкции засягат чуждестранния бизнес? Какъв е делът на европейските компании сред засегнатите от вторичните санкции на САЩ? Какви мерки предприема ЕС за да защити своя бизнес и доколко ефективни са те? Има ли шанс европейците да създадат действени механизми за заобикаляне на американските санкции или алтернативни финансови системи? Готов ли е европейският бизнес да лобира за такива промени, т.е. доколко той е лоялен към американските власти? Може ли друга голяма икономика - например Китай, да се нагърби с осъществяването на подобни трансформации? Кой може да отправи (или поне да поиска да го стори) предизвикателство срещу американската хегемония в сферата на санкционната политика? И, има ли шанс подобни проекти да бъдат лансирани в краткосрочна перспектива?

Какво представляват санкциите?

Санкциите представляват ограничителни мерки, налагани от един или няколко субекта против отделна "целева" държави или група държави. Те са инструмент за принуда: с помощта на търговски и финансови ограничения, техните инициатори се опитват да принудят "целевата" държава да промени своя външно- или вътрешнополитически курс. Следва да се прави разлика между санкциите и търговската война. Често целта на последната е да се повиши конкурентоспособността на националните производители с помошта на митнически тарифи, субсидии, протекционистки мита и т.н. Задачата на санкциите пък е използването на икономически инструменти за постигане на политически цели, като например смяна на неудобен режим, военно сдържане, наказване на отделни политици и организации и т.н. В този случай наборът от икономически мерки също е различен: замразяване на активи, забрана за осъществяване на финансови транзакции, ограничаване на вноса и износа, налагане на секторни ограничения. Разбира се, бизнесът може да спечели от санкциите,    но за правителствените структури, които формулират ограничителните мерки, интересите на бизнеся нерядко са вторичен приоритет, в сравнение с политическите цели.

Санкциите могат да се сравнят със стихийно бедствие: трудно е да се повлияе върху него, но пък се налага да се справяш с последиците. За разлика от търговските войни, бизнесът рядко се изявява като лобист или инициатор на санкциите, но последиците често се стоварват именно върху него. В правно отношение инструментите на санкциите и търговските войни са сравнително ясно разграничени, поне що се отнася до САЩ, които налагат санкции по-често от всички останали държави и международни организации, взети заедно.

През последните три десетилетия станахме свидетели на съществена трансформация на санкционните инструменти. Чак до края на студената война инициаторите им разчитаха най-вече на всеобхватното търговско ембарго. Така стана с Ирак през 1991 например. От средата на 90-те години насам обаче, все по-популярни стават т.нар. "точкови" (targeted) или "умни" (smart) санкции. Вместо тотално ограничаване на търговията с "целевата" държава, те включват ограничения против отделни лица (често това са високопоставени държавни чиновници, едри бизнесмени или представители на силовите структури), отделни компании или икономически сектори [2]. На теория този подход цели да намали вредата за населението на "целевата" държава и да усили натиска върху политическия и елит. Още иракският опит обаче показа, че санкциите сериозно съкращават ресурсните възможности на въпросната страна, но засягат най-вече незащитените слоеве на населението, а не елита.

 

Впрочем, човешките права и загрижеността за населението не бяха единствените причини. Точковите санкции се оказаха потенциално по-ефективни заради новите реалности на световната финансова система. Тя стана глобална и, в същото време, по-прозрачна за американските власти, предвид доминацията на долара в световните разплащания. Финансовите санкции се превърнаха в много по-ефективен инструмент, в сравнение с търговските блокади. Информацията за движението на финансовите потоци улесни контрола върху спазването на търговските ограничения. Така, финансовите санкции се превърнаха в своеобразен аналог на високоточно оръжие, като в същото време разшириха и възможностите за вторични санкции. Тоест, те вече можеха да се използват за наказване на "основните мишени". Заплахата от налагане на вторични санкции прави "целевата държава", отделните компании или физически лица

токсични. Защото в една прозрачна финансова система, транзакциите с лицата, засегнати от санкциите, се виждат съвсем ясно - с всички произтичащи от това проблеми, като сблъсъци с американския "регулатор", глоби или вкарване на "черните списъци" на САЩ.

От една страна, прозрачността предоставя безпрецедентни възможности за борба с финансовите престъпления, прането на пари и тероризма. Тласък за развитието на финансовото разузнаване и повишаване на прозрачността на банките дадоха терористичните нападения от 11 септември 2001. От друга страна обаче, в същото време американските власти се сдобиха с инструмент за влияние върху чуждестранните компании с политическа цел. Интернационализацията на американското законодателство разшири възможностите за вторични санкции срещу чуждестранни играчи, повишавайки и нивото на ущърба от "първичните" санкции.

