Европейският съюз като глобален геополитически играч

брой5 2006
Typography

Ескалацията на кризата в Ливан през юли-август т.г. за пореден път повдига въпроса не само за ролята на ЕС в региона на Близкия Изток, но и за границите на възможностите на Съюза да действа като глобален играч в международните отношения. На фона на все още неизбледнелия спомен за дълбокото разделение сред държавите от ЕС по време на военната операция на САЩ срещу Ирак през 2003 започнаха да се наслагват известни съмнения, доколко Съюзът е способен да участва ефективно в управлението и на тази криза.

„Европа беше недостатъчно активна при кризата в Ливан, макар че Франция препоръча по редица поводи Върховният представител да получи мандат да говори от името на 25-те страни-членки, както прави това по иранския въпрос", заяви на 28 август френският президент Жак Ширак. Според него, бъдещето на европейския проект сега зависи от способността на Европа да бъде водещ политически играч. Смисълът на думите му бе допълнен на следващия ден от министъра по европейските въпроси Катрин Колона, която заяви, че функционирането на ЕС поражда тревога и, че Съюзът е засегнат от „обща умора”. Според нея е непонятно, защо страните от ЕС не могат да си помогнат по един организиран начин при координирането на евакуацията на техните граждани от Ливан.

По времето на кризата в Ливан Върховният представител по Общата външна политика и политика за сигурност Хавиер Солана посети неколкократно Ливан и Израел, но не получи мандат за водене на преговори от името на ЕС, въпреки настояванията на Франция. Според някои наблюдатели, Великобритания е била против даването на големи пълномощия на Солана, поради липсата на единна позиция на 25-те страни-членки. Към това следва да се прибави и позицията на редица по-малки държави от ЕС, обявили се против централизирана намеса на Съюза, тъй като това, според тях, би ги лишило от правото да водят самостоятелна външна политика.

Въпреки че на неформалната среща на министрите на външните работи в Лаппеенранта на 1 септември Солана заяви, че при кризата в Ливан ЕС е действал по „фантастичен начин” и независимо от ангажимента на водещи европейски държави да изпратят военни контингенти в Ливан в рамките на силите на ООН (амбицията на финландското председателство е до 1/2 от 15-хилядния контингент на ООН да е съставен от сили на страни от ЕС), разминаванията във вижданията на държавите-членки по подхода при управлението на кризата не могат да бъдат пренебрегнати. Това е поредния (и едва ли ще остане последния) пример за трудностите при изграждането на политическата идентичност на ЕС.

Участието както на държави-членки, така и на ЕС, като цяло, в управлението на кризата в Ливан се очертава като поредното важно предизвикателство, което ще се отрази върху имиджа на Съюза като глобален играч и върху динамиката на изграждането на Обща външна политика и политика за сигурност (ОВППС) и Европейска политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) като нейна интегрална част (Глава V на Договора за ЕС).

Сериозни удари върху усилията за изграждането на тази идентичност нанася невъзможността, в конкретни критични моменти, мненията на всички държави, продиктувани от националните им интереси, да съвпаднат до степен, достатъчна за изработване на съгласувана обща позиция, на чиято база да се предприемат съвместни действия. Следва да се отчита, че характерът на сътрудничеството по външните отношения и сигурността (т.нар. „Втори стълб” – ОВППС/ЕПСО), което остава междуправителствено, за разлика от предимно икономическата сфера на „Първия стълб”, затруднява изработването и приемането на общи позиции и предприемането на съвместни действия. Единодушието при вземането на решения в тази област е общо правило, което дава основание на някои наблюдатели да заключат, че, на практика, днес ЕС има толкова външни политики, колкото и страни-членки. Освен това, засега вижданията на 25-те относно развитието на ОВППС, и особено на ЕПСО, не съвпадат, което внася допълнителни трудности в опитите за изграждане на Съюза като политически и военен фактор.

За преодоляване на тази слабост и за даването на така необходимия импулс на развитието на европейската конструкция в тази област могат да бъдат предложени различни модели, но като се вземат предвид реалностите и опитът от изграждането на ЕС до момента, може да се предположи, че само диференцираното сътрудничество по ОВППС/ЕПСО ще доведе до утвърждаването на обединяваща се Европа като глобален играч. Понастоящем acquis communautaire не дава почти никакви възможности за „засилено сътрудничество” по отношение на „Втория стълб”. Съгласно договора от Ница (2003), такава възможност има единствено при изпълнението на съвместни действия или общи позиции, но само ако те нямат военни или отбранителни измерения. Договорът за създаване на конституция за Европа предвижда по-широки възможности в това отношение, но неговата съдба засега е неясна .

Полезна по отношение на възможностите за вземане на решение по ОВППС/ЕПСО е предвидената в сегашната правна уредба възможност за „конструктивно въздържане”. Единодушието е общо правило при вземането на решения в тази сфера, но договорът от Амстердам (1999) предвижда възможността дадена страна да се въздържи от участие чрез формална декларация. Тогава тя не е задължена да прилага решението, но, съгласно принципа на солидарност, следва да приеме, че то обвързва ЕС, като цяло, както и да се въздържа от действия, влизащи в противоречие с това решение. Конструктивното въздържане, съчетано с механизъм за диференцирано сътрудничество в областта на ОВППС, и особено на ЕПСО, би осигурило на Съюза нужната гъвкавост и може да допринесе не само за избягването на кризи като тази около Ирак и на очевидни разминавания като тези около Ливан, но също и за продължаване на изграждането на политическата идентичност на ЕС.

За възприемането на този подход в особено деликатните от гледна точка на националния суверенитет области на външните отношения, сигурността и отбраната е необходима преди всичко политическата воля на държавите-членки, т.е. това да бъде осъзнато като техен интерес. За целта, от решаващо значение, ще бъде диференцираното сътрудничество да не води до трайно отделяне на неучастващите държави, а да се възприема като начален етап, към който впоследствие ще се присъединят и тези, които към момента се въздържат от участие. Успехът в това отношение преминава през две взаимосвързани едновременни линии на поведение – постоянен диалог и постепенно сближаване на позициите между всички държави-членки по всички въпроси на ОВППС/ЕПСО, от една страна, и интензивно развитие на диференцирано сътрудничество между тези, които желаят това, от друга. Това би представлявало една нова прагматична функционалистка политика, водеща до нов своеобразен “ spill - over effect ” от участващи към неучастващи държави, подобно на опита с икономическата интеграция. Така, може да се очаква държавите, формиращи ядрото на това сътрудничество, постепенно да привлекат и останалите. Опитът от историята на евроинтеграцията през последните пет десетилетия сочи, че успехите в изграждането на Обединена Европа не се случват изведнъж, а се дължат на постепенен процес на преминаване на интеграцията от една сфера към друга и на придвижване от икономически към политически съюз. Тази визия е ясно формулирана от Робърт Шуман: „Европа не може да се изгради с един замах като цяла конструкция: тя ще се прави чрез конкретни действия, пораждащи най-напред солидарност.”


