16
Пон, Сеп
25 New Articles

Проблемите на ЕС на наднационално, национално и субнационално равнище

брой4 2008
Typography

В предишната си статия („Геополитически и геоикономически проблеми на ЕС”, вж. бр.3/2008 на „Геополитика –б.р.) разгледах три проблема на ЕС, засягащи вътрешната логика на развитие на процеса на европейската интеграция, в аспектите дефицит на демокрация, елитарно управление и бюрократичен капацитет. В настоящия материал ще проследя проблемите на ЕС, които се експонират на (и между) трите равнища:  наднационално, национално и субнационално (регионално, местно). Тези проблеми придобиват нова острота с отрицателния ирландски вот на референдума за ратификацията на Лисабонския договор, известен и като Договора за реформа. Както е известно, той трябваше да замени провалената (след отрицателните референдуми във Франция и Холандия) Европейска конституция.

Проблемите на наднационално равнище

Само за осем години, Европейският съюз преживя три стресови момента, които спокойно могат да се квалифицират като провали на наднационалното равнище.

На първо място, в хода на изпълнение на Лисабонската стратегия (известна и като План 2000) стана очевидна нереалността на заложените цели във времевия хоризонт до 2010. Симптомите за това се появиха още през 2002-2004, което наложи да се формира спешно т.нар. Комисия Кок (оглавена от бившия премиер на Холандия) със задача да анализира основните постулати на стратегията и шансовете за постигане на стратегическите цели по определените приоритети до 2010. През ноември 2004, Докладът Кок бе предложен за обсъждане в ЕК. Той е доста критичен. Главният извод, който се прави в него, е че има опасност Лисабонската стратегия „да се превърне в синоним на пропуснати цели и неизпълнени обещания”, което засяга, преди всичко, интересите на регионалното и местно равнище, т.е. субнационалното, където главни актьори са гражданите, местните власти и бизнеса, които са основните бенефициенти на решенията на наднационалното равнище.

Лисабонската стратегия е мащабна, но сложна по своята структура, което я прави трудно разбираема дори за професионалистите. Пълният й формат включва 28 главни цели, 120 подцели и 117 индикатори за измерване на изпълнението на стратегията. Ежегодно се изискват над 300 отчетни доклади от десетки комисии, комитети, агенции и т.н. Това е едната страна на проблема. Другата е непрекъснатото законотворчество по тези цели, подцели и задачи, под формата на директиви, инициативи, програми, информационни съобщения, препоръки и т.н.  Третият момент (може би най-важния) е констатацията (през първите две-три години на реализирането на стратегията) за неосъщестимостта на основните цели и задачи до 2010. Следователно, не се поставя под съмнение парадигмата на политическата визия на стратегията, а става дума за недобре премислени, от гледна точка на времето, стратегически и главни цели и лоша координация и синхронизация между трите равнища.

В тази връзка, Докладът Кок предлага няколко основни корекции:

- Да се преформулира парадигмата на стратегическата цел на стратегията, като вместо „най-конкурентна икономика в света” тя се дефинира така: „единна, конкурентоспособна и динамична икономика, основана на знанието, която да е сред най-добрите в света”. Малко по-късно, тази постановка също търпи известна корекция, като започва да се говори не за икономика, а за „общество, основано на знанието”.

- Да се съкратят базовите индикатори от 117 на 14.

- Да се задължат държавите-членки да разработват национални планове за реформи, в изпълнение на целите и задачите на стратегията.

- Европейската комисия да поеме функцията на „главен контрольор” по изпълнение на стратегията, като за целта създаде ежегоден мониторинг, а страните-членки поемат  насрещни ангажименти (политически, чрез национални стратегически референтни рамки, и като конкретни действия, чрез  национални оперативни програми).

- Да се реформират радикално финансовите стратегии по План 2000, през следващия индикативен период 2007-2013.

