The Foreign Policy of the European Union by Stephаn Keukeleire & Jennifer MacNaughtan, 374 pp, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, 2008.
Само по себе си, заглавието на появилата се наскоро книга на Стефан Кьокеле (професор по европейска интеграция в Католическия университет на Лувен, Белгия) и Дженифър Макнайтън (съветник в Европейския парламент) „Външната политика на Европейския съюз” е доста спорно. Защото поне засега не се очертава консенсус по въпроса, дали може да се говори за някаква единна външна политика на ЕС. В този смисъл, монографията е по-скоро поредния опит за анализ на външнополитическото измерение на проекта за обединена Европа.
Самите автори на този анализ обаче, очевидно не изпитват никакви съмнения по отношение съществуването на пълноценна външна политика на Съюза. Според тях, на тази политика са присъщи известни ограничения, но пък и оценката за нея изисква въвеждането на критерии, различни от традиционно използваните при анализа на външната политика на една или друга държава. От аморфната сума на външните политики на държавите-членки на ЕС, през последните петнайсетина години, се очертава достатъчно целенасоченият курс на един субект със собствени интереси, инструменти и ресурси. И тъкмо на неговото съдържание и еволюция е посветена книгата на Кьокеле и Макнайтън.
В нея двамата автори си поставят сериозна теоретична задача – да предложат нов концептуален подход към анализа на външната политика, въобще. Те справедливо отбелязват, че анализите, посветени на ЕС, са откъснати от останалите направления в международните изследвания и се опитват, чрез книгата си, да помогнат за преодоляването на това разделение.
Външните връзки на ЕС
Представеният от авторите анализ на външните връзки на ЕС е всеобхватен и добре структуриран. В рамките на компактната първа глава, те разглеждат основните етапи на еволюцията и практическата реализация на идеите за външнополитическото сътрудничество в Западна Европа. Първите опити за външнополитическа интеграция са предприети още в самото начало на обединителните процеси – през 50-те години на миналия век (с. 41). Провалът им (който, според авторите, е закономерен) обуславя и спецификата на последващата международна дейност на ЕС, особено от организационна гледна точка. Така, външнополитическите действия и инициативи на Съюза се оформят ту като действия на Европейската общност („първият стълб” на ЕС, според Договора от Маастрихт), ту като Обща външна политика и политика за сигурност („вторият стълб”), ту като мерки за гарантиране на „вътрешната сигурност” на ЕС в сферите на миграцията, граничния контрол и реадмисията („третият стълб”). Всичко това създава усещането за раздвояване и „разстройване” на външнополитическите идентичност на ЕС, което самите автори определят като „институционална шизофрения” (с. 33). Според тях, корените на така създалата се ситуация могат да бъдат разбрани посредством по-внимателния анализ на трансформацията на западноевропейските интеграционни институции, която се извършва не в съответствие с някаква обща стратегия, а в резултат на постоянни пазарлъци, компромиси и взаимни отстъпки.
Сред последиците от този тип еволюция на ЕС е и налагането на толкова сложна и объркана система за вземане на решения, съществено отличаваща се от класическата система на националните държави. За ЕС е характерно наличието на голям брой участници от различен характер, подчиняващи се на различни процедури и включващи се в „играта” на различни стадии на процеса. В резултат от това, описанието на системата за вземане на решения в ЕС, по правило, се свежда до чисто правния анализ на учредителните договори. Тоест, изпуска се политическата страна на процеса. Не и в този случай обаче, защото в книгата на Кьокеле и Макнайтън процесът на подготовка, формулиране и реализация на решенията м ЕС се анализира достатъчно подробно. Всъщност, изключително сложната „механика” на взаимодействието между наднационалните институции и държавите, многобройните юридически и процедурни аспекти, както и реалната практика на тяхното прилагане, се разглеждат в детайли. Очевидно за това помага и практическият опит на авторите от работата им в белгийското Външно министерство, Европейската комисия и Европарламента, както и теоретичните изследвания на професор Кьокеле в Колежа на Европа (Брюж) и Католическия университет в Лувен.
Анализът на системата за вземане на решения в ЕС показва нейната сложност и, в същото време, нетрайността и. Приемането на Лисабонския договор може да доведе до много сериозната и реорганизация. Фактът, че въпреки ирландското вето напористото му прокарване не спря, дава основание да смятаме, че основните му постановки все пак ще влязат в сила. И авторите са се постарали да отразят промените, свързани с това. В същото време, самият момент на появата на книгата им – т.е. в „епохата на промени”, когато в европейските столици все още няма ясна визия за бъдещата система, не способства за кой знае колко дълбок анализ. Затова е много вероятно, след влизането в сила на Лисабонския договор, на авторите да се наложи да пишат наново съответните глави (например 3, 4 и 5).