Първични или преки санкции са ограничителните мерки, налагани против отделни лица, компании, организации или икономически сектори по едни или други политически причини. В САЩ налагането на санкции е прерогатив на президента. Законът за извънредните икономически пълномощия [3] позволява на президента да налага санкции след обявяването на извънредна ситуация по определен въпрос. Обикновено подобни решение се оформят с указ на държавния глава. Списъкът на подлежащите на санкции физически или юридически лица може да бъде включен в самия указ, или пък пълномощията за съставянето му да бъдат прехвърлени от президента на съответните институции - Департамента по финансите, във взаимодействие с Държавния департамент, или на различни агенции.

Съставянето на въпросните списъци е постоянен и рутинен процес, в зависимост от постъпването на нова информация или политически указания. Инициатор на санкции може да бъде и Конгресът, като в този случай санкциите се фиксират под формата на закон, а органите на изпълнителната власт биват задължени да ги наложат, както и да докладват пред Конгреса за резултатите от тях. Администрацията обаче разполага с достатъчно широко поле за маневриране и често изпълнителната власт налага "изпревараващи" санкции. В същото време, отмяната на законодателните актове на Конгреса или тяхното прерозглеждане е значително по-дълъг и сложен процес, в сравнение с преразглеждането на изпълнителните укази на президента. Нерядко между администрацията и Конгреса възникват разминавания относно санкциите: Конгресът например може да усилва действията им, или да пречи на тяхното прилагане. Подобни разногласия се очертаха например по въпроса за отмяна на ограниченията срещу Иран през 2015.

Санкционната политика на САЩ се реализира директно от Департамента по финансите. Обикновено първичните санкции са свързани с включването на отделни индивиди, компании или организации в един от няколкото "черни списъка". Най-тежко за тях е да се окажат в т.нар. списък SDN, който забранява на американските граждани, както и на всички, попадащи под действието на американските закони (включително всяка чуждестранна компания, която осъществява банкови плащания в долари), да поддържат икономически, търговски или инвестиционни отношения с фигуриращите в списъка. Списъкът на секторните санкции (Sectoral Sanctions Identifications List - SSI) се смята за "по-малкото зло". Той включва компании, спрямо които действат секторни ограничения и обикновено забранява с тях да се осъществяват само определени транзакции. Сред по-новите "черни списъци" е списъкът CAPTA (List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions), включващ финансови организации, на които се забранява да притежават кореспондентски сметки в САЩ. Засега в него фигурират само няколко банки - за разлика, например, от списъка SDN, в който са включени хиляди организации и физически лица.

Вторичните санкции представляват ограничителни мерки, насочени против нарушителите на вече съществуващите санкционни режими. Такава санкция може да бъде решението на Финансовия департамент на САЩ да включи една или друга компания или физическо лице с списъка SDN. Както стана например с редица китайски и руски компании, обвинени, че поддържат икономически връзки със Северна Корея [4]. С други думи, статутът на нарушителите на санкционния режим се приравнява с неговите първоначални цели, като това е най-суровата мярка срещу тях.

Друга разпространена мярка е паричната глоба. На пръв поглед, тя изглежда по-мека, тъй като не ограничава икономическата активност на компанията, само че сумите на глобите могат да бъда наистина гигантски. Ако в SDN често се оказват т.нар. "рецидивисти" или компании, създадени специално за работа с държави - обект на санкции, глоби се налагат както на уважавани глобални компании с големи обороти, така и на малки фирми, "заловени" при осъществяването на незначителни сделки. Глобата е по-универсалния и гъвкав инструмент на вторичните санкции [5]. Предназначението и е да бъде даден "урок" на нарушителя и той да бъде "отказан" от сделки с обектите на санкции, при това без да бъде напълно изключен от икономическия живот. Практиката на налагане на глоби е важен индикатор за вторични санкции. Именно европейските компании страдат най-много от подобни глоби.

Наказателните санкции против европейския бизнес

През последното десетилетие (2009-2019) Департаментът по финансите на САЩ е глобил 191 компании и десет физически лица за нарушаване на наложените от него санкционни режими, т.е. общо 201 случая. Общата сума на платените глоби е 5,6 млрд. долара. На практика обаче, реалните плащания са значително по-големи, той като в редица случаи, паралелно с Финансовия департамент, претенции към някои компании предявяват и други регулатори, като департаментите по правосъдията или търговията например.

В повечето случаи, глобите се налагат на американски граждани и компании - такива са 133 от споменатите по-горе 201 случая. С други думи "санкциите за нарушаване на санкциите" се използват най-вече против самите американци. Въпреки това обаче, 68 случая (34%) са свързани с разследвания срещу чуждестранни компании или лица, като огромното мнозинство от тях са европейски компании. На ЕС се падат 40 такива случая (20% от всички), като към тях можем да добавим още пет дела срещу швейцарски компании.