В основни линии, по всички тези пунктове и понастоящем „кипи“ активна законодателна и политическа дейност от страна на Европейската комисия, корпуса на еврокомисарите и техните екипи. В този процес на реформи, политически инициативи, създаване на нови финансови инструменти и програми, дебати и диалози е доста трудно да се прецени,  какво е останало от първоначалния замисъл на Лисабонската стратегия. Появиха се усложняващи обстоятелства, свързани с конкретни предизвикателства, като проблемът за климатичните промени, или последиците от финансовата, енергийна и продоволствена кризи. На преден план, като нов стратегически приоритет на ЕС, се дефинира превръщането на Съюза в глобален играч и фактор в решаването на проблемите на глобалното затопляне. Според мен обаче, натискът ЕС да играе водеща роля в тази сфера е недостатъчно мотивиран, имайки предвид сложността на проблема, изискващ политическо взаимодействие между всички субекти на международните отношения (и особено на водещите световни държави), a също мащабни финансови ресурси за практическо противодействие на негативните климатични промени. Трудно е да се приеме, че водещата роля на ЕС може да инкасира геополитически дивиденти от него. Затова може да се допусне, че става дума по-скоро за политически маньовър, целящ отвличане на вниманието от вътрешните затруднения на общността, свързани с недостатъчно доброто изпълнение на Лисабонските цели, а като конкретно измерение, и на Кохезионната политика. Независимо, че Политиката за икономическо и социално сближаване е в активен ход и за нея се планират значителни финансови ресурси от европейския бюджет (282,9 млн. евро, за периода 2007-2013), данните сочат тенденция към „отваряне на ножицата“ на регионалните различия не само по отношение на новите страни-членки, но и вътре в „ядрото“ на развитите членки. Средното нарастване на БВП на Общността продължава да изостава от това на САЩ и Япония. В същото време, все по-трудно става отразяването на инфлационния натиск във всички държави-членки. Това наложи спешните политически мерки, предприети от ЕК, през юни 2008: приемане на нови законодателни инициативи до края на годината за гарантиране изпълнение на мерките по възобновяемите енергийни източници до 2020, постигане на икономии от промишлеността и домакинствата, за сметка на увеличаване на енергийната ефективност, преразглеждане на Директивата за данъчно облагане в енергетиката и Директивата за евровинетката, въвеждане на данъчни облекчения (евентуално намаляване на акцизи и ДДС), обвързани с енергийната ефективност, предприемане на краткосрочни мерки за подкрепа на най-засегнатите слоеве на европейското население. Както се вижда, болшинството от мерките засягат директно субнационалното равнище.

Инфлационното равнище в ЕС се наблюдава чрез т.нар. „хармонизиран индекс на потребителските цени“. При средна стойност на нарастване на индекса от 3,6% (за периода април 2007 - април 2008), само ръста в цените на течните горива за европейските домакинства е 35,2%, а на горивата за транспортните средства - 12,7%. В малко по-ниски стойности се движат цените на хранителните стоки. За България обаче, увеличението им достигна 30%!

Другият „препъни камък“, в решаващото за ЕС първо десетилетие на XXI век, се оказа проектът за Европейска конституция (вж. статията „Европейската конституция и геополитиката на ЕС” в бр. 5/2007 на „Геополитика” – б.р.). Тук ще обърна внимание на няколко момента. Основната обструкция на отрицателния вот от субнационалното равнище, при референдумите в Холандия и Франция, се изразяваше в несъгласие с позицията на наднационалното равнище за намаляване на социалните функции на държавата и прокарваната тенденция към засилена либерализация и „стопяване“ на националните суверенитети. Тогава над 70% от фермерското съсловие във Франция гласува против проекта за Европейска конституция.

На трето място, референдумът в Ирландия за ратифициране на Лисабонския договор, с неговия отрицателен вот, внесе нов момент: за първи път вотът на недоверие е адресиран директно към наднационалното равнище. Социологическите проучвания показаха запазване на сравнително високия процент на доверие към трите водещи партии в страната. Отново (както за Конституцията на ЕС) най-висок е процентът на неодобрение (над 74%) на договора сред представителите на „работническата класа“, а също сред младите, жените и безработните. Гласувалите „против“ изтъкват като основни аргументи трудно разбираемия характер на проекта и опасенията си за накърняване на ирландската идентичност и на националния и военен суверенитет. Повече от половината негласували също изтъкват аргумента „непpозрачност и неразбираемост“ на договора. Като нова позиция може да се оцени становището на мнозинството от гласувалите (76%) и негласувалите (над 62%), че отрицателният вот е аргумент за извличане на допълнителни дивиденти за Ирландия при евентуален допълнителен референдум или в процеса на т.нар. bargaining“ (т.е. пазарене) с наднационалните органи на ЕС. Интересна проява на политическа зрялост на субнационалното равнище в Ирландия! Може да се допусне, че този нов аргумент щеше да присъства и в други държави - членки, ако там се провеждаха национални референдуми. Такива обаче не се допуснаха, включително и в страни като Франция, със силни традиции в тази форма на пряка демокрация. Наднационалното равнище реши да предприеме подобна радикална мярка като презастраховка, след горчивия опит с проекта за Европейска конституция. В същото време обаче, нещата опират и до „дефицита на демокрация“.

