20
Пет, Сеп
24 New Articles

Гражданска сигурност и геополитика

брой2 2006
Typography

Подобно на останалите фундаментални човешки потребности, сигурността и геополитическото съзнание имат силен консервативен заряд. Сигурността и геополитиката са категории на консервативното, традиционалистко мислене. Всяка човешка общност има естествено заложени и биологично предопределен териториален императив - волята да се владее определено свое пространство. На основата на териториалния императив всяка човешка общност има свои фундаментални геополитически потребности. Според редица експерти обаче, в началото на третото хилядолетие класическата геополитика постепенно придобива нови форми, които поне привидно са далеч от традиционния силов подход в международните отношения.

Напълно закономерно, според логиката на парадоксите в историята, новата среда за сигурност в началото на ХХІ в e к налага изключителен либерализъм и новаторство в подходите към такива консервативни дейности като геополитиката и политиката за сигурност. В световен план възникват заплахи за сигурността, които не могат да бъдат неутрализирани ефективно от традиционните силови структури – вътрешното и военно министерства. Националните системи за сигурност в редица страни, включително и в България, са в процес на дълбока трансформация.

Концептуалната база за процесите на трансформация в системите за национална сигурност се формира от няколко нови концепции за сигурността, като напр. концепцията за сигурност на гражданите и територията (homeland security), човешка сигурност ( human security ), гражданска ( civil security ) и обществена сигурност ( societal security ). В България този нов подход към сигурността все по-често се обозначава с термина «гражданска сигурност». Чрез понятието «гражданска сигурност» се обозначава един нов, много по-широкообхватен подход към сигурността, надхвърлящ традиционните концепции за «държавна сигурност» и «национална сигурност».

На концептуално равнище «гражданската сигурност» може да се дефинира като състояние на обществото, при което държавата не е способна да запази монопола върху прилагането на сила, при което различни легитимни и нелегитимни не-държавни структури започват да изпълняват функции по обезпечаването на индивидуалната и групова сигурност. Сигурността на „държавата” и „нацията”, като абстракции, се измества от сигурността на отделния гражданин като висша и конкретна ценност.

На нормативно равнище, „гражданската сигурност” се дефинира като състояние на обществото, при което е постигната ефективна защита на населението и националното стопанство при бедствия, аварии, катастрофи и други извънредни ситуации за намаляване на уязвимостта, минимизиране на вредните последствия и бързо възстановяване.

Предпоставки за разработването на Концепция за гражданска сигурност

Налице са редица фактори, предопределящи разработване на отделна Концепция за гражданска сигурност като съставна част от Концепцията за национална сигурност на Република България.

На първо място, процесът на глобализация променя самата същност и роля на държавата такава, каквато я познаваме. Трудно е да се предвиди, как точно ще изглеждат държавите и нациите през 2050 например. Трансформирането на “традиционните” държави и нации налагат трансформиране на сектора за сигурност като ключов елемент в структурата на традиционната държава. От перспективата на 2006 можем да дадем отговор на глобалните процеси на трансформация чрез концепциите за гражданска и човешка сигурност.

На второ място, статистиката показва, че много по-голям брой хора загиват в резултат на бедствия, аварии и катастрофи, отколкото от терористични актове и от действията на организираната престъпност. Естествено, природните бедствия и катастрофите не могат да бъдат елиминирани, но може да бъде подобрена системата за управление при кризи и да се сведат до минимум негативните последици от бедствията. Именно това е една от целите на концепцията за гражданска сигурност.

Концепцията за гражданска сигурност се основава на традиционната концепция за национална сигурност, при отчитане на новата среда за сигурност и новите заплахи. Гражданската сигурност не отменя националната сигурност, а я допълва и разширява обхвата и с оглед постигане на по-висока степен на сигурност за всеки отделен гражданин.


Важен фактор за разработването на Концепцията за гражданска сигурност е, че в началото на ХХІ век държавата във все по-голяма степен губи монопола върху прилагането на сила. Все повече функции на държавата, включително осигуряването на сигурност, се прехвърлят към частния сектор, свидетелство за което е истинският бум в развитието на частните военни компании и фирми за сигурност. Сигурността се превръща в услуга, която е разпределена неравномерно и само гражданите, които могат да заплатят тази услуга, ще разполагат с по-висока степен на сигурност. Подобна тенденция засилва неравенството и социалното разделение в дадено общество, но тя е естествен и необратим процес, съпътстващ глобализацията.

Намалелият страх от външна заплаха и намаляването на способността на държавата да обезпечава сигурността на своите граждани води към постепенно разпадане на някогашното идентифициране на гражданите с държавата като фокус на лоялност и политическа идентичност. Приватизирането на сигурността се превръща в трайна тенденция, дълбоко свързана с трансформацията от национална към гражданска сигурност. Нарастващата роля на частните военни компании и фирмите за сигурност значително променя същността на „традиционната” концепция за национална сигурност. Разпадането на държавния монопол върху прилагането на сила е основният фактор, легитимиращ частния сектор за сигурност, без значение дали той е легитимен (законен) или нелегитимен по своята същност.

Фиг. 1 Системни фактори, определящи разработването на Концепцията за гражданска сигурност в България

Съществено значение за разработването на българската Концепция за гражданска сигурност могат да изиграят появилите се нови концептуални и институционални решения в САЩ, скандинавските страни и Русия. Показателен е моделът за гражданска сигурност в САЩ, където след терористичните атаки от 11 септември 2001 бе създадено самостоятелно Министерство по вътрешната сигурност (Department of Homeland Security) в рамките на Федералното правителство, което се натоварва с осигуряването на сигурността на територията на САЩ. Министерството бе създадено през 2002, след приемането на Закона за вътрешната сигурност ( Homeland Security Act ).

Министерството се фокусира върху повишаване на обществената информираност относно възможните рискове за националната сигурност, евентуалните последици от тях, предотвратяване, реагиране, възстановяване и превенция на терористични атаки срещу територията на САЩ и намаляване на уязвимостта и увеличаване подготвеността на САЩ срещу природни и други бедствия и аварии. Сред ключовите дейности, администрирани от Министерството са защитата на гражданите и критичната инфраструктура, както и управлението в извънредни ситуации.

Министерството се подразделя на пет дирекции:

  • гранична и транспортна сигурност ( Border and Transportation Security ) – осигурява сигурността на националните граници и транспортните системи и прилага националните емиграционни закони;
  • подготовка и реакция при спешни случаи (Emergency Preparedness and Response ) – тази Дирекция се създава на основата на натрупания опит на Федералната Агенция за управление на спешни случаи (FEMA);
  • наука и технологии (Science and technology
  • информационен анализ и защита на инфраструктурата (Information analysis and infrastructure protection);
  • мениджмънт.

Дейността на Министерството се финансира пряко от федералния бюджет. Към момента, повече от 18 млрд. щатски долара са заделени за осигуряване на вътрешната сигурност на САЩ. Министерството обединява 22 агенции със 170 000 човека.

Създаването и дейността на Министерството на вътрешната сигурност бе подложено на критики от някои правозащитни организации, твърдящи, че с предоставените големи пълномощия това мега-ведомство се превръща в заплаха за гражданските права и свободи. В тази връзка особено важно е при трансформирането на българската система за гражданска сигурност да се създадат и ефективно да се прилагат различни механизми на граждански контрол – пряк или опосредстван.

Сходен е моделът, който бе изграден и в Руската Федерация, където функционира Министерство на извънредните ситуации . То също разполага с много сериозни сили, средства и правомощия. Към него има специални войскови формирования за гражданска защита (инженерни, медицински и за защита срещу оръжия за масово поразяване).