Значението на евентуално широко използване на диференцирано сътрудничество по ОВППС/ЕПСО е особено важно поради факта, че „Вторият стълб” е решаващ за развитието на политическата идентичност на ЕС и оттам за утвърждаването на ЕС като глобален играч. ЕС разполага с богати възможности за външно действие, като се съчетае потенциалът на ОВППС/ЕПСО с тези на „Първи” (предимно икономически) и „Трети стълб” (правосъдие и вътрешен ред) . Като примери за богатия инструментариум на ЕС за осъществяване на външно действие, наред с ОВППС/ЕПСО, могат да бъдат посочени общата външнотърговска политика, помощите за развитие, хуманитарната помощ, политиката на разширяване, защитата на човешките права, споразуменията с трети държави, санкциите, превенцията на конфликти, външните действия по правосъдие и вътрешен ред, екологичните проекти с трети страни, политиката на предоставяне на убежище и издаване на визи и не на последно място – динамично развиващата се през последните 4 години политика на добросъседство ( European Neighborhood Policy ).

Наличието на икономически, политически, дипломатически, граждански и не на последно място – военни способности е уникална комбинация, позволяваща успешно да бъдат управлявани кризи в пълния спектър на тяхната интензивност – от превенцията, през мироналагащите операции, до постконфликтното стабилизиране и възстановяване. Въпросът е обаче, дали ЕС ще съумее да обедини тези инструменти в една кохерентна рамка, така че те да бъдат в координация и да действат в синхрон за постигане на външнополитическите цели на Съюза. Кохерентността, която е заложена като цел и в Европейската стратегия за сигурност (2003), изисква надеждна координация както вътре в самите „стълбове” ( intra - pillar ), така и между „стълбовете” ( cross - pillar ) . За реализирането на тази цел е необходима волята на самите институции на Съюза, което не е изключено да се постигне, до голяма степен, и на базата на сега действащата нормативна база, макар че разпоредбите на конституционния договор, безспорно, отварят много повече възможности за постигането на тази цел.

Докато ЕС все още се утвърждава като глобален геополитически играч, със сигурност може да се каже, че Съюзът и понастоящем е първостепенен геоикономически фактор. Статистическите данни недвусмислено сочат това. На ЕС с 25 страни-членки, с население от близо 460 млн. Души, се пада дял от 1/5 от световната търговия (за 2005 износът на стоки и услуги възлиза на около 4 трилиона евро и е с около 100 млрд. повече от вноса) и 1/4 от световното производство. Съюзът е най-голямата икономика в света по своя БВП, а по БВП на глава от населението отстъпва само на САЩ и Япония. Освен това, ЕС е основен търговски партньор на над 100 държави и е най-големия донор на помощи за развиващите се страни (около 55% от официалната помощ). Затова логично би било на този икономически потенциал да съответства и адекватен политически и военен.

През последните 7 години ЕС постигна голям напредък по развитието на ЕПСО. Освен създадените към Съвета структури по ЕПСО (Комитет по политиката и сигурността, Военен комитет, Военен секретариат и др.), изграждането на Европейските сили за бързо реагиране, напредъкът по бойните групи и по „Приоритетна цел'2010”, от 2003 до момента ЕС е предприел 16 граждански, полицейски и военни операции в Западните Балкани (Босна и Херцеговина и Македония), Близкия Изток (Палестинските територии и Ирак), Африка (Конго и Дарфур), Югоизточна Азия (Ачех, Индонезия), Южен Кавказ (Грузия), Молдова/Украйна, като на проучвателен етап е евентуална гражданска мисия в Косово. Най-голямата военна операция на ЕС е стартиралата на 2 декември 2004 мисия „Алтеа” в Босна и Херцеговина с около 7000 военнослужещи от 33 държави, 22 от които членуват в ЕС.

Въпреки наличието в ЕС на широк спектър от инструменти за управление на кризи, той все още не е пълен. Засега липсва достатъчно потенциал в „твърдата сила” ( hard power ), а Съюзът разполага с широки възможности по „меката сила” ( soft power ). ЕС може и да има сравнително предимство пред НАТО (САЩ) по отношение на „меката сила” (гражданският компонент), но недостигът на способности за провеждане на бойн r операции с висока интензивност се отразява на усилията за изграждане на Съюза като глобален играч. Реализирането на „Приоритетна цел'2010” и особено на бойните групи следва да доведе, в голяма степен, до запълване на тази празнота, само че това е свързано с наличието на достатъчна политическа воля за действие и големи разходи за придобиване на високотехнологично въоръжение и техника. Евентуално диференцирано сътрудничество би улеснило разрешаването на това предизвикателство.

Конституционният договор, освен че предвижда възможността за диференцирано сътрудничество по външната политика и сигурността, наречено „постоянно структурирано сътрудничество” , внася и важни изменения и допълнения, посредством които може да се постигне необходимата кохерентност във външното действие на Съюза и да се укрепят възможностите на ЕПСО, преименувана на Обща политика за сигурност и отбрана (ОПСО). Най-важните от тях са:

•  Създава се постът външен министър на ЕС, обединяващ постовете на Върховния представител по ОВППС и на комисаря по външните отношения, избиран от Европейския съвет, който е с двоен мандат към Съвета на министрите и Комисията. В Съвета външният министър дава предложения и провежда ОВППС/ОПСО, като същевременно председателства специално създадената конфигурация - Съвет по външни отношения. Като заместник-председател на ЕК, той отговаря за външните отношения и за координацията на външните действия. Предвижда се, ЕК да представлява ЕС в международните отношения, с изключение на дейностите по ОВППС, като така се цели избягване на дублиране на функции. Въпросът за дублирането на функции по ОВППС при конституционния договор е по-изчистен в сравнение със сегашното положение, при което има Върховен представител по ОВППС, комисар по външните отношения и политиката на добросъседство и Председателство на Съвета на ЕС, като от схемата не се изключва и председателят на ЕК;