Възможности за изход от кризата

Какви са алтернативите за изход от кризата? Защото, онова, което се случва, трудно може да се дефинира по друг начин. Организъм, който на три пъти демонстрира болестни синдроми, очевидно не е здрав!

На първо място, необходима е подготовка, а не кърпеж, на нов договор, който да отчете неудачите в Лисабонската стратегия, проваления проект за Европейска конституция и почти проваления Договор за реформа. Твърденията, че те са начертали жалоните на евопейската интеграция през XXI век, са меко казано неоснователни. Народите на страните-членки, т.е. субнационалното равнище, ще проявят разбиране само при положение, че получат адекватно обяснение. Може би това ще позволи и желания пробив, замислен с т.нар. „План Д“. Засега той не дава очакваните резултати, защото не са разработени ефективни механизми за „демокрация, диалог и дебат“ сьс субнационалното равнище. Оставащите години до края на индикативния период са достатъчни и за диалога, и за подготовката на нов договор или стратегия. Налице е сериозен, обективен аргумент: новите глобални предизвикателства, свързани с различните видове кризи (енергийна, продоволствена, финансова), за които се очертава да имат дългосрочен характер, както и промените в климата. Спешно предприеманите мерки от наднационалното равнище вероятно са правилни, но остава под съмнение тяхната подчиненост на една обща дългосрочна логика. Пример за това е склонността на ЕК да разреши краткосрочни (временни) инициативи за отслабване на вредните ефекти от енергийната криза върху най-засегнатите слоеве на населението. Тоест, да не се нарушават съществуващите правила на единния пазар, валутния съюз и тенденцията към разширяване на данъчната и фискална политка на ЕС. Но нали новите предизвикателства, без съмнение, имат дългосрочен характер!

На второ място, налага се провеждане на допълнителен референдум в Ирландия. Рискован ход, защото за краткото време, което остава до 1 януари 2009 (влизането в сила на Лисабонския договор), мнението на ирландците едва ли ще се промени кой знае колко.

На трето място е опцията opt-out“, т.е. даване възможност на Ирландия да прилага селективно произтичащите от договора ангажименти, като изключва областите, които смята за особено чувствителни.

На четвърто място, продължаване на ратифкационния процес от останалите страни-членки, като при успешен край Ирландия може да „излезе временно“ от процеса на интеграция (между другото, именно това е позицията на висши политици от Германия и Франция). Този вариант обаче, също е много рискован, защото създава опасен прецедент за бъдещето развитие и единството на ЕС.

Какви са изводите от отрицателния вот на ирландския народ:

- Синдромът „непрозрачност и слаба чуваемост“ между наднационалното и субнационалното равнище на ЕС се засилва вместо да отслабва. Националното равнище (държавниите, парламентарни, изпълнителни и законодателни органи, както и политическите партии) очевидно не е най-добрия транслатор на политическите визии и послания на ЕС към субнационалното равнище. Следователно, наложително е разработването на действен, ефективно действащ механизъм за пряко комуникиране, координиране и партниране в двете посоки между наднационалното и субнационалното равнище при подготовка и вземане на решения по широка гама въпроси, касаещи развитието на ЕС. Ще се наруши ли сегашното статукво на националното равнище, в качеството му на посредник, свеждащ решенията на наднационалното равнище към субнационалното? Вероятно да, затова пък се прави решителна стъпка към практическо утвърждаване на принципа на „субсиадарността“ и се отива към желаното стесняване на суверенитета на държавите-членки.