 

 

Като цяло, разпределението на европейските "случаи" изглежда доста неравномерно. Повечето глоби са наложени на британски фирми - 15 от 40. По пет глоби са наложени на компании от Германия, Франция и Холандия. Шведите три пъти са плащали глоби, италианците - два, а датчаните, белгийците и австрийците - по веднъж (глобена е и една компания от Люксембург). По-важното обаче е, че европейците са платили 83% от общата стойност на всички глоби, т.е. над 4,6 млрд. долара. А, ако добавим към ЕС и Швейцария, този дял скача до 94% (над 5,3 млрд.). В същото време, въпреки многобройните глоби, наложени на американски компании, те са платили едва 3% от общата стойност на всички глоби (177,2 млн.). С други думи, лъвският дял от плащанията се пада именно на ЕС и Швейцария. Това разпределение е своеобразна илюстрация на закона на Парето: повечето постъпления се генерират от малцинството играчи. И това малцинство е концентрирано в Европа. В същото време, мнозинството фирми генерират нищожен дял от постъпленията, като повече от тях са американски. Разбира се, това разпределение едва ли е резултат от преднамерените действия на властите в САЩ. Фактът е обаче, че европейците плащат повече от всички.

Интересно е, че от въпросните 40 компании от ЕС, 22 са банки. Именно те са платили на Департамента по финансите на САЩ по-голямата част от  "европейските" глоби: над 4,5 млрд. долара за пет години. Абсолютен рекордьор в това отношение е френската BNP Paribas, която през 2014 плати на Финансовия департамент 963 млн. долара [6]. През 2019 този рекорд едва не беше подобрен от британската Standard Chartered Bank (над $650 млн), както и от немския, австрийския и италианския филиали на Unicredit Bank ($611 млн). През 2012 холандската ING Bank плати $619 млн. През същата година британската HSBC беше принудена да плати $375 млн. За десет години средната сума на глобите на европейски банки достигна над $208 млн. Макар че сред тях има и случаи на сравнително малки глоби. През 2018 например, френската Societe Generale беше глобена с $53,9 млн, а през 2011 - само с със $111,3 хиляди.

Защо банките плащат значително повече от останалите и защо тъкмо те са основната мишена? За това съществуват както чисто субективни, така и обективни причини. В първия случай банките съзнателно игнорират американските закони, опитвайки се да прикрият наличието на държави или лица, обект на санкции, в своите финансови сделки. От 22 случая на дела срещу европейски банки, 13 бяха квалифицирани от американските власти като "много значими" (egregious). Тоест, банките, като минимум, са си затваряли очите за американските санкции, а като максимум - са действали съзнателно и са се опитвали да прикрият своите операции, носещи им печалба. При това, банковият мениджмънт обикновено е бил в течение на тези нарушения. Тук трябва да напомня и, че банките не докладват доброволно за тях на Департамента на финансите на САЩ и затова се смятат за "хванати на местопрестъплението", а именно в тези случаи се налагат и най-големите глоби. Наличието на умисъл, пренебрежението или директното ангажиране на мениджмънта, както и отказа от доброволно "самопризнание", неадекватността на програмите «compliance» и други фактори, се приемат от американците като утежняващи вината обстоятелства, което пък води до увеличаване на глобите.

Впрочем, налице са и обективни причини за уязвимостта на банките. На първо място, те осъществяват огромен брой транзакции, които трудно могат да бъдат контролирани. Тоест, сред множеството сделки спокойно може да се окаже и някоя с клиент, който е обект на санкции. Банките постоянно усъвършенстват системата си за мониторинг и контрол, но в нея могат да възникнат проблеми, водещи до грешки. За разлика от други сектори, където се нарушават една-две програми, банките едновременно нарушават по четири-пети и повече програми. И тъй като стойността на глобите се изчислява въз основа на броя на сделките и техните размери (които при банките могат да бъдат много големи), общата сума е значително по-голяма, отколкото в другите сектори. Впрочем, забранени транзакции могат да се осъществяват и от филиалите, без знанието на централния банков офис. В подобни случаи както американските, така и европейските банки често сами разкриват извършените нарушение и така получават по-ниски глоби. Показателно е обаче, че през последните десет години средната сума на глобите на европейските банки за "неособено значими" (non-egregious) нарушения е била едва $3,4 млн., докато глобите за "много значими" нарушения е сто пъти по-голяма ($303 млн).