•  Въвежда се постът председател на Европейския съвет с мандат 2,5 години, който има правомощията да представлява Съюза по ОВППС без да се засягат правомощията на външния министър;

•  Създава се Служба за външно действие (European E xternal A ction S ervice) в помощ на външния министър като своеобразно външно министерство на ЕС;

•  Въвежда се клауза за оказване на помощ и съдействие с всички средства на страна-членка, станала обект на нападение (чл. I-41(7)), съгласно член 51 от Устава на ООН;

•  включването на клауза за солидарност (чл. I-43, III-329), съгласно която Съюзът и страните-членки са готови да окажат помощ, включително и военна, на страна-членка, ако последната стане жертва на терористично нападение или природни бедствия и аварии;

•  разширяването на обхвата на Петерсбергските мисии (чл. III-309), което отговаря на изискванията на стратегическата среда и на амбициите на ЕС да поема повече отговорности;

•  Предвижда се създаване на Европейска агенция по въоръженията (вече е създадена и действа).


Успехът на изграждането на политическата идентичност, съчетана с адекватен военен потенциал, предпоставка за което е развитието на ОВППС/ЕПСО, е условие за поддържането на хармонични трансатлантически отношения. Укрепването на ЕПСО е възможност за преодоляване на разликата в отбранителните способности между САЩ и страните от ЕС, защото хармонични отношения едва ли могат да се градят на базата на дисбаланса. От него водят началото си както кризите в отношенията между Съюза и Северна Америка, така и тези вътре в самия Съюз.

Разсъжденията върху бъдещето на трансатлантическите отношения могат да бъдат допълнени с думите на Маргарет Тачър: „Европа е продукт на историята, а Америка – на философията”. Факт е обаче, че историята има своята философия, както и философията живее своя собствена история. Добър пример за хармоничното съчетание на двете е трансатлантическата връзка. Тя е устойчива в своите ценности и досега е устоявала на изискванията на историческия процес. Бащите основатели на американската Република са се ръководели от идеалите за изграждането на едно по-добро общество, където „всички хора са създадени равни” и на които е гарантирано правото на „живот, свобода и стремеж към щастие” . Техните усилия са били посветени на изграждането из основи на ново общество и държава, на които тепърва предстои да изживеят своята изключителна история. Бащите основатели на Обединена Европа, от своя страна, са осъзнали, че Европа произвежда повече история, отколкото може да преживее . Водени именно от споделените ценности и от визията да изградят един мирен и обединен европейски континент, те са възприели философията на интеграцията, за да не допуснат да се повторят грешките от миналото.

При всяко позоваване на споделените евроатлантически ценности следва да се припомни животът и делото на Томас Джеферсън, Жан Моне, Бенджамин Франклин, Робърт Шуман, Рихард Куденхове-Калерги, Джордж Вашингтон, Пол-Анри Спаак, Александър Хамилтън, както и много други личности от двете страни на Атлантика, чиито път е бил белязан от каузата за изграждане на хармонично общество, освободено от братоубийствени войни и предразсъдъци. Що се отнася до характера на трансатлантическата връзка най-уместно би било Европа и Северна Америка да се разглеждат като „двете страни на една и съща монета”. Независимо дали ще бъдат цитирани максимите „единни в различията” (ЕС) или „различни в единството” (САЩ), както и „по-съвършен съюз” (САЩ) или „все по-близък съюз” (ЕС), Европа и Северна Америка се ръководят от една философия и заедно преживяват своята споделена история.

Европейският проект е опит за преодоляване на историческото наследство, стремеж за окончателно скъсване с дефинираното от Хобс „естественото състояние” на „война на всеки срещу всеки” . Мечтата за изграждане на Обединена Европа съчетава идеалистичната визия на Кант за „вечния мир” с функционалисткия поход на Жан Моне за изграждането на европейските интеграционни общности, като се започне първо с икономическата интеграция, която да бъде последвана и от политическа, а защо не и военна.

Със своята уникалност евроинтеграцията се утвърждава като пример за следване от останалите държави и региони и постепенно се превръща в модел на глобализацията . Защото европейската идея залага на включването, а не на изключването, на „водене на мир” , а не на война, на диалога преди оръжията… Още през 1849 Виктор Юго предвиди, че „ще дойде ден, когато няма да има други бойни полета освен пазарите, отворени за търговия и духът, отворен за идеи…” Умереността, а не сляпа eксклузивност, интегрирането, а не партикуларизмът – или поне вярата в това – придават изключителна привлекателност на „европейската мечта”. За да бъде постигната тя, Европа трябва да се утвърди като глобален политически и военен актьор, защото ЕС едва ли би могъл да се наложи като модел единствено с икономическата си мощ и културна привлекателност.

Европейската мечта не без основание се разглежда като уникален синтез между крайният американски индивидуализъм и азиатския колективизъм . Съгласно това хегелианско схващане за борба на противоположностите първият е безотговорен и действа по закона на джунглата, като руши солидарността, а вторият потиска творческия потенциал, така необходим за прогреса.

Въпросът е, дали в този сблъсък Европа ще съумее да се утвърди като правилния модел. Това зависи от комбинирания ефект на политическа визия и реални възможности, като ключовият камък в арката на европейския градеж е ОВППС/ЕПСО в качеството й на придаваща последователност и завършеност на инструментите за външно действие на Съюза. Кохерентното външно действие, от своя страна, придава на европейския проект необходимата цялост.

За да се постигне това, ЕС следва да продължи да се утвърждава като истински съюз и то не само в правния мир. Договорът от Маастрихт (1993) официално въведе понятието съюз, но това е само конструкция-шапка на два подхода – интеграционни наднационални общности и междуправителствено сътрудничество. Европейската конституция формално премахва стълбовете, но де факто междуправителственото сътрудничество остава в ОВППС/ОПСО, като по въпросите на отбраната е изключена иначе трудната процедура за преминаване към решения от единодушие с квалифицирано мнозинство. Следователно, нужно е нещо повече - смисълът на понятието съюз да се утвърди и в действията, в практиката на ЕС на международната сцена. А това е въпрос и на трансформация в мисленето.