- Необходим е нов „период на размисъл“ (такъв кратък период се даде и след отрицателните референдуми във Франция и Холандия), т.е. време за сериозна просветителска дейност, с цел откровено запознаване на субнационалното равнище с истнските стратегически цели и реалности на европейската интеграция. Тезата за превръщане на субнационалното равнище в равностоен партньор на националното и наднационалното равнища трябва постепенно да се изпълва с конкретно съдържание.

- Нарастващото усещане, че с Лисабонския договор се решават не толкова стратегическите въпроси на последващото развитие на ЕС, колкото организационни проблеми на самото наднационално равнище и „затягане“ на наднационалната дисциплина. Председател на Съвета на ЕС и Върховен представител (външен министър) на ЕС по въпросите на външните работи и сигурността, вероятно са полезни нови органи, от гледна точка на мястото на ЕС в глобалния свят, но в същото време означават набъбване на европейската аминистрация, свиване на националните суверенитети в областта на международните отношения и подценяване на малките страни-членки. Премахването на шестмесечния ротационен принцип и намаляването на комисарите означават поне 10-15 годишен период за да има една страна свой представител във върховните органи на Съюза. Новата система за гласуване -  55% от членовете на Съвета при минимум 15 гласували страни-членки, зад които да стои 66% от населението на ЕС, е схемата на обикновено мнозинство (50% +1) и цели облекчаване режима на вземане на решения, но пък се отдалечава от демократичните принципи. Това са симптоми на движение към политически съюз, което е, както се оказва, все още чувствителна тема за субнационалното равнище. В настоящата статия, по същество, не се взема отношение по този въпрос (т.е. за политическия съюз), но се подчертава острата необходимост от откровен диалог и дебат с националното и субнационално равнище за това, докъде са параметрите на политическия съюз и на „общоевропейското гражданско общество“?

Възникването на колизии между трите равнища е свързано с вътрешната логика и еволюцията на европейската интеграция. За какво става въпрос?

В Римския договор, както и в следващите основополагащи договори за развитието на общността, е заложен фундаменталният тезис за прилагането на принципа на „субсидиарността”. Той е в основата на концепцията (която също еволюира) за развитието на европейската интеграция като „общоевропейско гражданско общество”, „Европейски дом” и „Европа на регионите”. От което пък следва, че основният замисъл на европейския обединителен процес е формирането на „европейска общност на гражданите”. От тази гледна точка, на втори план остават националната държава и държавност, а също ролята и функциите на държавните органи. На преден план излизат правата на европейските граждани. Това е закрепено в един от основните документи на ЕС „Хартата на основните права на европейските граждани” (достойнство, свобода, равенство, солидарност, граждански права, правосъдие) и в Договора за реформа. На този принцип са подчинени и се афишират стратегиите и политиките на ЕС, целевото предназначение на програмите и финансовите инструменти. В Договора за създаване на ЕС (1993), Договора за Единния европейски акт (1999) и в отхвърления от Ирландия договор (по същество реформа на членове на Римския договор и на Договора за ЕС), този  въпрос се поставя с цялата му значимост и загриженост. Което е добре.

В тристепенната управленска и функционална структура на ЕС ясно са очертани три равнища: наднационално, национално и субнационално. В нея е заложен както генезизът на идеята за развитието на „общоевропейско гражданско общество” на континента, така и базата за възникване на противоречия. По принцип, те ескалират при по-зрелите форми на развитие на европейската интеграция и най-вече на етапа на изграждането на икономическия и валутен съюз. Става въпрос за противоречия, несъвпадение на интереси или доминиращи позиции на едно равнище над останалите, пораждащи проблеми между тях и вътре в тях. Те обаче следва да се преодоляват, а не, по един или друг начин, да се тушират, тъй-като в следващите етапи (и форми) на развитие на интеграционния процес е най-вероятно да прераснат в деформиращи и задълбочаващи се регионални различия и несъотвествия.