Независимо от тежестта и характера на нарушението, за всички банки е присъща една обща черта. Ако американският регулатор стартира разследване срещу тях, банките често демонстрират максимална лоялност към исканията на САЩ и сътрудничат с техните следствени органи. Нещо повече, самите те предприемат широк кръг от мерки, целящи да убедят Департамента по финансита и другите регулатори, че в бъдеще няма да допуснат подобни нарушения. Увеличават щата на юристите и на отделите за контрол на спазването на правилата («compliance»), отпускат средства за одити и закупуване на програмно осигуряване за контрол на сделките, провеждат допълнително обучение на служителите и т.н. С други думи, европейските банки (също както и американските) демонстрират максимален конформизъм по отношение исканията на Вашингтон, стремейки се да намалят загубите си и вече да не стават обекти на подобни разследвания. Симптоматично е, че сред нарушитилите няма "рецидивисти" - на практика, няма нито един случай една и съща компания да бъде повторно глобена през последните пет години.

Разбира се, санкции се налагат и на компании от други отрасли, но в рамките на "европейския клъстър" те са по-малко, отколкото във финансовия сектор. Освен това, нито един отрасъл не се очертава като най-силно уязвим. Общо за последните десет години могат да бъдат посочени едва 18 компании от ЕС, като сред тях са доставчици на петролно оборудване, логистични, авиокосмически, телекомуникационни, машиностроителни, химически и строителни фирми.

В сравнение с банките обаче, платените от тях глоби са нищожни: общо те са платили на Департамента по финансите на САЩ малко над $90 млн. При това, размерът на глобата за 12 от въпросните 18 компании е бил под $1 млн., а за други четири - под $100 хил. Само в пет от тези 18 случая, Департаментът по финансите е квалифицирал нарушенията като "значими", което е много по-малко, отколкото при банките. Най-голямата глоба от $50,9 млн. беше платена през 2014 от холандската компания Fokker Services заради доставката на резервни части за иранската авиация, както и заради реекспорта им в Судан. Случаят беше квалифициран като "значим", тъй като според американските власти, холандската компания е действала преднамерено, игнорирайки санкционните програми на САЩ. В останалите случаи обаче, глобите бяха значително по-малки.

Следва да отбележа, че повече от половината европейски нарушители от нефинансовия сектор са дъщерни компании на американски фирми: десет от 18. В тези случаи, компанията-майка в САЩ често доброволно е докладвала за извършените нарушения. Така стана например с германската химическа компания AppliChem GmbH, която е част от американската Illinois Toot Works. През февруари 2019 Департаментът по финансите я глоби с $5,5 млн. заради доставките на нейна продукция в Куба. И макар че регулаторът квалифицира нарушението като "значимо" (действията на немската фирма бяха сметнати за преднамерени), доброволното разкриване на случилото се доведе до по-ниска глоба, която в някой друг случай би могла да достигне $20 млн. Също както и банките, компаниите от другите сектори демонстрират максимална лоялност към изискванията на регулаторите по време на разследванията, опитвайки се да намалят крайната сума на налаганите им глоби.

Най-честата причина за налагане на глоби са нарушенията на санкциите срещу Иран, като нерядко сред тях фигурират и Куба, Судан, както и "функционалните" програми, свързани с борбата с наркотиците и проблемите с наркотрафика. Впрочем, има и доста "екзотични" случаи. Така, през декември 2018 Департаментът по финансите задължи фармацевтичната компания Zoltek да плати глоба от $7,7 млн, защото е нарушила санкциите срещу Беларус. Конкретната причина бе закупената от унгарската дъщерна компания на Zoltek суровина от беларуската компания "Нафтан". Що се отнася до руските санкции, европейските компании все още не са платили нито една глоба за евентуалното им нарушаване. Това отчасти е свързано с факта, че разследванията обикновено се точат по няколко години (понякога над десет). Тоест, напълно е възможно съдебни решения от 2019 да касаят случаи от 2010 или дори преди това. Появата на такива решения по руското направление могат да се очакват в бъдеще, още повече, че за подобни нарушения вече бяха глобени три американски компании: през 2019 това беше компанията Haverly Systems ($590,2 хил.), заради забавени плащания от "Роснефт" (квалицифирани като забранено кредитиране на руската компания); през 2018 - компанията Cobham ($87,5 хил.), за доставка на продукция на руската "Алмаз-Антей"; а през 2017 - ExxonMobil ($2 млн), отново заради «Роснефт».

Като част от руския енергиен сектор, "Роснефт" е обект само на секторни санкции и не е включена в SDN, като и двата свързани с нея случаи изглеждат съмнителни. Самата ExxonMobil възрази против наложената и глоба, определяйки я като необоснована. Макар че стойността на глобата е нищожна, предвид мащабите на активността на компанията, случаят е уникален, тъй като определената от Департамента по финансите глоба беше максимално възможната, докато в повечето други случаи компаниите плащат много по-малко. И трите случая с вторичните санкции, наложени за нарушаване на режима на ограничения по отношение на Русия, показват, че Департаментът по финансите е решен да действа максимално твърдо по това направление.