Европейският проект обаче не се изчерпва само с изграждане на институции, политики и механизми. Той не свършва и с утвърждаването на ЕС като стратегически играч. Необходимо е, освен всичко това, и укрепването на общите демократични ценности и стандарти в практиката на институциите на Съюза. Изграждането на политическата идентичност, съчетано със засилването на демократичното начало, е ключът към реализирането на „европейската мечта”.

* Авторът е член на Българското дипломатическо дружество и на Българската асоциация за изследване на европейските общности (БЕКСА)

В договора от Амстердам се употребява понятието „засилено сътрудничество”. Досега са формулирани различни концепции за диференцирано сътрудничество, като „Европа на две скорости”, „многоскоростна Европа”, „твърдо ядро”, “ Europe a la carte ”, „авангард”, „Европа на концентричните кръгове”, “ pioneering group ”, „ center of gravity ” и др. Вж. Krassimir Nikolov , The E volving C oncept (s) of a D ifferentiated Europe . L ecture at the Summer Seminar for Young Public Servants, Varna, September 200 3 , organized by the Economic Policy Institute; conference reports book , p. 61 - 74

Нееднозначни са мненията за това, дали проектът окончателно е отхвърлен след референдумите във Франция и Холандия. Държавните и правителствените ръководители на страните-членки на 16 юни т.г. се обединиха около мнението, че дискусиите следва да продължат и окончателно решение за съдбата на проекта трябва да бъде взето най-късно до края на 2008. Вж. Заключенията на председателството, 16 юни 2006 , § 42-48.

The Role of the CFSP/ESDP for the Formation of the EU as a Global Actor . L ecture at the Summer Seminar for Young Public Servants, Varna, September 2004, organized by the Economic Policy Institute; conference reports book p.168-180;

Вж. Civilian Crisis Management: the EU W ay . Chaillot paper №90, June 2006, I n stitute for Security Studies , EU, Paris.

http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=en

Клаузите оставят отворен механизма за " постоянно структурирано сътрудничество " за всички страни-членки, които желаят да се включат на по-късен етап (чл. I-41(6), III-312).

The Declaration of Independence , 4 July 1776

П ерифраза на популярната мисъл на У. Чърчил за Балканите

The Constitution of the USA

Treaty Establishing the EC.

The Leviathan . Thomas Hobbes , 1651

Perpetual Peace: A Philosophical Sketch . Immanuel Kant, 1795

Why Europe Will Run the 21st Century . Mark Leonard, 2005

The European Dream: How Europe's Vision of the Future Is Quietly Eclipsing the American Dream . Jeremy Rifkin, 2004

Ibid.

Г.В.Ф. Хегел не се е позовавал на понятията „теза-антитеза-синтез”, а те се използват за обобщаване на философската му концепция.

{rt}

Ескалацията на кризата в Ливан през юли-август т.г. за пореден път повдига въпроса не само за ролята на ЕС в региона на Близкия Изток, но и за границите на възможностите на Съюза да действа като глобален играч в международните отношения. На фона на все още неизбледнелия спомен за дълбокото разделение сред държавите от ЕС по време на военната операция на САЩ срещу Ирак през 2003 започнаха да се наслагват известни съмнения, доколко Съюзът е способен да участва ефективно в управлението и на тази криза.

„Европа беше недостатъчно активна при кризата в Ливан, макар че Франция препоръча по редица поводи Върховният представител да получи мандат да говори от името на 25-те страни-членки, както прави това по иранския въпрос", заяви на 28 август френският президент Жак Ширак. Според него, бъдещето на европейския проект сега зависи от способността на Европа да бъде водещ политически играч. Смисълът на думите му бе допълнен на следващия ден от министъра по европейските въпроси Катрин Колона, която заяви, че функционирането на ЕС поражда тревога и, че Съюзът е засегнат от „обща умора”. Според нея е непонятно, защо страните от ЕС не могат да си помогнат по един организиран начин при координирането на евакуацията на техните граждани от Ливан.

По времето на кризата в Ливан Върховният представител по Общата външна политика и политика за сигурност Хавиер Солана посети неколкократно Ливан и Израел, но не получи мандат за водене на преговори от името на ЕС, въпреки настояванията на Франция. Според някои наблюдатели, Великобритания е била против даването на големи пълномощия на Солана, поради липсата на единна позиция на 25-те страни-членки. Към това следва да се прибави и позицията на редица по-малки държави от ЕС, обявили се против централизирана намеса на Съюза, тъй като това, според тях, би ги лишило от правото да водят самостоятелна външна политика.

Въпреки че на неформалната среща на министрите на външните работи в Лаппеенранта на 1 септември Солана заяви, че при кризата в Ливан ЕС е действал по „фантастичен начин” и независимо от ангажимента на водещи европейски държави да изпратят военни контингенти в Ливан в рамките на силите на ООН (амбицията на финландското председателство е до 1/2 от 15-хилядния контингент на ООН да е съставен от сили на страни от ЕС), разминаванията във вижданията на държавите-членки по подхода при управлението на кризата не могат да бъдат пренебрегнати. Това е поредния (и едва ли ще остане последния) пример за трудностите при изграждането на политическата идентичност на ЕС.

Участието както на държави-членки, така и на ЕС, като цяло, в управлението на кризата в Ливан се очертава като поредното важно предизвикателство, което ще се отрази върху имиджа на Съюза като глобален играч и върху динамиката на изграждането на Обща външна политика и политика за сигурност (ОВППС) и Европейска политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) като нейна интегрална част (Глава V на Договора за ЕС).

Сериозни удари върху усилията за изграждането на тази идентичност нанася невъзможността, в конкретни критични моменти, мненията на всички държави, продиктувани от националните им интереси, да съвпаднат до степен, достатъчна за изработване на съгласувана обща позиция, на чиято база да се предприемат съвместни действия. Следва да се отчита, че характерът на сътрудничеството по външните отношения и сигурността (т.нар. „Втори стълб” – ОВППС/ЕПСО), което остава междуправителствено, за разлика от предимно икономическата сфера на „Първия стълб”, затруднява изработването и приемането на общи позиции и предприемането на съвместни действия. Единодушието при вземането на решения в тази област е общо правило, което дава основание на някои наблюдатели да заключат, че, на практика, днес ЕС има толкова външни политики, колкото и страни-членки. Освен това, засега вижданията на 25-те относно развитието на ОВППС, и особено на ЕПСО, не съвпадат, което внася допълнителни трудности в опитите за изграждане на Съюза като политически и военен фактор.