Анализът на дейността на ЕС на международната сцена е свързан с множество концептуални трудности. На първо място, авторите правилно не свързват външната политика само с т.нар. „обща външна политика и политика за сигурност”, както го правят мнозина техни колеги. Подчертавайки съществения прогрес в развитието на „втория стълб” през последните десетилетия, те търсят външнополитическите елементи и в другите два „стълба” на ЕС. Така, обръщайки се към практиката на Европейската общност, Кьокеле и Макнайтън прокарват ясна граница между „външните връзки” (external relations) и „външната политика” (“foreign policy”), посочвайки, че „широката мрежа от отношения, които ЕС поддържа с всички държави и региони, сама по себе си, не може да се нарече външна политика на Съюза” (с. 199). Обратното, в хода на развитието на международните връзки на ЕС, външнополитическите му цели, редовно се сблъскват с целите на другите „общи политики” на ЕС (търговската политика и политиката на развитие). Като далеч не винаги тези сблъсъци са продуктивни. Оказва влияние приоритетът на икономическите интереси на държавите-членки пред по-широките политически задачи. Международната дейност, в рамките на „третия стълб”, още по-слабо е интегрирана във външната политика на ЕС. Което се потвърждава от анализа на целия комплекс на шенгенските споразумения.
Тоест, натрапва се изводът за нарастващото взаимно проникване и взаимна връзка на международната дейност на ЕС и общата външна политика и политика на сигурност на Съюза. Ефективността на външната политика на ЕС, като цяло, се определя от тясната им координация. Отличен пример за това са икономическите санкции, които са инструмент на „първия стълб”, но се прилагат въз основа на решения, взети в рамките на „втория” (с. 154, 203). Задълбочаването на това взаимно проникване и координация може да постави въпроса за тяхното съвместяване („първият” и „третият” стълб ще се слеят още преди това – с влизането в сила на Лисабонския договор). Иначе възниква опасност от конкуренция и несъгласуваност между институциите, олицетворяващи междудържавните и наднационалните интереси. Съществена стъпка в сближаването между двата стълба трябва да стане въвеждането (в съответствие с Лисабонския договор) на общо ръководство на външните връзки на ЕС и на общата външна политика и политика за сигурност, в лицето на Върховния представител по външната политика (който ще е и заместник-председател на Европейската комисия).
Анализът на външната политика на ЕС се усложнява допълнително от скоростта на нейната еволюция. Организационните и форми все още се изграждат. Интензивното развитие на външната политика на Съюза и, на първо място, трансформацията на Общата външна политика и политика за сигурност и Европейската политика за сигурност и отбрана е съпровожда с изпробването на различни инструменти. Непрекъснато се лансират нови инициативи, някои от които се отхвърлят почти веднага, а други съществено се модифицират с течение на времето. Всичко това обуславя неопределеността на съдържанието на външната политика, провеждана от ЕС, както и нееднозначните оценки за нея: от отричане на самия факт на съществуването и, до апология на нейната ефективност. В книгата си, авторите се опитват да избегнат тези две крайности.
Само през последното десетилетие, разцеплението сред европейците по повод интервенцията в Ирак (2003) и пасивността им по отношение на редица други кризи, се съчетават с участие в петнайсетина омиротворителни операции, активната роля на Съюза в създаването на Международния наказателен съд и приемането на Протокола от Киото, както и с ролята на ЕС като най-голям донор на международна помощ за развитие. В тази връзка Кьокеле и Макнайтън подчертават голямото значение на ценностите във външната политика на Съюза.
Анализът на основните елементи на външната политика на ЕС се допълва и с анализ на нейната реализация, особено чрез действията и програмите в регионите, представляващи най-голям интерес за Брюксел, както и сътрудничеството с международните организации и основните силови центрове. Мултивекторният и многоаспектен характер на политиката на ЕС, го утвърждават като все по-активен субект на световната политика.
В същото време, опитите на авторите да представят комплексна картина на външната политика на ЕС имат и своите недостатъци. Така, ограниченият обем на книгата ги принуждава да сведат анализа на отделните тематични и географски аспекти на международната активност на ЕС до формата на кратка справка. От което страдат и редица важни съдържателни моменти. Така, в раздела, посветен на енергетиката (с. 240-245) авторите не са сметнали за нужно да споменат за прословутата Енергийна харта на Съюза. А това е документ, който много активно се налага от ЕС на неговите съседи, като целта е формирането на изгоден за страните-членки правен режим, защитаващ най-вече правата на основните потребители на енергия. Не е ясно и, защо Кьокеле и Макнайтън свеждат външната енергийна политика на ЕС предимно до проекта „Набуко” и двустранния енергиен диалог, а не обръщат внимание на изключително важния многостранен аспект. В крайна сметка, по-широката цел на авторите – да формулират нов концептуален подход към анализа на външната политика „въобще”, до голяма степен, се губи в сложната проблематика на ЕС.