Европейската контраигра

По правило, американските глоби не пораждаха сериозни проблеми в отношенията между Брюксел и Вашингтон. Самите компании гледат да не политизират проблема и във всички без изключение случаи бяха готови да удовлетворят претенциите на американските власти. На политическо равнище, европейците се опитваха да защитят позициите си само, когато американските санкции застрашаваха стратегическите им интереси. Така стана например по време на студената война, когато САЩ се опитаха да попречат на изграждането на съветските газопроводи към Европа. ЕС действаше доста успешно и през 90-те години. Както е известно, през 1995-1996 администрацията на Бил Клинтън и Конгресът на САЩ се опитаха да интернационализират санкциите си срещу Иран. ЕС реагира като прие т.нар. Блокиращ статут, който трябваше да защити европейските компании от екстериториалните санкции на САЩ. На онзи етап Вашингтон не се реши да наложи вторични санкции на европейците. Впоследствие обаче, американците все пак постигнаха сериозни успехи в прокарването на своите санкционни подходи. През първото десетилетие на ХХІ век ЕС подкрепи санкциите срещу Иран, Северна Корея и ред други страни, солидаризирайки се, като цяло, с позицията на САЩ. В случая с Иран, ЕС изигра активна роля в преговорите за СВПД и постигането на "ядрената сделка", която беше възприета в Брюксел като голяма дипломатическа победа. В сферата на санкционната политика САЩ и ЕС действаха по-скоро като съюзници, а делата водени от Департамента по финансите срещу отделни европейски компании не помрачиха тези съюзнически отношения.

Ситуацията обаче се промени след едностранното излизане на САЩ от СВПД през май 2018 и възобновяването на американските санкции, съществували преди постигането на "ядрената сделка" през 2015 [7]. Администрацията на Тръмп смяташе, че Иран следва да изпълни още редица искания на Вашингтон (т.нар. "12 точки на Помпео") [8], което на практика би означавало външнополитическа капитулация на Техеран по редица направления. Сред най-чувствителните огранечения, наложени от Вашингтон, е забраната за внос на ирански петрол и неговия транзит, която американците наложиха на всички негови купувачи. Тоест, санкциите отново бяха обявени за екстериториални.

ЕС и участниците в сделката (Великобритания, Германия, Китай, Русия, Франция и, разбира се, Иран) реагираха остро на демарша на Тръмп. За Брюксел ерозията на СВПД беше изключително чувствителен проблем както в политическо, така и в икономическо отношение. ЕС дълго време прокарваше идеята за многостранната дипломация. Освен това, след отмяната на основните санкции срещу Иран, европейските компании започнаха активно да работят на неговия пазар. Едностранните действия на САЩ слагаха кръст на всички тези усилия. Европейците се опитаха да решат проблема по два начина. Първият беше да защитят компаниите си на иранския пазар, а в перспектива да създадат алтернативна платежна система, позволяваща им да не попадат в обсега на радарите на Държавния департамент на САЩ. Вторият - да окажат дипломатическа подкрепа на Техеран и да не допуснат той да откаже да изпълнява СВПД, въпреки действията на САЩ.

На 17 май 2018 (девет дни след решението на Тръмп да излезе от СВПД) европейците обявиха, че възобновяват действието на Блокиращия статут от 1996, като това решение беше подкрепено от Европейския съвет на 7 август 2018 [9]. Документът ограничава действието на чуждестранни санкции на територията на ЕС. Той обаче оказа слабо влияние върху стратегията на големите европейски компании. Такива големи играчи, като Total, Siemens, Daimler, PSA Group или Maersk Line, предпочетоха да замразят активността си в Иран. Тоест, едрият европейски бизнес реши да не рискува, тъй като загубата на американския пазар и възможните глоби на Департамента по финансите му се струваха по-опасни, отколкото загубата на инвестициите в Иран. С други думи, глобалните европейски компании останаха лоялни на законите на САЩ, въпреки политическата и правна подкрепа на Брюксел.

Междувременно, някои европейски политици изразиха подкрепа за създаването на собствена платежна система с цел да бъде укрепен суверенитетът и финансовата независимост на Европа. За това в частност заявиха германският външен министър Хайко Маас и френският министър на икономиката и финансите Бруно Льо Мер през август 2018. През януари 2019 във Франция (с участието на Германия и Великобритания) беше регистрирана компанията INSTEX SAS, която трябваше да гарантира транзакциите на европейските компании с Иран, заобикаляйки санкциите на САЩ. Впрочем, засега съдбата на тази инициатива остава неясна. Доста съмнително е, тя да бъде одобрена и от другите членове на ЕС. В крайна сметка, нищо не пречи на американците да включат и INSTEX в своя списък SDN, обявявайки я за "токсична", или пък да и наложат глоба, пропорционална на обема на сделките и с Иран.