За преодоляване на тази слабост и за даването на така необходимия импулс на развитието на европейската конструкция в тази област могат да бъдат предложени различни модели, но като се вземат предвид реалностите и опитът от изграждането на ЕС до момента, може да се предположи, че само диференцираното сътрудничество по ОВППС/ЕПСО ще доведе до утвърждаването на обединяваща се Европа като глобален играч. Понастоящем acquis communautaire не дава почти никакви възможности за „засилено сътрудничество” по отношение на „Втория стълб”. Съгласно договора от Ница (2003), такава възможност има единствено при изпълнението на съвместни действия или общи позиции, но само ако те нямат военни или отбранителни измерения. Договорът за създаване на конституция за Европа предвижда по-широки възможности в това отношение, но неговата съдба засега е неясна .

Полезна по отношение на възможностите за вземане на решение по ОВППС/ЕПСО е предвидената в сегашната правна уредба възможност за „конструктивно въздържане”. Единодушието е общо правило при вземането на решения в тази сфера, но договорът от Амстердам (1999) предвижда възможността дадена страна да се въздържи от участие чрез формална декларация. Тогава тя не е задължена да прилага решението, но, съгласно принципа на солидарност, следва да приеме, че то обвързва ЕС, като цяло, както и да се въздържа от действия, влизащи в противоречие с това решение. Конструктивното въздържане, съчетано с механизъм за диференцирано сътрудничество в областта на ОВППС, и особено на ЕПСО, би осигурило на Съюза нужната гъвкавост и може да допринесе не само за избягването на кризи като тази около Ирак и на очевидни разминавания като тези около Ливан, но също и за продължаване на изграждането на политическата идентичност на ЕС.

За възприемането на този подход в особено деликатните от гледна точка на националния суверенитет области на външните отношения, сигурността и отбраната е необходима преди всичко политическата воля на държавите-членки, т.е. това да бъде осъзнато като техен интерес. За целта, от решаващо значение, ще бъде диференцираното сътрудничество да не води до трайно отделяне на неучастващите държави, а да се възприема като начален етап, към който впоследствие ще се присъединят и тези, които към момента се въздържат от участие. Успехът в това отношение преминава през две взаимосвързани едновременни линии на поведение – постоянен диалог и постепенно сближаване на позициите между всички държави-членки по всички въпроси на ОВППС/ЕПСО, от една страна, и интензивно развитие на диференцирано сътрудничество между тези, които желаят това, от друга. Това би представлявало една нова прагматична функционалистка политика, водеща до нов своеобразен “ spill - over effect ” от участващи към неучастващи държави, подобно на опита с икономическата интеграция. Така, може да се очаква държавите, формиращи ядрото на това сътрудничество, постепенно да привлекат и останалите. Опитът от историята на евроинтеграцията през последните пет десетилетия сочи, че успехите в изграждането на Обединена Европа не се случват изведнъж, а се дължат на постепенен процес на преминаване на интеграцията от една сфера към друга и на придвижване от икономически към политически съюз. Тази визия е ясно формулирана от Робърт Шуман: „Европа не може да се изгради с един замах като цяла конструкция: тя ще се прави чрез конкретни действия, пораждащи най-напред солидарност.”

Ескалацията на кризата в Ливан през юли-август т.г. за пореден път повдига въпроса не само за ролята на ЕС в региона на Близкия Изток, но и за границите на възможностите на Съюза да действа като глобален играч в международните отношения. На фона на все още неизбледнелия спомен за дълбокото разделение сред държавите от ЕС по време на военната операция на САЩ срещу Ирак през 2003 започнаха да се наслагват известни съмнения, доколко Съюзът е способен да участва ефективно в управлението и на тази криза.

„Европа беше недостатъчно активна при кризата в Ливан, макар че Франция препоръча по редица поводи Върховният представител да получи мандат да говори от името на 25-те страни-членки, както прави това по иранския въпрос", заяви на 28 август френският президент Жак Ширак. Според него, бъдещето на европейския проект сега зависи от способността на Европа да бъде водещ политически играч. Смисълът на думите му бе допълнен на следващия ден от министъра по европейските въпроси Катрин Колона, която заяви, че функционирането на ЕС поражда тревога и, че Съюзът е засегнат от „обща умора”. Според нея е непонятно, защо страните от ЕС не могат да си помогнат по един организиран начин при координирането на евакуацията на техните граждани от Ливан.

По времето на кризата в Ливан Върховният представител по Общата външна политика и политика за сигурност Хавиер Солана посети неколкократно Ливан и Израел, но не получи мандат за водене на преговори от името на ЕС, въпреки настояванията на Франция. Според някои наблюдатели, Великобритания е била против даването на големи пълномощия на Солана, поради липсата на единна позиция на 25-те страни-членки. Към това следва да се прибави и позицията на редица по-малки държави от ЕС, обявили се против централизирана намеса на Съюза, тъй като това, според тях, би ги лишило от правото да водят самостоятелна външна политика.

Въпреки че на неформалната среща на министрите на външните работи в Лаппеенранта на 1 септември Солана заяви, че при кризата в Ливан ЕС е действал по „фантастичен начин” и независимо от ангажимента на водещи европейски държави да изпратят военни контингенти в Ливан в рамките на силите на ООН (амбицията на финландското председателство е до 1/2 от 15-хилядния контингент на ООН да е съставен от сили на страни от ЕС), разминаванията във вижданията на държавите-членки по подхода при управлението на кризата не могат да бъдат пренебрегнати. Това е поредния (и едва ли ще остане последния) пример за трудностите при изграждането на политическата идентичност на ЕС.

Участието както на държави-членки, така и на ЕС, като цяло, в управлението на кризата в Ливан се очертава като поредното важно предизвикателство, което ще се отрази върху имиджа на Съюза като глобален играч и върху динамиката на изграждането на Обща външна политика и политика за сигурност (ОВППС) и Европейска политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) като нейна интегрална част (Глава V на Договора за ЕС).