По-традиционен е подходът в повечето страни-членки на ЕС, където има три основни модела на институционална уредба. В първия попадат страните, при които основните правомощия по осигуряването на гражданската сигурност са съсредоточени в рамките на Министерството на вътрешните работи (МВР) на централно ниво, а на регионално – от неговите териториални подразделения. При този модел се използват в случаи на аварии и бедствия екипите на полицията, пожарната и здравна служба. Към втория модел могат да се отнесат страните, при които правомощията в тази област се осъществяват основно от Министерство на отбраната (МО). На регионално ниво те се подпомагат в дейността си от регионалните подразделения на министерството и/или областните и общински органи. Третият модел, който е най-малко застъпен, е този, при който правомощията на централно ниво са концентрирани в ръцете на Министерския съвет (МС) и се осъществяват от различни правителствени органи или агенции на централно и местно ниво. Финансирането и при трите модела се осъществява изцяло за сметка на държавния бюджет. Участието на доброволци и неправителствени организации е частично и само в областта на противопожарната служба. МВР, или респективно МО, са отговорни за организирането и провеждането на цялостната стратегия за гражданска сигурност. Те осъществяват и контрола, и координацията между техните звена и евентуални други участници в действията по предотвратяване на бедствия, аварии или терористични атаки, както и в ликвидиране на последствията от тях.

Важно е да се подчертае, че в някои европейски страни, като Швеция , Норвегия и Германия, системата на гражданска сигурност се намира в процес на трансформация, насочена към създаването на самостоятелно звено, вън от МО и/или МВР, осъществяващо правомощията в тази област и координиращо дейността на останалите държавни органи, които могат да се включат при възникването на кризисни ситуации, бедствия или аварии.

Важен фактор за разработването на българска Концепция за гражданска сигурност е приетият през февруари 2005 Закон за управление при кризи (ЗУК) и създаването на ново Министерство на държавната политика при бедствия и аварии (МДПБА) през лятото на 2005. Важно е да се отбележи, че ЗУК не предвижда създаването на МДПБА, а и приложението на самия закон понастоящем се блокира от липсата на правилник за приложението му.

От концептуална гледна точка, законът за управление при кризи би трябвало да е втория по значимост, след конституцията на всяка държава. Състоянието на системата за управление при кризи е един от най-важните показатели за състоянието на държавността.

Като цяло, ЗУК получава доста ниски оценки от експертната и професионална общност в България. Законът има твърде абстрактен характер и наподобява по-скоро концепция. Степента му на абстрактност значително го отличава от Закона за МВР и ЗОВС, например. На практика, в ЗУК има тясно тълкуване на понятието „криза” и то се свежда само до природни бедствия, аварии и катастрофи. Другите видове кризисни ситуации (нарушаване на обществения ред, терористични актове, граждански и етнически конфликти), реално, остават извън компетенциите на утвърдената чрез закона Национална система за реагиране при кризи.

Основните недостатъци на ЗУК могат да се синтезират както следва:

  • Не са дефинирани 4-те вида кризи и респективната отговорност на конкретните ведомства (МВР, МО, Държавна агенция „Гражданска защита” и Министерството на външните работи);
  • Дефиницията за “криза” е твърде обща и много сходна с дефиницията за “катастрофа” и “бедствено положение” (в Правилника за дейността по предотвратяване на последствията от бедствия, аварии и катастрофи);
  • Не е ясен статутът на НЦУК (агенция или дирекция?). Той трябва да е към Съвета по Сигурност (СС) при МС, но самият съвет понастоящем не функционира реално. Това поставя под въпрос и функционирането на НЦУК;
  • Не е ясно кои точно са звената от МВР и МО, влизащи в Силите за реагиране при кризи;
  • Твърде слаб акцент върху превантивната дейност. На практика, превантивната дейност за намаляване опасността от възникване на кризи до приемането на ЗУК се концентрираше в научната дейност, осъществявана от Научно-координационния съвет (НКС) към Постоянната комисия за защита на населението от бейдствия, аварии и катастрофи (ПКЗНБАК). В ЗУК обаче НКС изобщо не присъства.

Скептична е оценката за ЗУК и на шведския експерт от Военната академия на Швеция Кйел Енгелбрект. Според него, новата система за управление при кризи в България се изгражда до голяма степен с доскоро военизирани структури, свързани с МО и МВР, които вероятно ще запазят недостатъците на тези силови системи. Системата от центрове за управление при кризи функционално могат да се окажат както полезни, така и безполезни, за разрешаването на конкретни проблеми. В същото време системата, която се изгражда чрез ЗУК, противоречи на тенденцията в много други страни към децентрализиране на системата за управление при кризи и засилване ролята на областните и общинските звена за реагиране при кризи. Сред недостатъците на Закона, Енгелбрект вижда и слабото значение, което се отдава на връзките с обществеността (Р R ) и информационния аспект на управлението при кризи.

Основи на Концепция за гражданска сигурност на Република България

С изграждането на системата за гражданска сигурност в Република България се цели запълване на празнината между системата за национална сигурност (на макрониво) и системата за защита на населението и инфраструктурата (на микрониво) в контекста на един интегриран сектор за сигурност. В този смисъл, системата за гражданска сигурност е свързващото звено между системата за национална сигурност и системата за защита на гражданите и инфраструктурата.

Проблемите на сигурността на гражданите и инфраструктурата са съществен елемент от проблемите на гражданската сигурност, но с тях не се изчерпват всички проблеми на сигурността, фокусирана върху гражданите и критичната инфраструктура за гарантиране на индивидуалната свобода. Концепцията за гражданска сигурност е широко тълкуване на обществените отношения, свързани със сигурността на гражданите и критичната инфраструктрура. Намирането на разумните граници на гражданската сигурност е важно условие за постигането на добър баланс между сигурност и свобода, без една да е за сметка на другата.

Системата за гражданска сигурност включва системата за защита на гражданите и инфраструктурата при бедствия, аварии и катастрофи, както и ликвидирането на последствията от други типове кризи (особено кризи, свързани с нарушаване на обществения ред - тероризъм, организирана престъпност и др.). Системата за гражданска сигурност следва да бъде изградена като самостоятелен “стълб” на сектора за сигурност, който да има равна значимост с другите два основни “стълба” на сектора - вътрешната сигурност и обществения ред (осигурявани основно от МВР) и външната сигурност и военните операции (гарантирани основно от МО). Следователно, системата за гражданска сигурност трябва да има ясна нормативна регламентация (специален Закон за защита на населението и критичната инфраструктура, който да допълва Закона за управление при кризи) и солидно институционално измерение. Съществува и възможността обществените отношения, свързани с обезпечаването на гражданската сигурност, да бъдат регламентирани в общ Закон за националната сигурност.

Политическият акт на сформиране на отделно Министерство на държавната политика при бедствия и аварии (МДПБА) през лятото на 2005 има съществено значение за перспективите пред идеята за гражданска сигурност. Създаването на новото министерство може да изиграе положителна роля за подобряване управлението при кризи от невоенен характер. От друга страна, новото министерствое изправено пред редица (потенциални) проблеми: излишна бюрократизация и ненужна маса от чиновници; корупционни практики (особено по линия на Държавния резерв). Имайки предвид досегашните практики в контролираните от ДПС ведомства (например Министерството на земеделието), съвсем реална е опасността от „феодализация” на МДПБА на етнически принцип и прояви на т.нар „позитивна дискриминация” спрямо граждани с български етнически произход. В случай, че при функционирането на МДПБА се проявят някои от тези деформации, идеята за гражданска сигурност ще бъде сериозно дискредитирана и до голяма степен лишена от перспективи за развитие в България.

Фиг. 2 Трите „стълба” на системата за национална сигурност

Системата за гражданска сигурност в най-висока степен (в сравнение с останалите елементи от сектора за сигурност) се изгражда с активно гражданско участие и граждански контрол. Това предполага и по-висока степен на прозрачност, отчетност и, в крайна сметка - демократичност на този ключов елемент от сектора за сигурност. Изграждането на ефективна система за гражданска сигурност дава възможност за поддържането на добре балансирани гражданско-военни отношения и ясно разпределяне на отговорностите при различните типове кризи.

Системата за гражданска сигурност следва да се изгражда на принципа на децентрализацията. Особено важно е значението на местните звена за гражданска сигурност (управлявани от местната власт), които реагират първоначално при възникването на заплахи, свързани с гражданите и инфраструктурата. Тази особеност на системата за гражданска сигурност пряко кореспондира с процеса на създаване на електронно правителство, включително на местно ниво. При едно добро управление на процеса на трансформация, услугата “сигурност”, заедно с други административни услуги, може да се предоставя на едно гише (чрез Интернет или единен телефон за спешни и неспешни повиквания – тел.112).