Перспективите пред INSTEX стават още по-неясни на фона на очерталите се дипломатически проблеми. След оттеглянето на САЩ от СВПД Вашингтон се оказа в дипломатическа изолация по иранския въпрос. Впрочем, това не тревожи особено американците, тъй като с излизането си от сделката, те поставиха Иран пред сложен избор: или да възобнови ядрената си програма и да бъде застрашен от още по-мащабни санкции (този път с участието на ЕС и ООН) и дори от военен удар, или пък да запази безядрения си статут, но вече на фона на американските санкции. Ситуацията стана още по-напрегната след като САЩ отмениха изключенията в наложените от тях ограничения върху закупуването на ирански петрол, касаещи осем държави, включително Италия и Гърция. През май 2019 Техеран обяви, че ще престане да изпълнява някои от ангажиментите си в рамките на СВПД. В отговор, Вашингтон моментално му наложи нови сурови санкции, този път в сферата на стоманата и металите [10]. На свой ред, ЕС реагира твърде хладно на тези действия на Техеран, т.е. налице е заплахата, че в изолация вече може да се окаже самият Иран.

Много е вероятно дипломатическото развитие на ситуацията около СВПД сериозно да ерозира европейските амбиции за създаване на алтернативна платежна система. Ако Иран отново се превърне в "страна-парий" (както искат американците), ще отпадне и поводът, породил дискусията по тази тема. Що се отнася до глобите, налагани на европейски банки и компании, Брюксел най-вероятно ще остави бизнеса сам да решава, дали си струва да рискува. Още повече, че самият европейски бизнес не лобира достатъчно активно в полза на подобна алтернатива. Както изглежда, той се чувства комфортно в рамките на доларовата система, а рисковете от вторичните санкции не надхвърлят ползите от системата и разходите за евентуалната и трансформация. Освен това, извън иранския проблем, не се очертава нито едно направление на санкционната политика, способно да стимулира сериозна дискусия относно европейската финансова алтернатива. Общите политически позиции на САЩ и ЕС също ще работят в полза на сегашното статукво.

Китайската алтернатива?

Китай е другата голяма икономика, чиито компании също са обект на вторични санкции. Ето защо, когато става дума за възможните алтернативи на американската доминация в сферата на глобалните финанси, погледите се насочват и към Пекин. Впрочем, китайският случай притежава собствена специфика. На първо място, Китай не е съюзник на САЩ. Противоречията между Вашингтон и Пекин се задълбочават, прераствайки в пълномащабна търговска война. Наистина, значението и не бива да се надценява, тъй като търговските войни между партньори не са нещо необичайно. Върху икономическите спорове обаче, се наслагват и политическите противоречиня, както и американските опасения във връзка с нарастващата китайска мощ, особено в сферата на високите технологии.

В момента няма отделна санкционна програма, насочена срещу Китай. Както е извесстно, страната беше обект на американски санкции след събитията на площад "Тянанмън" през 1989. В началото на 2000-те обаче, повечето от ограничанията бяха премахнати, на фона на бързо развиващата се търговия между САЩ и Китай. Остатъци от санкции се запазиха в сферата на отбраната, но Пекин успешно ги компенсира с покупки на въоръжение от Русия.

В същото време САЩ доста редовно налагат вторични санкции на китайските компании, като те се различават от онези, използвани срещу "европейския клъстер". На първо място, като вторични санкции срещу китайците, нерядко се използва включването на техните компании в SDN. В момента в този списък фигурират 150 китайски компании и физически лица. Значителна част от тях се оказаха в него заради нарушаване на санкционния режим срещу Северна Корие и програмата за неразпространяване на оръжия за масово поразяване, като редица случаи касаят Иран и Сирия. В SDN фигурира например Отделът за подготовка на армията и снабдяването на Централния военен съвет на Китай. Той е контрагент на Русия в сделките за закупуване на изтребители и системи за противовъздушна отбрана (ПВО) и се оказа в SDN заради нарушаването на добре известния Закон за противодействия на противниците на Америка чрез санкции (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA). В списъка фигурират и китайски филиали на чуждестранни компании, като "Белнефтхим" например, която има офис в Пекин и е в американският списък на санкциите срещу Беларус. В него е и дъщерната компания на руската "Внешэкономбанк" - VEB Asia Ltd, включена в списъка SSI на обектите на секторните санкции срещу Русия.

По правило, китайското Външно министерство реагира хладно на включването на китайски компании и физически лица в американските списъци. Подобно на Русия, Китай смята едностранните ограничения, налагани от Вашингтон, заобикаляйки решенията на СС на ООН, за нелегитимни, но често не си прави труда да предприема ответни мерки. Впрочем, броят на китайските компании в списъка SDN все още не е голям, а предвид мащабите на китайската иконономика, икономическата вреда е нищожна.