Проблемът има няколко измерения

Първият аспект се свежда до недостатъчното реално и резултативно партньорство между трите равнища, което намалява ефективността при посрещането на новите и все по-усложнени демократични, икономически, социални, екологични и глобални предизвикателства. Седем години след приемането на т.нар. Бяла книга (2001) за управление на ЕС, отново се констатира сериозен дефицит в реалното партниране между трите равнища в процеса на законотворчеството на Евросъюза. Според експертните становища на Комитета на регионите, това, най-малкото, поставя под съмнение действието на основополагащите принципа на ЕС: за „предоставената компетентност” (определяне границите на компетентността на управляващите органи на ЕС), „субсидиарността” (решенията и действията на Съюза да стават на най-ниското равнище на компетентност) и „пропорционалността” (не може да се превишава необходимото за постигане на целите на Съюза). Като общ дефицит се оценява липсата на ефективен механизъм за консултиране на всички равнища в подходяща последователност на процедурите на предложения и съгласуване. Тоест, в процеса на правенето на закони на наднационално равнище, не са привлечени за конструктивно сътрудничество субнационалното и национално равнища, в духа на осъществяването на общностната инициатива „По-добро законотворчество”. Това се отнася особено за субнационалното равнище, чрез използване, на този етап, на механизмите и възможностите на Комитета на регионите, като основен представител, посредник и транслатор на идеи от това равнище към наднационалното. Последното означава, преди всичко, засилване на метода на консултации от регионалното и местно равнище в режим ”ex-ante”. Казано другояче, местните и регионални парламенти (където има и такива) да се привличат в процеса на разработването на Acquis Communautaire на достатъчно ранен (изпреварващ) етап, а не само да се мобилизират и мотивират, като негови крайни бенефициенти. Затова от Комитета на регионите се иска да превърне процеса на консултирането в принцип. Това е сравнително нов момент в развитието на идеологията на субнационалното равнище, прокарвана от Комитета на регионите. Въпросната постановка се защитаваше в Договора за Европейска конституция и намери място в Договора за реформа.

Във връзка с усвояването на планираните средства от еврофондовете по отделните Оперативни програми и други общностни програми и инциативи, се откроиха множество проблеми, засягащи управлението на процеса на всички равнища: наднационално, национално и субнационално (местно и регионално равнище). Безспорен е фактът, че България, вече като страна-членка, демонстрира сериозна неподготвеност, дължаща се на редица фактори, които, в една ли друга степен, са осветлени от професионалните и граждански кръгове.  Нещо повече, неподготвеността ескалира като проблем с изключителна корупционност. Поредица варианти на националните Оперативни програми и Националната стратегическа референтна рамка се съгласуваха и одобряваха продължително време от Брюксел. Това потвърждава предупредителната констатация на експертите за липсата на национална секторна и продуктова стратегия за развитие, което е сред важните причини за отлагане на реалния старт на процеса на усвояване на средствата, планирани за страната ни. Затова и през 2008 България, най-вероятно, за втора година ще бъде бенефициент на ЕС. Нещо повече, по корупционни причини, са стопирани усилията за усвояване на парите по предприсъединителните фондове и, особено, по изключително важната за страната ни програма ИСПА, а също по САПАРД и ФАР.

Проблемите с неподготвеността на българския капацитет да усвоява средства от еврофондовете има своя генезис в релацията: наднационално (ЕС) - национално (страни-членки) и субнационално (регионални и местни органи) равнище. Механизмът на тристепенната система на управление на Евросъюза е съвършен като замисъл, но на практика поражда трудности и проблеми в процеса на синхронизацията на националните законодателства с това на ЕС. Особено на субнационално равнище. Парадоксът е, че най-подготвеното равнище – наднационалното, непрекъснато свежда решения на националното и особено на субнационалното равище, което се оказва едновременно и най-неподготвено (стратегически и управленски), и най-немотивирано (материално), а освен това разполага със скромни собствени финансови ресурси за процедурата за съфинансиране. Всъщност, отговорностите спокойно могат да се подредят и в обратен порядък, но практическата отговорност за усвояването на средствата и последващото управление на реализирането на проекти пада върху субнационалното равнище. Напрежението между наднационалното и субнационалното равнище в ЕС по взимането на решения (особено по Acquis Communautaire), отговорността за тяхното реализиране и носенето на отговорностите е с тенденция към нарастване. Тя няма антагонистичен характер, но при очевидните неуспехи да се осъществи по-решителен пробив в движението към политически съюз, се налага преформулиране на досегашната визия за тристепенна система на функциониране на ЕС. И така, проблемът е, че на субнационалното равнище се прехвърлят крайните отговорности за транспонирането на европейското законодателство и качественото му прилагане, включително и в чувствителната област на усвояването на финансовите ресурси от европейските финансови инструменти. Както и проблемите на другите две равнища на управление на интеграционния процес.