Принципът на децентрализация не отменя необходимостта от обща координация и контрол, осъществявани от “централното звено” на системата за гражданска сигурност – Министерството на държавната политика при бедствия и аварии.

Особено внимание следва да се обърне на защитата на критичната информационна инфраструктура, тъй като нейната сигурност понастоящем не е регламентирана в българското законодателство. При определяне на правомощията на Министерския съвет на Република България, в Закона за управление при кризи (чл. 12, т. 11) се изисква приемането на “Национална програма за защита на критичната инфраструктура и на потенциално опасните обекти и Годишен национален план за действие по защитата на критичната инфраструктура и на потенциално опасните обекти”. Понастоящем съществува единствено научно-изследователска разработка по проблемите на защита на критичната инфраструктура в България, но няма официално приета Методика за защита на критичната инфраструктура, както и Регистър на критичната инфраструктура.

Изработването на Регистър на обектите и системите от критичната инфраструктура на България следва да има и едно важно нормативно измерение. Би било целесъобразно, на базата на Регистъра, да се направят промени в Наказателно процесуалния кодекс (НПК), предвиждащи сериозни наказания, идентични на тези за терористична дейност срещу лица и престъпни групи, извършващи посегателства срещу критичната инфраструктура. В противен случай изработването на Регистър и Национален план за защита на критичната инфраструктура губи реален смисъл.

Както в американския, така и в различните европейски модели на гражданска сигурност, ключово място заема активното участие на гражданите в обезпечаването на гражданската (обществена) сигурност. Обществената (гражданска) сигурност се дефинира като общ термин за усилията за справяне с модерните заплахи за сигурността на обществото. Политиката по гражданска сигурност се определя като мобилизиране на всички обществени сектори с цел защита на сигурността.


Активното гражданско участие (основно чрез доброволни формирования) е свързващото звено между “традиционната” гражданска защита и гражданската сигурност. Възможността за създаване на доброволни формирования се регламентира в ЗУК (чл.35, ал.2), където те се разглеждат като част от силите за реагиране при кризи. Опит за нормативна уредба на техния статут има и в законопроекта на МВР за доброволните формирования. В рамките на Гененалния щаб (ГЩ) пък са предприети стъпки по формулирането на Концепция за Националната гвардия. Би било целесъобразно въпросът за доброволните формирования да се разглежда и нормативно да се урежда в контекста на системата за гражданска сигурност.

Активното участие на населението в обезпечаването на сигурността чрез доброволни военизирани формирования е практика в много от страните - съюзници на България. Като модел при изграждането на тези формирования за гражданска сигурност може да се използва опита на Националната гвардия в САЩ и на Териториалната армия във Великобритания, но много внимателно – изхождайки от историческото формиране на тези структури и насоките за трансформирането им, както и отчитайки нашия исторически опит и тенденциите в ЕС.

В българските условия едно възможно решение е изграждането на структури на “Национална гвардия” към областния управител, които да са на разположение на кметовете чрез опростена процедура. Тези военизирани доброволни формирования могат да се формират основно от резервисти и да се командват от офицери от свободния подготвен резерв.

Националната гвардия следва да се изгради като силно децентрализирана структура, със значителни правомощия на местно ниво. Относително малка част от ангажираните в нея ще работят (служат) по основен договор. Националната гвардия трябва да се формира като единственото пара-военно формирование извън системите на МО и МВР.

Крайно нецелесъобразно е бъдещата Национална гвардия да се разглежда като „четвърта въоръжена сила”, т.е. своеобразна паралелна армия, подчинена на ГЩ. Новата среда за сигурност, както и изискванията за демократичен граждански контрол над въоръжените сили, императивно налагат Националната гвардия да се формира извън системата на МО и МВР. Както отбелязва Николай Доцев: „ На военните трябва да бъдат възлагани задачи, за които те са подготвени най-добре. Основната задача на военните е, и ще продължи да бъде, защитата на суверенитета и териториалната цялост на страната...Военните организации трябва да се трансформират, но не да се превръщат в някакъв вид полиция или в добре въоръжени аварийно-спасителни отряди на гражданска защита.”

Друго възможно решение е Националната гвардия да се формира като резерв на ДА „Гражданска защита”. Така основната институция, обезпечаваща сигурността на страната при бедствия, аварии и катастрофи ще има свой собствен резерв по подобие на „традиционните” силови структури на МВР и МО.

От изключително значение е въпросът за правомощията на Националната гвардия и нейните доброволни служители. В тази връзка решението следва да се намери в диапазона между двете крайни възможности. Едната е реализирана в САЩ, където съществува законово регламентирания казус „въвеждане на граждански ред” и „извършване на граждански арест”. Другата крайна възможност е заложена в проектозакона на МВР за доброволните формирования, където единствените правомощия на доброволците в доброволните формирования е „убеждаването” на лица, пристъпващи към извършване на престъпление и „сигнализирането” на компетентните органи (полицията). Първата възможност предоставя на Националната гвардия правомощия близки до тези на полицията, а втората практически ги лишава от правомощия и обезсмисля самото институционализиране на доброволните формирования. Ето защо е необходимо балансирано законово решение, даващо необходимите правомощия на Националната гвардия, но и пресичащо риска от самоуправство и злоупотреба с правомощията.


 

При сформирането на бъдещата Национална гвардия би било целесъобразно да се създаде специален Регистър към НЦУК на гражданските организации, имащи потенциал да подпомагат управлението при кризи. Понастоящем структурите на гражданското общество, имащи потенциал в тази сфера, са основно граждански организации на офицери от резерва. Създаването на специален Регистър на тези сдружения ще улесни формирането на Националната гвардия. Следва да се намери и оптималното място при формирането на Национална гвардия на професионалните охранителни фирми, които понастоящем са около 330 и включват около 150 000 охранители, част от които са офицери от резерва.

Важно направление в дейността на системата за гражданска сигурност следва да бъде решаването на проблеми, свързани с нелегалната миграция. В началото на ХХІ век миграцията и по-специално нелегалната миграция се превръща в една от най-сериозните заплахи за сигурността на национално, международно и глобално равнище. Тази не-военна заплаха изисква ефективни не-военни средства за противодействие и контрол. В този смисъл заплахите, свързани с нелегалната миграция имат своето място в концепцията за гражданска сигурност. С висока степен на вероятност може да се прогнозира, че с пълноправното членство на България в ЕС след 2007 проблемите с нелегалната миграция у нас ще се увеличат и могат да имат непредвидими последици. Международната общност и, в частност ЕС, тепърва ще има проблеми с дефинирането на новите предизвикателства пред глобалната, националната сигурност и миграционните потоци. Като едно от възможните решения е анализирането на проблемите на миграцията в контекста на гражданската сигурност.

Понастоящем, на институционално равнище, три държавни институции в България имат пряко отношение към проблемите на миграцията:

  • Дирекция „Миграция” в МВР – нова структура, създадена през 2002;
  • Държавната агенция за бежанците към МС – работи в тясно взаимодействие с Върховния комисариат на ООН за бежанците;
  • Държавна агенция за българите в чужбина към МС – малка агенция с ограничен ресурс, играеща определена роля в процеса на получаване на българско гражданство и, съответно, за миграцията на етнически българи (най-вече от Македония, Молдова и Украйна) в България.

Би било целесъобразно Държавната агенция за бежанците, а евентуално и Държавната Агенция за българите в чужбина, да бъдат включени в системата за гражданска сигурност с оглед по-ефективното противодействие на нелегалната миграция. По този начин борбата срещу тази нова невоенна заплаха логично ще бъде концентрирана в най-невоенния „трети стълб” на сектора за сигурност в България. При това положение, системата за гражданска сигурност може да предобие структурата, изобразена на фиг.3:

Фиг. 3: СИСТЕМА ЗА ГРАЖДАНСКА СИГУРНОСТ

Трансформирането на системата за защита на населението и инфраструктурата в България има съществено международно и геополитическо значение. Международните измерения в дейността на системата за гражданска сигурност не се изчерпват само с укрепване на връзките със съюзниците, но и в контекста на позицията на България като стабилизиращ фактор в Югоизточна Европа, както и в по-широката Европейски и Евро-атлантическа зона. Международното сътрудничество в сферата на гражданската защита има и определени геополитически измерения, особено във връзка с активизиращото се участие на евро-атлантическите структури в обезпечаването на сигурността в Черноморския и Каспийския регион.