Сходна ситуация се очертава и по отношение на глобите, налагани на китайски компании, макар че, в сравнение с европейските, тук също има интересни детайли. През последните десет години са глобени само четири китайски компании, което е десет пъти по-малко, в сравнение с компаниите от ЕС. При това, за разлика от европейците, сред тях няма банки. Сред сравнително безобидните случаи е малката глоба, наложена на американския филиал на хонконгската компания Tung Tai. Тя беше глобена с $43 хил. заради нарушаване на санкциите срещу Куба, като нейният случай беше преценен като "незначителен". В три други случаи обаче, нарушенията, извършени от китайски компании бяха квалифицирани като "значими". През 2019 например, под удара на санкциите се оказа американската компания Stanley Black & Decker, чиято дъщерна компания в Китай (Jiangsu Guoqiang Tools Co.) е реекспортирала индустриални стоки в Иран. И тук въпросната американска компания доброволно декларира нарушението на китайския си филиал пред Департамента по финансите, срещу което и беше наложена значително по-малка глоба (($1,8 млн,, вместо максимално возможните по закон $6,9 млн). През 2018, китайската петролна компания Yantai Jereh Oilfield Services Group беше глобена с $2,7 млн. заради осъществения от нея реекспорт на американски стоки в Иран. В този случай, компанията беше "заловена на местопрестъплението" и трябваше да плати почти максималния размер на глобата ($2,77 млн, при максимално допустими $3,08 млн.).

Най-шумното дело обаче, беше това срещу китайската телекомуникационна компания ZTE. През 2017 тя трябваше да плати над $100 млн. само на Департамента по финансите, докато глобата, наложена и от Департамента по търговията, надхвърли $1 млрд. Според американците, в течение на дълго време, ZTE съзнателно и тайно е реекспортирала стоки с американски компоненти в Иран, нарушавайки санкционния режим. При това във Вашингтон бяха най-силно засегнати от факта, че след като е била "заловена на местопрестъплението" и се е съгласила да прекрати доставките, компанията е продължила да заобикаля санкциите. В резултат от това Департаментът по финансите на САЩ и наложи почти максимална глоба ($100,8 млн при максимум от $106,1 млн). В момента американците декларират сериозни претенции и към компанията Huawei. В този случай, нещата излязоха от чисто административната сфера и станахме свидетели на ареста в Канада на финансовия директор на Huawei Technologies Ванджоу Мен през декември 2018. Американските претенции към Huawei породиха необичайно голям за подобни случаи политически резонанс.

Специфична за "китайския клъстер" е неговата "стокова" насоченост. Китайците биват глобявани най-вече за реекспорт на американски стоки, докато при европейците, основната част от глобите касаят банките. Подобно на европейските компании, китайските също склониха да сътрудничат с американските власти. Що се отнася до китайските банки, те демонстрират голяма предпазливост и, като цяло, са лоялни към американските санкционни актове. Това усетиха на гърба си и някои руски компании: така, през септември 2018 Москва постави въпроса за пречките пред руснаците при осъществяване на операции в китайски банки. Очевидно, китайците добре са проучили опита от налаганите от американците глоби против европейски банки и не горят от желание да рискуват дори, когато си имат работа с компани, които не са обект на санкции.

Това поведение на Китай може обаче да се промени и то в резултат от действията на самите американци. Ако в Пекин стигнат до извода, че санкциите съзнателно се използват от американските власти за сдържане на глобалните амбиции на китайските компании (особено в сферата на високите технологии), властите в Китай могат да предприемат ответни мерки. Ситуацията може да се влоши и от общата девалвация на политическите отношения между Вашингтон и Пекин, особено ако САЩ стартират пълномащабни санкции срещу Китай. Засега подобен вариант изглежда малко вероятен, но не бива да се изключва в бъдеще. При всички случаи, китайската алтернатива на американската доминация в глобалната финансова сфера, изглежда далечна перспектива.

Заключение

Използването от страна на Вашингтон на американското лидерство в глобалните финанси за политически цели отдавна поражда недоволство извън пределите на САЩ. В съвременния свят съществуват най-малко два големи икономически центъра, чиято мощ би могла да се използва за създаването на алтернативни системи за разплащане с цел защита от американските санкции. Най-сериозни възможности в това отношение има ЕС, който разполага с развита икономика, собствена валута и глобални търговско-икономически връзки. На европейските компании, доста по-често от останалите, се налагат глоби за нарушаване на американските санкционни програми, при това тези глоби са и най-големите.