Сериозни удари върху усилията за изграждането на тази идентичност нанася невъзможността, в конкретни критични моменти, мненията на всички държави, продиктувани от националните им интереси, да съвпаднат до степен, достатъчна за изработване на съгласувана обща позиция, на чиято база да се предприемат съвместни действия. Следва да се отчита, че характерът на сътрудничеството по външните отношения и сигурността (т.нар. „Втори стълб” – ОВППС/ЕПСО), което остава междуправителствено, за разлика от предимно икономическата сфера на „Първия стълб”, затруднява изработването и приемането на общи позиции и предприемането на съвместни действия. Единодушието при вземането на решения в тази област е общо правило, което дава основание на някои наблюдатели да заключат, че, на практика, днес ЕС има толкова външни политики, колкото и страни-членки. Освен това, засега вижданията на 25-те относно развитието на ОВППС, и особено на ЕПСО, не съвпадат, което внася допълнителни трудности в опитите за изграждане на Съюза като политически и военен фактор.

За преодоляване на тази слабост и за даването на така необходимия импулс на развитието на европейската конструкция в тази област могат да бъдат предложени различни модели, но като се вземат предвид реалностите и опитът от изграждането на ЕС до момента, може да се предположи, че само диференцираното сътрудничество по ОВППС/ЕПСО ще доведе до утвърждаването на обединяваща се Европа като глобален играч. Понастоящем acquis communautaire не дава почти никакви възможности за „засилено сътрудничество” по отношение на „Втория стълб”. Съгласно договора от Ница (2003), такава възможност има единствено при изпълнението на съвместни действия или общи позиции, но само ако те нямат военни или отбранителни измерения. Договорът за създаване на конституция за Европа предвижда по-широки възможности в това отношение, но неговата съдба засега е неясна .

Полезна по отношение на възможностите за вземане на решение по ОВППС/ЕПСО е предвидената в сегашната правна уредба възможност за „конструктивно въздържане”. Единодушието е общо правило при вземането на решения в тази сфера, но договорът от Амстердам (1999) предвижда възможността дадена страна да се въздържи от участие чрез формална декларация. Тогава тя не е задължена да прилага решението, но, съгласно принципа на солидарност, следва да приеме, че то обвързва ЕС, като цяло, както и да се въздържа от действия, влизащи в противоречие с това решение. Конструктивното въздържане, съчетано с механизъм за диференцирано сътрудничество в областта на ОВППС, и особено на ЕПСО, би осигурило на Съюза нужната гъвкавост и може да допринесе не само за избягването на кризи като тази около Ирак и на очевидни разминавания като тези около Ливан, но също и за продължаване на изграждането на политическата идентичност на ЕС.

За възприемането на този подход в особено деликатните от гледна точка на националния суверенитет области на външните отношения, сигурността и отбраната е необходима преди всичко политическата воля на държавите-членки, т.е. това да бъде осъзнато като техен интерес. За целта, от решаващо значение, ще бъде диференцираното сътрудничество да не води до трайно отделяне на неучастващите държави, а да се възприема като начален етап, към който впоследствие ще се присъединят и тези, които към момента се въздържат от участие. Успехът в това отношение преминава през две взаимосвързани едновременни линии на поведение – постоянен диалог и постепенно сближаване на позициите между всички държави-членки по всички въпроси на ОВППС/ЕПСО, от една страна, и интензивно развитие на диференцирано сътрудничество между тези, които желаят това, от друга. Това би представлявало една нова прагматична функционалистка политика, водеща до нов своеобразен “ spill - over effect ” от участващи към неучастващи държави, подобно на опита с икономическата интеграция. Така, може да се очаква държавите, формиращи ядрото на това сътрудничество, постепенно да привлекат и останалите. Опитът от историята на евроинтеграцията през последните пет десетилетия сочи, че успехите в изграждането на Обединена Европа не се случват изведнъж, а се дължат на постепенен процес на преминаване на интеграцията от една сфера към друга и на придвижване от икономически към политически съюз. Тази визия е ясно формулирана от Робърт Шуман: „Европа не може да се изгради с един замах като цяла конструкция: тя ще се прави чрез конкретни действия, пораждащи най-напред солидарност.”

Страница 2

Значението на евентуално широко използване на диференцирано сътрудничество по ОВППС/ЕПСО е особено важно поради факта, че „Вторият стълб” е решаващ за развитието на политическата идентичност на ЕС и оттам за утвърждаването на ЕС като глобален играч. ЕС разполага с богати възможности за външно действие, като се съчетае потенциалът на ОВППС/ЕПСО с тези на „Първи” (предимно икономически) и „Трети стълб” (правосъдие и вътрешен ред) . Като примери за богатия инструментариум на ЕС за осъществяване на външно действие, наред с ОВППС/ЕПСО, могат да бъдат посочени общата външнотърговска политика, помощите за развитие, хуманитарната помощ, политиката на разширяване, защитата на човешките права, споразуменията с трети държави, санкциите, превенцията на конфликти, външните действия по правосъдие и вътрешен ред, екологичните проекти с трети страни, политиката на предоставяне на убежище и издаване на визи и не на последно място – динамично развиващата се през последните 4 години политика на добросъседство ( European Neighborhood Policy ).

Наличието на икономически, политически, дипломатически, граждански и не на последно място – военни способности е уникална комбинация, позволяваща успешно да бъдат управлявани кризи в пълния спектър на тяхната интензивност – от превенцията, през мироналагащите операции, до постконфликтното стабилизиране и възстановяване. Въпросът е обаче, дали ЕС ще съумее да обедини тези инструменти в една кохерентна рамка, така че те да бъдат в координация и да действат в синхрон за постигане на външнополитическите цели на Съюза. Кохерентността, която е заложена като цел и в Европейската стратегия за сигурност (2003), изисква надеждна координация както вътре в самите „стълбове” ( intra - pillar ), така и между „стълбовете” ( cross - pillar ) . За реализирането на тази цел е необходима волята на самите институции на Съюза, което не е изключено да се постигне, до голяма степен, и на базата на сега действащата нормативна база, макар че разпоредбите на конституционния договор, безспорно, отварят много повече възможности за постигането на тази цел.