Нещо повече, като ключов елемент в интегрирания сектор за сигурност, системата за гражданска сигурност дава възможност в средно-срочна перспектива да се формулира устойчив модел на интегриран сектор за сигурност на базата на традиционните и модерните концепции за сигурност. След процес на научен анализ, синтез и оценка този модел може да се приложи в управлението на националния сектор за сигурност не само на България, но и на други страни от Евроатлантическото пространство. Създаването на сравнително унифициран модел на националните сектори за сигурност в Евро-атлантическото пространство позволява по-добро и ефективно управление на процеса на трансформация.

В глобален аспект, българската система за гражданска сигурност следва да развива активно сътрудничество със Секретариата на Международната стратегия за намаляване на бедствията към ООН (ISDR), Международния комитет на Червения кръст, Световната здравна организация и Международната агенция за атомна енергия.

Като страна-член на НАТО, първият по значимост приоритет в международното сътрудничество на българската система за гражданска сигурност, напълно логично, е сътрудничеството с Висшия комитет на НАТО по планирането на гражданската защита - SCEPC (Senior Civil Emergency Planning Committee), както и с Евро-атлантическия координационен център за реагиране при извънредни ситуации (EADRCC-Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre).


 

Второто направление в международната дейност на системата за гражданска сигурност на България е сътрудничеството в контекста на интеграцията в ЕС с Хуманитарната агенция на съюза (ECHO - European Community Humanitarian Office) и с Механизма на Европейската общност за улесняване на засиленото сътрудничество между Общността и страните-членки в областта на гражданската защита.

Особена значимост в регионалната политика за сигурност на България има сътрудничеството в сферата на гражданска защита със страните от Югоизточна Европа и Черноморския регион. ДА “Гражданска защита” разполага с ключова позиция в създадения през 2001 Съвет за гражданско-военно аварийно планиране на държавите от Югоизточна Европа. Международното сътрудничество на българската система за гражданска сигурност в Черноморския регион има важно значение, тъй като именно системата за гражданска защита е най-приоритетната област на сътрудничество между ЕС и НАТО в този регион.

Активното международно сътрудничество дава възможност на България да поеме водеща роля на инициатива в Черноморския регион по съвместно планиране и действие в извънредни ситуации. Включването на системата за гражданска сигурност в регионалното сътрудничество в сферата на сигурността ще е поредна стъпка към утвърждаване ролята на страната ни като генератор на сигурност и стабилност в Югоизточна Европа и Черноморския регион.

В съвременните геополитически реалности, България (а и повечето държави от нашия мащаб) не разполага с възможности за осъществяване на класическа геополитика, основана на силата. Същевременно, чрез засилена дейност за преодоляване на т.нар. „меки” заплахи за сигурността (например, бедствия и аварии) в Балканския и по-обширния Черноморски регион България може да разшири своето влияние и международен престиж и да подобри геополитическите си позиции. Понастоящем, възможностите на страната ни да произвежда военна сигурност са силно ограничени, но в регионален план има една важна и все още незаета „ниша” за генериране на гражданска сигурност. В този смисъл политиката за гражданска сигурност може да стане едно от перспективните направления на съвременната българска геополитика. Не е маловажен и фактът, че чрез политиката за гражданска сигурност на България може да се стимулира и чувството за принадлежност на българските малцинства от съседните страни към Родината-Майка.

Бележки:

Статията е разработена в рамките на два научно-изследователски проекта: Проект ВУ-1037/2005, финансиран от Националния Фонд за Научни Изследвания (НФНИ), както и П роект SfP 981149 по програмата на НАТО „Наука за мир”. Основните научни приноси от тези проекти предстои да бъдат приложени и експериментирани в Командно-щабното компютърно-поддържано учение за големи извънредни ситуации през м.юни 2006г. «ЕС-Преодоляване на последиците от терористични актове в Югоизточна Европа» (ЗАЩИТА – EU TACOM 2006 ) по Споразумение 07.030601/2005/422592/ SUB / A 5 с Европейската Комисия, „Дирекция „Околна среда”. Авторът е експерт по геополитика, автор на книгата „Бяла книга по Гражданска сигурност на Р. България , София: Център за изследвания по националната сигурност и отбраната (ЦИНСО), 2004г.

Тази дефиниция е възприета в Концепцията за защита на населението и националното стопанство в Република България, одобрена от Министерски съвет на 12.01.2006г.

Към настоящия момент нормативна сила има единствено приетата през 1998г. от Народното събрание Концепция за национална сигурност. Одобрената на 6 януари 2005г. от Министерски Съвет нова Стратегия за Сигурност на Република България бе върната за доразглеждане и в крайна сметка не бе приета от Народното събрание.

Schreier, Fred and Marina Caparini. Privatising Security: Law, Practice and Governance of Private Military and Security Companies, Geneva : DCAF (Occasional paper № 6) , March 2005 ; рр 86-89

В Интернет на адрес: http://www.dhs.gov/

Един задълбочен анализ на американската концепция за гражданска сигурност е: Faber , Peter . Homeland Security: General Templates and Options for the Future – In: Information and Security. An International Journal, Vol.17, 2005, pp.9-23

В Интернет на адрес: http://emercom.gov.ru /

Един задълбочен анализ на руския подход към гражданската сигурност е: Ponsard , Lionel . Homeland Security and the Russian Approach – In: Information and Security. An International Journal, Vol.17, 2005, pp.50-61

Engelbrekt, Kjell and Markus Forberg (eds.) Managing Political Crises in Bulgaria: Pragmatism and Procrastination , Stockholm : CRISMART-Swedish National Defence College , 2005 ; рр 22

Към тези три основни стълба следва да се добави и външната политика и дипломацията (в частност защитата на граждани и собственост в чужбина), осъществявани от МВнР.

Тагарев, Тодор (ред.) „Методика за моделиране, анализ на критичната инфраструктура, идентифициране на взаимозависимости, оценка на уязвимости и риск и за планиране на способности за защита” (София: ЦИНСО, 2005г.)

Societal Security and Crisis Management in the 21-st century (6-th CRN Expert Workshop, Stockholm, Sweden, April 22-24, 2004): Swedish Emergency Management Agencу

Dotzev, Nikolay. The Soviet Legacy: Transforming Bulgaria 's Armed Forces for Homeland Security Missions In: Connections, Fall 2005, pp.95

{rt}

Подобно на останалите фундаментални човешки потребности, сигурността и геополитическото съзнание имат силен консервативен заряд. Сигурността и геополитиката са категории на консервативното, традиционалистко мислене. Всяка човешка общност има естествено заложени и биологично предопределен териториален императив - волята да се владее определено свое пространство. На основата на териториалния императив всяка човешка общност има свои фундаментални геополитически потребности. Според редица експерти обаче, в началото на третото хилядолетие класическата геополитика постепенно придобива нови форми, които поне привидно са далеч от традиционния силов подход в международните отношения.

Напълно закономерно, според логиката на парадоксите в историята, новата среда за сигурност в началото на ХХІ в e к налага изключителен либерализъм и новаторство в подходите към такива консервативни дейности като геополитиката и политиката за сигурност. В световен план възникват заплахи за сигурността, които не могат да бъдат неутрализирани ефективно от традиционните силови структури – вътрешното и военно министерства. Националните системи за сигурност в редица страни, включително и в България, са в процес на дълбока трансформация.

Концептуалната база за процесите на трансформация в системите за национална сигурност се формира от няколко нови концепции за сигурността, като напр. концепцията за сигурност на гражданите и територията (homeland security), човешка сигурност ( human security ), гражданска ( civil security ) и обществена сигурност ( societal security ). В България този нов подход към сигурността все по-често се обозначава с термина «гражданска сигурност». Чрез понятието «гражданска сигурност» се обозначава един нов, много по-широкообхватен подход към сигурността, надхвърлящ традиционните концепции за «държавна сигурност» и «национална сигурност».

На концептуално равнище «гражданската сигурност» може да се дефинира като състояние на обществото, при което държавата не е способна да запази монопола върху прилагането на сила, при което различни легитимни и нелегитимни не-държавни структури започват да изпълняват функции по обезпечаването на индивидуалната и групова сигурност. Сигурността на „държавата” и „нацията”, като абстракции, се измества от сигурността на отделния гражданин като висша и конкретна ценност.