Едностранното оттегляне на САЩ от иранската ядрена сделка остро постави въпроса за предприемането на защитни мерки от страна на ЕС. Брюксел обаче, все още не е готов да създаде пълноценни глобални механизми за защита от американските санкции. Европейските компании предпочитат да останат лоялни към американските закони и от тях едва ли може да се очаква натиск в полза на провеждането на суверенна финансова политика на ЕС. За бизнеса, трансформацията на глобалната финансова система е свързана с несигурност, рискове и сериозни разходи. Затова не бива да очакваме силен натиск "отдолу" върху европейските власти. На политическо равнище, засега ЕС също не изглежда особено мотивиран да предприеме сериозни инициативи. Възможното възобновяване на иранската ядрена програма пък ще намали необходимостта от създаването на инструмент, гарантираш транзакциите на европейските компании с Ислямската република. Ощо повече, че много големи европейски фирми вече напуснаха Иран. Освен това, ЕС продължава да е съюзник на САЩ. Санкционната политика на Брюксел, като цяло, е сходна с тази на Вашингтон, макар че може да се различава от нея по интензивността и обхвата на налаганите ограничения. Тоест, поне засега, ЕС няма да се ориентира към създаване на структури и механизми, противопоставящи се на Америка.

В краткосрочна перспектива, Китай също няма сериозни мотиви за създаване и прокарване на глобални алтернативи. Вредата от вторичните санкции все още не е голяма, а и китайският бизнес не гори от желание да политизира споровете си с американските власти. Подобни мотиви обаче могат да се появят в Китай в бъдеще, особено ако конкуренцията му със САЩ продължи да нараства. Възможно е Вашингтон да реши да допълни сегашната търговска война с политика на санкции с цел да ограничи технологичното развитие на Китай. В такъв случай Пекин би могъл да предприеме мащабни ответни мерки. Въпреки това, подобен сценарий не бива да се смята за предопределен и едва ли ще се реализира през следващите няколко години.

Отсъствието на претенденти за промяна на световната финансова система поне за момента циментира превъзходството на САЩ. Военно-политическата мултиполярност на съвременния свят се съчетават с неговото еднополярност по отношение на използването на инструментите на икономическата мощ и принуда. Впрочем, и в това отношение американската мощ не е абсолютна. Засегнатите от санкциите държави ще търсят ниши за развитие на връзките си с външния свят. По един парадоксален начин влиянието на санкциите може да бъде ограничено и от тясната интеграция на "целевите държави" в глобалната икономика. Големите икономики, интегрирани в световното стопанство, каквато е и руската, запазват възможностите си да се адаптират към санкционните режими, дори и в сегашните условия. САЩ действително продължават да разполагат с мощен инструмент за причиняване на вреди на "целевите държави", както и на нарушителите на санкциите. Много е съмнително обаче, дали американците ще съумеят да използват тази мощ за да решат поставената от тях политически задача - да променят политическиу курс на въпросните "целеви държави".

 

Бележки:

 

  1. 1. Вж. Hufbauer G., Shott J., Elliott K., Oegg B. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition. Washington DC: Peterson Institute for International Economics, 2009. P. 3–5, 17.
  2. 2. Вж., например, Drezner D. Targeted Sanctions in a World of Global Finance // International Interactions. 2015. No. 41. P. 755–764; Tourinho M. Towards a World Police? The Implications of Individual Targeted Sanctions // International Affairs. 2015. No. 91 (6). P. 1399–1412.
  3. 3. Вж. International Emergency Economic Powers Act. PL 95-223, 1977. URL: https://www.treasury.gov/resourcecenter/sanctions/Documents/ieepa.pdf
  4. 4. SDN List Update of August 22, 2017. Office of Foreign Assets Control. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20170822.aspx; SDN List Update of August 15, 2018. Office of Foreign Assets Control. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20180815.aspx
  5. 5. Използването на глоби се регулира от специална инструкция на Службата за контрол на чуждестранните активи (Office of Foreign Assets Control, OFAC) на Департамента по финансите на САЩ. Виж Economic Sanctions Enforcement Guidelines. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/fr74_57593.pdf
  6. 6. Информация за глобите, наложени компании и физически лица е достъпна на портала на Департамента по финансите на САЩ: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Pages/civpen-index2.aspx
  7. 7. Executive Order 13846 of August 6, 2018. Reimposing Certain Sanctions with Respect to Iran. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/08062018_iran_eo.pdf
  8. 8. After the Deal: A New Iran Strategy. Remarks of Mike Pompeo, Secretary of State. The Heritage Foundation, Washington DC, May 21, 2018. URL: https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/05/282301.htm
  9. 9. Updating Blocking Statute in Support of Iran Nuclear Deal Enter into Force. August 6, 2018. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4805_en.htm
  10. 10. Executive Order of May 8. Imposing Sanctions with Respect to the Iron, Steel, Aluminum, and Copper Sectors of Iran. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/iran_eo_metals.pdf

 

*Авторът е програмен директор на Руския съвет за международни отношения