Докато ЕС все още се утвърждава като глобален геополитически играч, със сигурност може да се каже, че Съюзът и понастоящем е първостепенен геоикономически фактор. Статистическите данни недвусмислено сочат това. На ЕС с 25 страни-членки, с население от близо 460 млн. Души, се пада дял от 1/5 от световната търговия (за 2005 износът на стоки и услуги възлиза на около 4 трилиона евро и е с около 100 млрд. повече от вноса) и 1/4 от световното производство. Съюзът е най-голямата икономика в света по своя БВП, а по БВП на глава от населението отстъпва само на САЩ и Япония. Освен това, ЕС е основен търговски партньор на над 100 държави и е най-големия донор на помощи за развиващите се страни (около 55% от официалната помощ). Затова логично би било на този икономически потенциал да съответства и адекватен политически и военен.

През последните 7 години ЕС постигна голям напредък по развитието на ЕПСО. Освен създадените към Съвета структури по ЕПСО (Комитет по политиката и сигурността, Военен комитет, Военен секретариат и др.), изграждането на Европейските сили за бързо реагиране, напредъкът по бойните групи и по „Приоритетна цел'2010”, от 2003 до момента ЕС е предприел 16 граждански, полицейски и военни операции в Западните Балкани (Босна и Херцеговина и Македония), Близкия Изток (Палестинските територии и Ирак), Африка (Конго и Дарфур), Югоизточна Азия (Ачех, Индонезия), Южен Кавказ (Грузия), Молдова/Украйна, като на проучвателен етап е евентуална гражданска мисия в Косово. Най-голямата военна операция на ЕС е стартиралата на 2 декември 2004 мисия „Алтеа” в Босна и Херцеговина с около 7000 военнослужещи от 33 държави, 22 от които членуват в ЕС.

Въпреки наличието в ЕС на широк спектър от инструменти за управление на кризи, той все още не е пълен. Засега липсва достатъчно потенциал в „твърдата сила” ( hard power ), а Съюзът разполага с широки възможности по „меката сила” ( soft power ). ЕС може и да има сравнително предимство пред НАТО (САЩ) по отношение на „меката сила” (гражданският компонент), но недостигът на способности за провеждане на бойн r операции с висока интензивност се отразява на усилията за изграждане на Съюза като глобален играч. Реализирането на „Приоритетна цел'2010” и особено на бойните групи следва да доведе, в голяма степен, до запълване на тази празнота, само че това е свързано с наличието на достатъчна политическа воля за действие и големи разходи за придобиване на високотехнологично въоръжение и техника. Евентуално диференцирано сътрудничество би улеснило разрешаването на това предизвикателство.

Конституционният договор, освен че предвижда възможността за диференцирано сътрудничество по външната политика и сигурността, наречено „постоянно структурирано сътрудничество” , внася и важни изменения и допълнения, посредством които може да се постигне необходимата кохерентност във външното действие на Съюза и да се укрепят възможностите на ЕПСО, преименувана на Обща политика за сигурност и отбрана (ОПСО). Най-важните от тях са:

•  Създава се постът външен министър на ЕС, обединяващ постовете на Върховния представител по ОВППС и на комисаря по външните отношения, избиран от Европейския съвет, който е с двоен мандат към Съвета на министрите и Комисията. В Съвета външният министър дава предложения и провежда ОВППС/ОПСО, като същевременно председателства специално създадената конфигурация - Съвет по външни отношения. Като заместник-председател на ЕК, той отговаря за външните отношения и за координацията на външните действия. Предвижда се, ЕК да представлява ЕС в международните отношения, с изключение на дейностите по ОВППС, като така се цели избягване на дублиране на функции. Въпросът за дублирането на функции по ОВППС при конституционния договор е по-изчистен в сравнение със сегашното положение, при което има Върховен представител по ОВППС, комисар по външните отношения и политиката на добросъседство и Председателство на Съвета на ЕС, като от схемата не се изключва и председателят на ЕК;

•  Въвежда се постът председател на Европейския съвет с мандат 2,5 години, който има правомощията да представлява Съюза по ОВППС без да се засягат правомощията на външния министър;

•  Създава се Служба за външно действие (European E xternal A ction S ervice) в помощ на външния министър като своеобразно външно министерство на ЕС;

•  Въвежда се клауза за оказване на помощ и съдействие с всички средства на страна-членка, станала обект на нападение (чл. I-41(7)), съгласно член 51 от Устава на ООН;

•  включването на клауза за солидарност (чл. I-43, III-329), съгласно която Съюзът и страните-членки са готови да окажат помощ, включително и военна, на страна-членка, ако последната стане жертва на терористично нападение или природни бедствия и аварии;

•  разширяването на обхвата на Петерсбергските мисии (чл. III-309), което отговаря на изискванията на стратегическата среда и на амбициите на ЕС да поема повече отговорности;

•  Предвижда се създаване на Европейска агенция по въоръженията (вече е създадена и действа).

Страница 3

Успехът на изграждането на политическата идентичност, съчетана с адекватен военен потенциал, предпоставка за което е развитието на ОВППС/ЕПСО, е условие за поддържането на хармонични трансатлантически отношения. Укрепването на ЕПСО е възможност за преодоляване на разликата в отбранителните способности между САЩ и страните от ЕС, защото хармонични отношения едва ли могат да се градят на базата на дисбаланса. От него водят началото си както кризите в отношенията между Съюза и Северна Америка, така и тези вътре в самия Съюз.

Разсъжденията върху бъдещето на трансатлантическите отношения могат да бъдат допълнени с думите на Маргарет Тачър: „Европа е продукт на историята, а Америка – на философията”. Факт е обаче, че историята има своята философия, както и философията живее своя собствена история. Добър пример за хармоничното съчетание на двете е трансатлантическата връзка. Тя е устойчива в своите ценности и досега е устоявала на изискванията на историческия процес. Бащите основатели на американската Република са се ръководели от идеалите за изграждането на едно по-добро общество, където „всички хора са създадени равни” и на които е гарантирано правото на „живот, свобода и стремеж към щастие” . Техните усилия са били посветени на изграждането из основи на ново общество и държава, на които тепърва предстои да изживеят своята изключителна история. Бащите основатели на Обединена Европа, от своя страна, са осъзнали, че Европа произвежда повече история, отколкото може да преживее . Водени именно от споделените ценности и от визията да изградят един мирен и обединен европейски континент, те са възприели философията на интеграцията, за да не допуснат да се повторят грешките от миналото.