На нормативно равнище, „гражданската сигурност” се дефинира като състояние на обществото, при което е постигната ефективна защита на населението и националното стопанство при бедствия, аварии, катастрофи и други извънредни ситуации за намаляване на уязвимостта, минимизиране на вредните последствия и бързо възстановяване.

Предпоставки за разработването на Концепция за гражданска сигурност

Налице са редица фактори, предопределящи разработване на отделна Концепция за гражданска сигурност като съставна част от Концепцията за национална сигурност на Република България.

На първо място, процесът на глобализация променя самата същност и роля на държавата такава, каквато я познаваме. Трудно е да се предвиди, как точно ще изглеждат държавите и нациите през 2050 например. Трансформирането на “традиционните” държави и нации налагат трансформиране на сектора за сигурност като ключов елемент в структурата на традиционната държава. От перспективата на 2006 можем да дадем отговор на глобалните процеси на трансформация чрез концепциите за гражданска и човешка сигурност.

На второ място, статистиката показва, че много по-голям брой хора загиват в резултат на бедствия, аварии и катастрофи, отколкото от терористични актове и от действията на организираната престъпност. Естествено, природните бедствия и катастрофите не могат да бъдат елиминирани, но може да бъде подобрена системата за управление при кризи и да се сведат до минимум негативните последици от бедствията. Именно това е една от целите на концепцията за гражданска сигурност.

Концепцията за гражданска сигурност се основава на традиционната концепция за национална сигурност, при отчитане на новата среда за сигурност и новите заплахи. Гражданската сигурност не отменя националната сигурност, а я допълва и разширява обхвата и с оглед постигане на по-висока степен на сигурност за всеки отделен гражданин.

Подобно на останалите фундаментални човешки потребности, сигурността и геополитическото съзнание имат силен консервативен заряд. Сигурността и геополитиката са категории на консервативното, традиционалистко мислене. Всяка човешка общност има естествено заложени и биологично предопределен териториален императив - волята да се владее определено свое пространство. На основата на териториалния императив всяка човешка общност има свои фундаментални геополитически потребности. Според редица експерти обаче, в началото на третото хилядолетие класическата геополитика постепенно придобива нови форми, които поне привидно са далеч от традиционния силов подход в международните отношения.

Напълно закономерно, според логиката на парадоксите в историята, новата среда за сигурност в началото на ХХІ в e к налага изключителен либерализъм и новаторство в подходите към такива консервативни дейности като геополитиката и политиката за сигурност. В световен план възникват заплахи за сигурността, които не могат да бъдат неутрализирани ефективно от традиционните силови структури – вътрешното и военно министерства. Националните системи за сигурност в редица страни, включително и в България, са в процес на дълбока трансформация.

Концептуалната база за процесите на трансформация в системите за национална сигурност се формира от няколко нови концепции за сигурността, като напр. концепцията за сигурност на гражданите и територията (homeland security), човешка сигурност ( human security ), гражданска ( civil security ) и обществена сигурност ( societal security ). В България този нов подход към сигурността все по-често се обозначава с термина «гражданска сигурност». Чрез понятието «гражданска сигурност» се обозначава един нов, много по-широкообхватен подход към сигурността, надхвърлящ традиционните концепции за «държавна сигурност» и «национална сигурност».

На концептуално равнище «гражданската сигурност» може да се дефинира като състояние на обществото, при което държавата не е способна да запази монопола върху прилагането на сила, при което различни легитимни и нелегитимни не-държавни структури започват да изпълняват функции по обезпечаването на индивидуалната и групова сигурност. Сигурността на „държавата” и „нацията”, като абстракции, се измества от сигурността на отделния гражданин като висша и конкретна ценност.

На нормативно равнище, „гражданската сигурност” се дефинира като състояние на обществото, при което е постигната ефективна защита на населението и националното стопанство при бедствия, аварии, катастрофи и други извънредни ситуации за намаляване на уязвимостта, минимизиране на вредните последствия и бързо възстановяване.

Предпоставки за разработването на Концепция за гражданска сигурност

Налице са редица фактори, предопределящи разработване на отделна Концепция за гражданска сигурност като съставна част от Концепцията за национална сигурност на Република България.

На първо място, процесът на глобализация променя самата същност и роля на държавата такава, каквато я познаваме. Трудно е да се предвиди, как точно ще изглеждат държавите и нациите през 2050 например. Трансформирането на “традиционните” държави и нации налагат трансформиране на сектора за сигурност като ключов елемент в структурата на традиционната държава. От перспективата на 2006 можем да дадем отговор на глобалните процеси на трансформация чрез концепциите за гражданска и човешка сигурност.

На второ място, статистиката показва, че много по-голям брой хора загиват в резултат на бедствия, аварии и катастрофи, отколкото от терористични актове и от действията на организираната престъпност. Естествено, природните бедствия и катастрофите не могат да бъдат елиминирани, но може да бъде подобрена системата за управление при кризи и да се сведат до минимум негативните последици от бедствията. Именно това е една от целите на концепцията за гражданска сигурност.

Концепцията за гражданска сигурност се основава на традиционната концепция за национална сигурност, при отчитане на новата среда за сигурност и новите заплахи. Гражданската сигурност не отменя националната сигурност, а я допълва и разширява обхвата и с оглед постигане на по-висока степен на сигурност за всеки отделен гражданин.

Страница 2

Важен фактор за разработването на Концепцията за гражданска сигурност е, че в началото на ХХІ век държавата във все по-голяма степен губи монопола върху прилагането на сила. Все повече функции на държавата, включително осигуряването на сигурност, се прехвърлят към частния сектор, свидетелство за което е истинският бум в развитието на частните военни компании и фирми за сигурност. Сигурността се превръща в услуга, която е разпределена неравномерно и само гражданите, които могат да заплатят тази услуга, ще разполагат с по-висока степен на сигурност. Подобна тенденция засилва неравенството и социалното разделение в дадено общество, но тя е естествен и необратим процес, съпътстващ глобализацията.

Намалелият страх от външна заплаха и намаляването на способността на държавата да обезпечава сигурността на своите граждани води към постепенно разпадане на някогашното идентифициране на гражданите с държавата като фокус на лоялност и политическа идентичност. Приватизирането на сигурността се превръща в трайна тенденция, дълбоко свързана с трансформацията от национална към гражданска сигурност. Нарастващата роля на частните военни компании и фирмите за сигурност значително променя същността на „традиционната” концепция за национална сигурност. Разпадането на държавния монопол върху прилагането на сила е основният фактор, легитимиращ частния сектор за сигурност, без значение дали той е легитимен (законен) или нелегитимен по своята същност.

Фиг. 1 Системни фактори, определящи разработването на Концепцията за гражданска сигурност в България

Съществено значение за разработването на българската Концепция за гражданска сигурност могат да изиграят появилите се нови концептуални и институционални решения в САЩ, скандинавските страни и Русия. Показателен е моделът за гражданска сигурност в САЩ, където след терористичните атаки от 11 септември 2001 бе създадено самостоятелно Министерство по вътрешната сигурност (Department of Homeland Security) в рамките на Федералното правителство, което се натоварва с осигуряването на сигурността на територията на САЩ. Министерството бе създадено през 2002, след приемането на Закона за вътрешната сигурност ( Homeland Security Act ).

Министерството се фокусира върху повишаване на обществената информираност относно възможните рискове за националната сигурност, евентуалните последици от тях, предотвратяване, реагиране, възстановяване и превенция на терористични атаки срещу територията на САЩ и намаляване на уязвимостта и увеличаване подготвеността на САЩ срещу природни и други бедствия и аварии. Сред ключовите дейности, администрирани от Министерството са защитата на гражданите и критичната инфраструктура, както и управлението в извънредни ситуации.

Министерството се подразделя на пет дирекции:

  • гранична и транспортна сигурност ( Border and Transportation Security ) – осигурява сигурността на националните граници и транспортните системи и прилага националните емиграционни закони;
  • подготовка и реакция при спешни случаи (Emergency Preparedness and Response ) – тази Дирекция се създава на основата на натрупания опит на Федералната Агенция за управление на спешни случаи (FEMA);
  • наука и технологии (Science and technology
  • информационен анализ и защита на инфраструктурата (Information analysis and infrastructure protection);
  • мениджмънт.