Проблемите на наднационалното равнище имат отношение главно към законодателната база на ЕС, известна като Acquis Communautaire. Именно с нея е свързан процесът на „обединяване” на националните суверенитети в „интегрирания” суверенитет на Евросъюза. Самото квалифициране на тенденцията е достатъчно чувствителна тема, при това не толкова за страни като България, колкото за водещите  (стари) държави-членки на ЕС. Известни са проблемите на големия обем законодателна база, трудната им разбираемост, некоректните и ненавременни транспонирания в националните законодателства, езиковите бариери и грешки, тяхното спазване впоследствие и др.

Фактът, че макар и току що „родени”, повечето стратегии, политики, директиви и инициативи веднага започват да се прекрояват, преосмислят и допълват (любимо занимание на различните експертни административни структури на ЕС), свидетелства, че в този законотворчески процес не е привлечен целесъобразния еврокапацитет в режим „ex-ante”, представляван от различните равнища и гражданските общества.

Субнационално равнище предлага различни идеи за издигане на ролята си. За осъществяването на лансираната от Комитета на регионите теза: „Go (going) local” за изграждане на солидна и безапелационна законова, институционална и конституционна (проблемът с ратифицирането на Европейската конституция) база е наложително процесите на генериране  на стратегиите и политиките на ЕС да тръгват от (или успоредно с) иницииране или реално консултиране по различните схеми. С нея може да се изпълни с желаното съдържание и контрапредложението на Комитета на региоите – т.нар. План „Д” (засилена децентрализация на дейности и решения на по-долните равнища), при което субнационалното равнище се включва  активно в дебата и дискусията за бъдещето на ЕС, както и в разработването на законовата база, стратегиите и политиките. Разбира се, редно е да се отчете, че има геополитически и геоикономически решения на ЕС, за които активното съпричастие на субнационалното равнище просто не е целесъобразно. По такива въпроси, геополитическото волеизявление на държавата (националното равнище) е направено с договора за членство.

Във връзка с проблемите на субнационалното равнище са изведени и целесъобразните практически действия в органите на Комитета на регионите (което се прави) в следните насоки:

- Залагане на процедура за „ранно предупреждение” за неспазване, неизпълнение или нарушения на всичките равнища и от всички органи на ЕС, оторизирани в тази област;

- Признаване на принципа за „консултиране” от субнационалното равнище, и то в режим „ex-ante”, при разработването на законодателната база, стратегиите и политиките на ЕС;

- Консолидиране на действащата комуникационна политика в изпълнение на План „Д”, в посока разширяване на нейната конструкция, чрез мрежа от пресцентрове, действащи на субнационално равнище, интегриране на интернет-страницата на Комитета на регионите „Go local” към тези на ЕК и създаване на линкове на интернет-страницата на Комитета към интернет- страниците на субнационалното равнище (региони и общини);

- Разширяване функциите на Комитета на регионите в посока прецизиране на пълномощията (освен консултантските), в логиката на получаване на разширен статут на орган на ЕС или т.нар. „хоризонтална функция”, придаване на Комитета на специални правомощия за включване в механизма на предварителен контрол при материализирането на гореспоменатите принципи, правото му да завежда искове при установени нарушения при прилагането на принципите и получаване на официален статут на изразител в областта на представителната демокрация;

- Иницииране на практически действия, на субнационално равнище, за постигане на изброените проектни действия, включително провеждане на специални сесии на субнационалните парламенти, посветени на задачите и отговорностите по прилагането на принципите; провеждане на специални сесии или конференции за обсъждане и дебат по развитието на План „Д”, както и на специализирани семинари за обсъждане и изучаване на най-наболелите теми (не само по усвояването на средствата, но и по практическото транспониране на законодателството на ЕС на субнационално равнище).

В своята лекция в Софийския университет, комисарят за вътрешния пазар и услугите на ЕС Чарли Маккрийви, открито подчерта, че в тази чувствителна област на европейската интеграция, би искал да види концентриран и резултативен пазар, ефективно действащ в полза на гражданите на ЕС, по-децентрализиран и мрежово ориентиран, както и много по-добра комуникация и информираност за това, което става в тази сфера. Добре казано!

* Преподавател в УНСС

{rt}