Структурна и конвенционална външна политика
Лансираното от тях понятие „структурна външна политика” характеризира „външната политика, която си поставя дългосрочни цели и се стреми да формира устойчиви политически, юридически, социално-икономически и ментални структури, както и структури на сигурността”. В неин противовес, „конвенционалната (т.е. традиционната, класическата) външна политика се ориентира най-вече към военната сигурност, кризите и конфликтите” (с. 25). Всъщност, според авторите, към конвенционалните действия се отнася всичко, което „обикновено” се смята за външна политика. С други думи, това са действията, целящи приспособяване към съществуващата международна среда, докато структурната външна политика цели конструирането на благоприятна международна среда.
Именно затова авторите и отделят най-голямо внимание, очевидно смятайки, че конвенционалната външна политика вече е достатъчно добре изучена. Структурната външна политика се характеризира с три ключови особености. На първо място, тя е много тясно свързана с конвенционалната. Без разрешаването на острата фаза на кризата, осигуряването на основните предпоставки за мира и сигурността, както и всички усилия за разпространяването на „отговорното управление”, налагането на демокрация и спазване на човешките права или пък подпомагането на икономическото развитие, ще се окажат безплодни. На второ място, ефективността и зависи от начина, по който тя се възприема в страните, спрямо които се реализира. Структурната външна политика може да бъде успешна, само когато субектът който я прокарва, се ползва с достатъчен авторитет. Накрая, структурната външна политика трябва да има комплексен характер. За да бъде действена, тя следва да е насочена към реформиране на всички сфери (политическа, икономическа, ментална и т.н.) на различни равнища (от личностно до глобално).
Според авторите, предложеният от тях дуалистичен модел позволява включването в анализа на онези аспекти на външната политика, които досега са оставали извън неговите рамки (с. 335). Европейският съюз е добър пример за това. Критиците на тезата за ЕС като самостоятелен субект на международните отношения, често се аргументират със слабостта на общата външна политика и политиката за сигурност, без обаче да вземат под внимание успешната политика на разширяване на Съюза. Концептуализацията и като структурна външна политика променя представата за съдържанието на външната политика на ЕС, като цяло.
На практика, структурните и конвенционалните аспекти на външната политика се преплитат толкова тясно, че разграничаването им изглежда проблематично. Дори в ЕС, където, на пръв поглед, структурната политика би трябвало да съответства на „първия стълб”, а конвенционалната – на „втория”, това разделение непрекъснато и навсякъде се размива и нарушава. Доказателство са действията на ЕС след като на власт в Палестина, през 2006, дойде движението ХАМАС. Първа реагира Европейската комисия, която спря изплащането на помощите за Палестина – т.е. един от инструментите на „първия стълб” беше употребен в рамките на конвенционалната външна политика. Едва по-късно, след като получи съответния мандат, в разрешаването на кризата се включи и Върховият представител на ЕС по общата външна политика и политиката за сигурност.
Не е чудно, че, с изключение на чисто теоретичните глави от книгата, лансираният в увода и модел се игнорира. При анализа на отделните тематични блокове в рамките на едни и същи раздели, се „смесват” отделни мероприятия с конвенционален и структурен характер. В други случаи, опитите за разграничаване на конвенционалните и структурните елементи в политиката на ЕС (например в раздела, посветен на тероризма) изглеждат малко изкуствени (с. 236-240). Доста по-отчетлива е концепцията на авторите при анализа на приоритетите в политиката на ЕС по конкретните географски направления, където те съумяват да прокарат достатъчно ясно разграничение между конвенционалния и структурния и елемент. Но само в отделни глави на книгата, Кьокеле и Макнайтън успяват да реализират потенциала на лансираната от тях самите теоретична схема.
Едновременно с това, формулирането на понятието „структурна външна политика” е важен сигнал. То донякъде съответства на понятието за „меката сила”, лансирано от харвардския професор Джоузеф Най, макар да не е тъждествено с него. Още по-близко е до провъзгласената през 2006 от тогавашния държавен секретар на САЩ Кондолиза Райс доктрина на „преобразуващата дипломация” (transformational diplomacy).
Теоретичните търсения в тази посока говорят за съзнателен стремеж на водещите държави в света да трансформират международната среда, според собствените си интереси. Към това всъщност се стреми и Европейският съюз.
* Българско геополитическо дружество
{rt}