Дейността на Министерството се финансира пряко от федералния бюджет. Към момента, повече от 18 млрд. щатски долара са заделени за осигуряване на вътрешната сигурност на САЩ. Министерството обединява 22 агенции със 170 000 човека.

Създаването и дейността на Министерството на вътрешната сигурност бе подложено на критики от някои правозащитни организации, твърдящи, че с предоставените големи пълномощия това мега-ведомство се превръща в заплаха за гражданските права и свободи. В тази връзка особено важно е при трансформирането на българската система за гражданска сигурност да се създадат и ефективно да се прилагат различни механизми на граждански контрол – пряк или опосредстван.

Сходен е моделът, който бе изграден и в Руската Федерация, където функционира Министерство на извънредните ситуации . То също разполага с много сериозни сили, средства и правомощия. Към него има специални войскови формирования за гражданска защита (инженерни, медицински и за защита срещу оръжия за масово поразяване).

По-традиционен е подходът в повечето страни-членки на ЕС, където има три основни модела на институционална уредба. В първия попадат страните, при които основните правомощия по осигуряването на гражданската сигурност са съсредоточени в рамките на Министерството на вътрешните работи (МВР) на централно ниво, а на регионално – от неговите териториални подразделения. При този модел се използват в случаи на аварии и бедствия екипите на полицията, пожарната и здравна служба. Към втория модел могат да се отнесат страните, при които правомощията в тази област се осъществяват основно от Министерство на отбраната (МО). На регионално ниво те се подпомагат в дейността си от регионалните подразделения на министерството и/или областните и общински органи. Третият модел, който е най-малко застъпен, е този, при който правомощията на централно ниво са концентрирани в ръцете на Министерския съвет (МС) и се осъществяват от различни правителствени органи или агенции на централно и местно ниво. Финансирането и при трите модела се осъществява изцяло за сметка на държавния бюджет. Участието на доброволци и неправителствени организации е частично и само в областта на противопожарната служба. МВР, или респективно МО, са отговорни за организирането и провеждането на цялостната стратегия за гражданска сигурност. Те осъществяват и контрола, и координацията между техните звена и евентуални други участници в действията по предотвратяване на бедствия, аварии или терористични атаки, както и в ликвидиране на последствията от тях.

Важно е да се подчертае, че в някои европейски страни, като Швеция , Норвегия и Германия, системата на гражданска сигурност се намира в процес на трансформация, насочена към създаването на самостоятелно звено, вън от МО и/или МВР, осъществяващо правомощията в тази област и координиращо дейността на останалите държавни органи, които могат да се включат при възникването на кризисни ситуации, бедствия или аварии.

Важен фактор за разработването на българска Концепция за гражданска сигурност е приетият през февруари 2005 Закон за управление при кризи (ЗУК) и създаването на ново Министерство на държавната политика при бедствия и аварии (МДПБА) през лятото на 2005. Важно е да се отбележи, че ЗУК не предвижда създаването на МДПБА, а и приложението на самия закон понастоящем се блокира от липсата на правилник за приложението му.

От концептуална гледна точка, законът за управление при кризи би трябвало да е втория по значимост, след конституцията на всяка държава. Състоянието на системата за управление при кризи е един от най-важните показатели за състоянието на държавността.

Като цяло, ЗУК получава доста ниски оценки от експертната и професионална общност в България. Законът има твърде абстрактен характер и наподобява по-скоро концепция. Степента му на абстрактност значително го отличава от Закона за МВР и ЗОВС, например. На практика, в ЗУК има тясно тълкуване на понятието „криза” и то се свежда само до природни бедствия, аварии и катастрофи. Другите видове кризисни ситуации (нарушаване на обществения ред, терористични актове, граждански и етнически конфликти), реално, остават извън компетенциите на утвърдената чрез закона Национална система за реагиране при кризи.

Основните недостатъци на ЗУК могат да се синтезират както следва:

  • Не са дефинирани 4-те вида кризи и респективната отговорност на конкретните ведомства (МВР, МО, Държавна агенция „Гражданска защита” и Министерството на външните работи);
  • Дефиницията за “криза” е твърде обща и много сходна с дефиницията за “катастрофа” и “бедствено положение” (в Правилника за дейността по предотвратяване на последствията от бедствия, аварии и катастрофи);
  • Не е ясен статутът на НЦУК (агенция или дирекция?). Той трябва да е към Съвета по Сигурност (СС) при МС, но самият съвет понастоящем не функционира реално. Това поставя под въпрос и функционирането на НЦУК;
  • Не е ясно кои точно са звената от МВР и МО, влизащи в Силите за реагиране при кризи;
  • Твърде слаб акцент върху превантивната дейност. На практика, превантивната дейност за намаляване опасността от възникване на кризи до приемането на ЗУК се концентрираше в научната дейност, осъществявана от Научно-координационния съвет (НКС) към Постоянната комисия за защита на населението от бейдствия, аварии и катастрофи (ПКЗНБАК). В ЗУК обаче НКС изобщо не присъства.

Страница 3

Скептична е оценката за ЗУК и на шведския експерт от Военната академия на Швеция Кйел Енгелбрект. Според него, новата система за управление при кризи в България се изгражда до голяма степен с доскоро военизирани структури, свързани с МО и МВР, които вероятно ще запазят недостатъците на тези силови системи. Системата от центрове за управление при кризи функционално могат да се окажат както полезни, така и безполезни, за разрешаването на конкретни проблеми. В същото време системата, която се изгражда чрез ЗУК, противоречи на тенденцията в много други страни към децентрализиране на системата за управление при кризи и засилване ролята на областните и общинските звена за реагиране при кризи. Сред недостатъците на Закона, Енгелбрект вижда и слабото значение, което се отдава на връзките с обществеността (Р R ) и информационния аспект на управлението при кризи.

Основи на Концепция за гражданска сигурност на Република България

С изграждането на системата за гражданска сигурност в Република България се цели запълване на празнината между системата за национална сигурност (на макрониво) и системата за защита на населението и инфраструктурата (на микрониво) в контекста на един интегриран сектор за сигурност. В този смисъл, системата за гражданска сигурност е свързващото звено между системата за национална сигурност и системата за защита на гражданите и инфраструктурата.

Проблемите на сигурността на гражданите и инфраструктурата са съществен елемент от проблемите на гражданската сигурност, но с тях не се изчерпват всички проблеми на сигурността, фокусирана върху гражданите и критичната инфраструктура за гарантиране на индивидуалната свобода. Концепцията за гражданска сигурност е широко тълкуване на обществените отношения, свързани със сигурността на гражданите и критичната инфраструктрура. Намирането на разумните граници на гражданската сигурност е важно условие за постигането на добър баланс между сигурност и свобода, без една да е за сметка на другата.

Системата за гражданска сигурност включва системата за защита на гражданите и инфраструктурата при бедствия, аварии и катастрофи, както и ликвидирането на последствията от други типове кризи (особено кризи, свързани с нарушаване на обществения ред - тероризъм, организирана престъпност и др.). Системата за гражданска сигурност следва да бъде изградена като самостоятелен “стълб” на сектора за сигурност, който да има равна значимост с другите два основни “стълба” на сектора - вътрешната сигурност и обществения ред (осигурявани основно от МВР) и външната сигурност и военните операции (гарантирани основно от МО). Следователно, системата за гражданска сигурност трябва да има ясна нормативна регламентация (специален Закон за защита на населението и критичната инфраструктура, който да допълва Закона за управление при кризи) и солидно институционално измерение. Съществува и възможността обществените отношения, свързани с обезпечаването на гражданската сигурност, да бъдат регламентирани в общ Закон за националната сигурност.