При всяко позоваване на споделените евроатлантически ценности следва да се припомни животът и делото на Томас Джеферсън, Жан Моне, Бенджамин Франклин, Робърт Шуман, Рихард Куденхове-Калерги, Джордж Вашингтон, Пол-Анри Спаак, Александър Хамилтън, както и много други личности от двете страни на Атлантика, чиито път е бил белязан от каузата за изграждане на хармонично общество, освободено от братоубийствени войни и предразсъдъци. Що се отнася до характера на трансатлантическата връзка най-уместно би било Европа и Северна Америка да се разглеждат като „двете страни на една и съща монета”. Независимо дали ще бъдат цитирани максимите „единни в различията” (ЕС) или „различни в единството” (САЩ), както и „по-съвършен съюз” (САЩ) или „все по-близък съюз” (ЕС), Европа и Северна Америка се ръководят от една философия и заедно преживяват своята споделена история.

Европейският проект е опит за преодоляване на историческото наследство, стремеж за окончателно скъсване с дефинираното от Хобс „естественото състояние” на „война на всеки срещу всеки” . Мечтата за изграждане на Обединена Европа съчетава идеалистичната визия на Кант за „вечния мир” с функционалисткия поход на Жан Моне за изграждането на европейските интеграционни общности, като се започне първо с икономическата интеграция, която да бъде последвана и от политическа, а защо не и военна.

Със своята уникалност евроинтеграцията се утвърждава като пример за следване от останалите държави и региони и постепенно се превръща в модел на глобализацията . Защото европейската идея залага на включването, а не на изключването, на „водене на мир” , а не на война, на диалога преди оръжията… Още през 1849 Виктор Юго предвиди, че „ще дойде ден, когато няма да има други бойни полета освен пазарите, отворени за търговия и духът, отворен за идеи…” Умереността, а не сляпа eксклузивност, интегрирането, а не партикуларизмът – или поне вярата в това – придават изключителна привлекателност на „европейската мечта”. За да бъде постигната тя, Европа трябва да се утвърди като глобален политически и военен актьор, защото ЕС едва ли би могъл да се наложи като модел единствено с икономическата си мощ и културна привлекателност.

Европейската мечта не без основание се разглежда като уникален синтез между крайният американски индивидуализъм и азиатския колективизъм . Съгласно това хегелианско схващане за борба на противоположностите първият е безотговорен и действа по закона на джунглата, като руши солидарността, а вторият потиска творческия потенциал, така необходим за прогреса.

Въпросът е, дали в този сблъсък Европа ще съумее да се утвърди като правилния модел. Това зависи от комбинирания ефект на политическа визия и реални възможности, като ключовият камък в арката на европейския градеж е ОВППС/ЕПСО в качеството й на придаваща последователност и завършеност на инструментите за външно действие на Съюза. Кохерентното външно действие, от своя страна, придава на европейския проект необходимата цялост.

За да се постигне това, ЕС следва да продължи да се утвърждава като истински съюз и то не само в правния мир. Договорът от Маастрихт (1993) официално въведе понятието съюз, но това е само конструкция-шапка на два подхода – интеграционни наднационални общности и междуправителствено сътрудничество. Европейската конституция формално премахва стълбовете, но де факто междуправителственото сътрудничество остава в ОВППС/ОПСО, като по въпросите на отбраната е изключена иначе трудната процедура за преминаване към решения от единодушие с квалифицирано мнозинство. Следователно, нужно е нещо повече - смисълът на понятието съюз да се утвърди и в действията, в практиката на ЕС на международната сцена. А това е въпрос и на трансформация в мисленето.

Европейският проект обаче не се изчерпва само с изграждане на институции, политики и механизми. Той не свършва и с утвърждаването на ЕС като стратегически играч. Необходимо е, освен всичко това, и укрепването на общите демократични ценности и стандарти в практиката на институциите на Съюза. Изграждането на политическата идентичност, съчетано със засилването на демократичното начало, е ключът към реализирането на „европейската мечта”.

* Авторът е член на Българското дипломатическо дружество и на Българската асоциация за изследване на европейските общности (БЕКСА)

В договора от Амстердам се употребява понятието „засилено сътрудничество”. Досега са формулирани различни концепции за диференцирано сътрудничество, като „Европа на две скорости”, „многоскоростна Европа”, „твърдо ядро”, “ Europe a la carte ”, „авангард”, „Европа на концентричните кръгове”, “ pioneering group ”, „ center of gravity ” и др. Вж. Krassimir Nikolov , The E volving C oncept (s) of a D ifferentiated Europe . L ecture at the Summer Seminar for Young Public Servants, Varna, September 200 3 , organized by the Economic Policy Institute; conference reports book , p. 61 - 74

Нееднозначни са мненията за това, дали проектът окончателно е отхвърлен след референдумите във Франция и Холандия. Държавните и правителствените ръководители на страните-членки на 16 юни т.г. се обединиха около мнението, че дискусиите следва да продължат и окончателно решение за съдбата на проекта трябва да бъде взето най-късно до края на 2008. Вж. Заключенията на председателството, 16 юни 2006 , § 42-48.

The Role of the CFSP/ESDP for the Formation of the EU as a Global Actor . L ecture at the Summer Seminar for Young Public Servants, Varna, September 2004, organized by the Economic Policy Institute; conference reports book p.168-180;

Вж. Civilian Crisis Management: the EU W ay . Chaillot paper №90, June 2006, I n stitute for Security Studies , EU, Paris.

http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=en

Клаузите оставят отворен механизма за " постоянно структурирано сътрудничество " за всички страни-членки, които желаят да се включат на по-късен етап (чл. I-41(6), III-312).

The Declaration of Independence , 4 July 1776

П ерифраза на популярната мисъл на У. Чърчил за Балканите

The Constitution of the USA

Treaty Establishing the EC.

The Leviathan . Thomas Hobbes , 1651

Perpetual Peace: A Philosophical Sketch . Immanuel Kant, 1795

Why Europe Will Run the 21st Century . Mark Leonard, 2005

The European Dream: How Europe's Vision of the Future Is Quietly Eclipsing the American Dream . Jeremy Rifkin, 2004

Ibid.

Г.В.Ф. Хегел не се е позовавал на понятията „теза-антитеза-синтез”, а те се използват за обобщаване на философската му концепция.

{rt}