Политическият акт на сформиране на отделно Министерство на държавната политика при бедствия и аварии (МДПБА) през лятото на 2005 има съществено значение за перспективите пред идеята за гражданска сигурност. Създаването на новото министерство може да изиграе положителна роля за подобряване управлението при кризи от невоенен характер. От друга страна, новото министерствое изправено пред редица (потенциални) проблеми: излишна бюрократизация и ненужна маса от чиновници; корупционни практики (особено по линия на Държавния резерв). Имайки предвид досегашните практики в контролираните от ДПС ведомства (например Министерството на земеделието), съвсем реална е опасността от „феодализация” на МДПБА на етнически принцип и прояви на т.нар „позитивна дискриминация” спрямо граждани с български етнически произход. В случай, че при функционирането на МДПБА се проявят някои от тези деформации, идеята за гражданска сигурност ще бъде сериозно дискредитирана и до голяма степен лишена от перспективи за развитие в България.

Фиг. 2 Трите „стълба” на системата за национална сигурност

Системата за гражданска сигурност в най-висока степен (в сравнение с останалите елементи от сектора за сигурност) се изгражда с активно гражданско участие и граждански контрол. Това предполага и по-висока степен на прозрачност, отчетност и, в крайна сметка - демократичност на този ключов елемент от сектора за сигурност. Изграждането на ефективна система за гражданска сигурност дава възможност за поддържането на добре балансирани гражданско-военни отношения и ясно разпределяне на отговорностите при различните типове кризи.

Системата за гражданска сигурност следва да се изгражда на принципа на децентрализацията. Особено важно е значението на местните звена за гражданска сигурност (управлявани от местната власт), които реагират първоначално при възникването на заплахи, свързани с гражданите и инфраструктурата. Тази особеност на системата за гражданска сигурност пряко кореспондира с процеса на създаване на електронно правителство, включително на местно ниво. При едно добро управление на процеса на трансформация, услугата “сигурност”, заедно с други административни услуги, може да се предоставя на едно гише (чрез Интернет или единен телефон за спешни и неспешни повиквания – тел.112).

Принципът на децентрализация не отменя необходимостта от обща координация и контрол, осъществявани от “централното звено” на системата за гражданска сигурност – Министерството на държавната политика при бедствия и аварии.

Особено внимание следва да се обърне на защитата на критичната информационна инфраструктура, тъй като нейната сигурност понастоящем не е регламентирана в българското законодателство. При определяне на правомощията на Министерския съвет на Република България, в Закона за управление при кризи (чл. 12, т. 11) се изисква приемането на “Национална програма за защита на критичната инфраструктура и на потенциално опасните обекти и Годишен национален план за действие по защитата на критичната инфраструктура и на потенциално опасните обекти”. Понастоящем съществува единствено научно-изследователска разработка по проблемите на защита на критичната инфраструктура в България, но няма официално приета Методика за защита на критичната инфраструктура, както и Регистър на критичната инфраструктура.

Изработването на Регистър на обектите и системите от критичната инфраструктура на България следва да има и едно важно нормативно измерение. Би било целесъобразно, на базата на Регистъра, да се направят промени в Наказателно процесуалния кодекс (НПК), предвиждащи сериозни наказания, идентични на тези за терористична дейност срещу лица и престъпни групи, извършващи посегателства срещу критичната инфраструктура. В противен случай изработването на Регистър и Национален план за защита на критичната инфраструктура губи реален смисъл.

Както в американския, така и в различните европейски модели на гражданска сигурност, ключово място заема активното участие на гражданите в обезпечаването на гражданската (обществена) сигурност. Обществената (гражданска) сигурност се дефинира като общ термин за усилията за справяне с модерните заплахи за сигурността на обществото. Политиката по гражданска сигурност се определя като мобилизиране на всички обществени сектори с цел защита на сигурността.

Страница 4

Активното гражданско участие (основно чрез доброволни формирования) е свързващото звено между “традиционната” гражданска защита и гражданската сигурност. Възможността за създаване на доброволни формирования се регламентира в ЗУК (чл.35, ал.2), където те се разглеждат като част от силите за реагиране при кризи. Опит за нормативна уредба на техния статут има и в законопроекта на МВР за доброволните формирования. В рамките на Гененалния щаб (ГЩ) пък са предприети стъпки по формулирането на Концепция за Националната гвардия. Би било целесъобразно въпросът за доброволните формирования да се разглежда и нормативно да се урежда в контекста на системата за гражданска сигурност.

Активното участие на населението в обезпечаването на сигурността чрез доброволни военизирани формирования е практика в много от страните - съюзници на България. Като модел при изграждането на тези формирования за гражданска сигурност може да се използва опита на Националната гвардия в САЩ и на Териториалната армия във Великобритания, но много внимателно – изхождайки от историческото формиране на тези структури и насоките за трансформирането им, както и отчитайки нашия исторически опит и тенденциите в ЕС.

В българските условия едно възможно решение е изграждането на структури на “Национална гвардия” към областния управител, които да са на разположение на кметовете чрез опростена процедура. Тези военизирани доброволни формирования могат да се формират основно от резервисти и да се командват от офицери от свободния подготвен резерв.

Националната гвардия следва да се изгради като силно децентрализирана структура, със значителни правомощия на местно ниво. Относително малка част от ангажираните в нея ще работят (служат) по основен договор. Националната гвардия трябва да се формира като единственото пара-военно формирование извън системите на МО и МВР.

Крайно нецелесъобразно е бъдещата Национална гвардия да се разглежда като „четвърта въоръжена сила”, т.е. своеобразна паралелна армия, подчинена на ГЩ. Новата среда за сигурност, както и изискванията за демократичен граждански контрол над въоръжените сили, императивно налагат Националната гвардия да се формира извън системата на МО и МВР. Както отбелязва Николай Доцев: „ На военните трябва да бъдат възлагани задачи, за които те са подготвени най-добре. Основната задача на военните е, и ще продължи да бъде, защитата на суверенитета и териториалната цялост на страната...Военните организации трябва да се трансформират, но не да се превръщат в някакъв вид полиция или в добре въоръжени аварийно-спасителни отряди на гражданска защита.”

Друго възможно решение е Националната гвардия да се формира като резерв на ДА „Гражданска защита”. Така основната институция, обезпечаваща сигурността на страната при бедствия, аварии и катастрофи ще има свой собствен резерв по подобие на „традиционните” силови структури на МВР и МО.

От изключително значение е въпросът за правомощията на Националната гвардия и нейните доброволни служители. В тази връзка решението следва да се намери в диапазона между двете крайни възможности. Едната е реализирана в САЩ, където съществува законово регламентирания казус „въвеждане на граждански ред” и „извършване на граждански арест”. Другата крайна възможност е заложена в проектозакона на МВР за доброволните формирования, където единствените правомощия на доброволците в доброволните формирования е „убеждаването” на лица, пристъпващи към извършване на престъпление и „сигнализирането” на компетентните органи (полицията). Първата възможност предоставя на Националната гвардия правомощия близки до тези на полицията, а втората практически ги лишава от правомощия и обезсмисля самото институционализиране на доброволните формирования. Ето защо е необходимо балансирано законово решение, даващо необходимите правомощия на Националната гвардия, но и пресичащо риска от самоуправство и злоупотреба с правомощията.

Страница 5

 

При сформирането на бъдещата Национална гвардия би било целесъобразно да се създаде специален Регистър към НЦУК на гражданските организации, имащи потенциал да подпомагат управлението при кризи. Понастоящем структурите на гражданското общество, имащи потенциал в тази сфера, са основно граждански организации на офицери от резерва. Създаването на специален Регистър на тези сдружения ще улесни формирането на Националната гвардия. Следва да се намери и оптималното място при формирането на Национална гвардия на професионалните охранителни фирми, които понастоящем са около 330 и включват около 150 000 охранители, част от които са офицери от резерва.

Важно направление в дейността на системата за гражданска сигурност следва да бъде решаването на проблеми, свързани с нелегалната миграция. В началото на ХХІ век миграцията и по-специално нелегалната миграция се превръща в една от най-сериозните заплахи за сигурността на национално, международно и глобално равнище. Тази не-военна заплаха изисква ефективни не-военни средства за противодействие и контрол. В този смисъл заплахите, свързани с нелегалната миграция имат своето място в концепцията за гражданска сигурност. С висока степен на вероятност може да се прогнозира, че с пълноправното членство на България в ЕС след 2007 проблемите с нелегалната миграция у нас ще се увеличат и могат да имат непредвидими последици. Международната общност и, в частност ЕС, тепърва ще има проблеми с дефинирането на новите предизвикателства пред глобалната, националната сигурност и миграционните потоци. Като едно от възможните решения е анализирането на проблемите на миграцията в контекста на гражданската сигурност.

Понастоящем, на институционално равнище, три държавни институции в България имат пряко отношение към проблемите на миграцията:

  • Дирекция „Миграция” в МВР – нова структура, създадена през 2002;
  • Държавната агенция за бежанците към МС – работи в тясно взаимодействие с Върховния комисариат на ООН за бежанците;
  • Държавна агенция за българите в чужбина към МС – малка агенция с ограничен ресурс, играеща определена роля в процеса на получаване на българско гражданство и, съответно, за миграцията на етнически българи (най-вече от Македония, Молдова и Украйна) в България.

Би било целесъобразно Държавната агенция за бежанците, а евентуално и Държавната Агенция за българите в чужбина, да бъдат включени в системата за гражданска сигурност с оглед по-ефективното противодействие на нелегалната миграция. По този начин борбата срещу тази нова невоенна заплаха логично ще бъде концентрирана в най-невоенния „трети стълб” на сектора за сигурност в България. При това положение, системата за гражданска сигурност може да предобие структурата, изобразена на фиг.3:

Фиг. 3: СИСТЕМА ЗА ГРАЖДАНСКА СИГУРНОСТ

Трансформирането на системата за защита на населението и инфраструктурата в България има съществено международно и геополитическо значение. Международните измерения в дейността на системата за гражданска сигурност не се изчерпват само с укрепване на връзките със съюзниците, но и в контекста на позицията на България като стабилизиращ фактор в Югоизточна Европа, както и в по-широката Европейски и Евро-атлантическа зона. Международното сътрудничество в сферата на гражданската защита има и определени геополитически измерения, особено във връзка с активизиращото се участие на евро-атлантическите структури в обезпечаването на сигурността в Черноморския и Каспийския регион.

Нещо повече, като ключов елемент в интегрирания сектор за сигурност, системата за гражданска сигурност дава възможност в средно-срочна перспектива да се формулира устойчив модел на интегриран сектор за сигурност на базата на традиционните и модерните концепции за сигурност. След процес на научен анализ, синтез и оценка този модел може да се приложи в управлението на националния сектор за сигурност не само на България, но и на други страни от Евроатлантическото пространство. Създаването на сравнително унифициран модел на националните сектори за сигурност в Евро-атлантическото пространство позволява по-добро и ефективно управление на процеса на трансформация.

В глобален аспект, българската система за гражданска сигурност следва да развива активно сътрудничество със Секретариата на Международната стратегия за намаляване на бедствията към ООН (ISDR), Международния комитет на Червения кръст, Световната здравна организация и Международната агенция за атомна енергия.

Като страна-член на НАТО, първият по значимост приоритет в международното сътрудничество на българската система за гражданска сигурност, напълно логично, е сътрудничеството с Висшия комитет на НАТО по планирането на гражданската защита - SCEPC (Senior Civil Emergency Planning Committee), както и с Евро-атлантическия координационен център за реагиране при извънредни ситуации (EADRCC-Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre).

Страница 6

 

Второто направление в международната дейност на системата за гражданска сигурност на България е сътрудничеството в контекста на интеграцията в ЕС с Хуманитарната агенция на съюза (ECHO - European Community Humanitarian Office) и с Механизма на Европейската общност за улесняване на засиленото сътрудничество между Общността и страните-членки в областта на гражданската защита.

Особена значимост в регионалната политика за сигурност на България има сътрудничеството в сферата на гражданска защита със страните от Югоизточна Европа и Черноморския регион. ДА “Гражданска защита” разполага с ключова позиция в създадения през 2001 Съвет за гражданско-военно аварийно планиране на държавите от Югоизточна Европа. Международното сътрудничество на българската система за гражданска сигурност в Черноморския регион има важно значение, тъй като именно системата за гражданска защита е най-приоритетната област на сътрудничество между ЕС и НАТО в този регион.

Активното международно сътрудничество дава възможност на България да поеме водеща роля на инициатива в Черноморския регион по съвместно планиране и действие в извънредни ситуации. Включването на системата за гражданска сигурност в регионалното сътрудничество в сферата на сигурността ще е поредна стъпка към утвърждаване ролята на страната ни като генератор на сигурност и стабилност в Югоизточна Европа и Черноморския регион.

В съвременните геополитически реалности, България (а и повечето държави от нашия мащаб) не разполага с възможности за осъществяване на класическа геополитика, основана на силата. Същевременно, чрез засилена дейност за преодоляване на т.нар. „меки” заплахи за сигурността (например, бедствия и аварии) в Балканския и по-обширния Черноморски регион България може да разшири своето влияние и международен престиж и да подобри геополитическите си позиции. Понастоящем, възможностите на страната ни да произвежда военна сигурност са силно ограничени, но в регионален план има една важна и все още незаета „ниша” за генериране на гражданска сигурност. В този смисъл политиката за гражданска сигурност може да стане едно от перспективните направления на съвременната българска геополитика. Не е маловажен и фактът, че чрез политиката за гражданска сигурност на България може да се стимулира и чувството за принадлежност на българските малцинства от съседните страни към Родината-Майка.

Бележки:

Статията е разработена в рамките на два научно-изследователски проекта: Проект ВУ-1037/2005, финансиран от Националния Фонд за Научни Изследвания (НФНИ), както и П роект SfP 981149 по програмата на НАТО „Наука за мир”. Основните научни приноси от тези проекти предстои да бъдат приложени и експериментирани в Командно-щабното компютърно-поддържано учение за големи извънредни ситуации през м.юни 2006г. «ЕС-Преодоляване на последиците от терористични актове в Югоизточна Европа» (ЗАЩИТА – EU TACOM 2006 ) по Споразумение 07.030601/2005/422592/ SUB / A 5 с Европейската Комисия, „Дирекция „Околна среда”. Авторът е експерт по геополитика, автор на книгата „Бяла книга по Гражданска сигурност на Р. България , София: Център за изследвания по националната сигурност и отбраната (ЦИНСО), 2004г.

Тази дефиниция е възприета в Концепцията за защита на населението и националното стопанство в Република България, одобрена от Министерски съвет на 12.01.2006г.

Към настоящия момент нормативна сила има единствено приетата през 1998г. от Народното събрание Концепция за национална сигурност. Одобрената на 6 януари 2005г. от Министерски Съвет нова Стратегия за Сигурност на Република България бе върната за доразглеждане и в крайна сметка не бе приета от Народното събрание.

Schreier, Fred and Marina Caparini. Privatising Security: Law, Practice and Governance of Private Military and Security Companies, Geneva : DCAF (Occasional paper № 6) , March 2005 ; рр 86-89

В Интернет на адрес: http://www.dhs.gov/

Един задълбочен анализ на американската концепция за гражданска сигурност е: Faber , Peter . Homeland Security: General Templates and Options for the Future – In: Information and Security. An International Journal, Vol.17, 2005, pp.9-23

В Интернет на адрес: http://emercom.gov.ru /

Един задълбочен анализ на руския подход към гражданската сигурност е: Ponsard , Lionel . Homeland Security and the Russian Approach – In: Information and Security. An International Journal, Vol.17, 2005, pp.50-61

Engelbrekt, Kjell and Markus Forberg (eds.) Managing Political Crises in Bulgaria: Pragmatism and Procrastination , Stockholm : CRISMART-Swedish National Defence College , 2005 ; рр 22

Към тези три основни стълба следва да се добави и външната политика и дипломацията (в частност защитата на граждани и собственост в чужбина), осъществявани от МВнР.

Тагарев, Тодор (ред.) „Методика за моделиране, анализ на критичната инфраструктура, идентифициране на взаимозависимости, оценка на уязвимости и риск и за планиране на способности за защита” (София: ЦИНСО, 2005г.)

Societal Security and Crisis Management in the 21-st century (6-th CRN Expert Workshop, Stockholm, Sweden, April 22-24, 2004): Swedish Emergency Management Agencу

Dotzev, Nikolay. The Soviet Legacy: Transforming Bulgaria 's Armed Forces for Homeland Security Missions In: Connections, Fall 2005, pp.95

{rt}