23
Вт, Юли
22 New Articles

Международноправни аспекти в Националната стратегическа референтна рамка

брой5 2009
Typography

За България, като пълноправна страна-членка на ЕС, международноправните измерения на един от основните за развитието й документи, като Националната стратегическа референтна рамка (НСРР), следва да се търсят, на първо място, в пряка кореспонденция с чл.27 и чл. 28 от Регламента на Съвета на ЕС (№ 1083/2006 от 11 юли 2006), в които са залегнали общите разпоредби относно Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд. Документът, наречен НСРР, е базисен за всяка държава-членка на ЕС. Чрез него тя гарантира, че помощта от фондовете е в съответствие със стратегическите насоки на Общността за сближаване и идентифицира връзката между приоритетите на Общността, от една страна, и националната програма за реформи - от друга. Всяка национална стратегическа референтна рамка е инструмент за програмиране на фондовете. Националната стратегическа референтна рамка съдържа основни елементи, като:

  • анализ на различията, слабостите и потенциала на развитие, отчитайкеи тенденциите в европейската и световна икономика;
  • избраната стратегия въз основа на този анализ, включително тематичните и териториални приоритети.
  • индикативно годишно предоставяне на средства от всеки фонд по програма и др.

От гледна точка на правния ракурс, съдържащата се в Националната стратегическа референтна рамка информация взема под внимание специфичните институционални правила на всяка държава-членка. НСРР се изготвя от държавата-членка след консултации със съответните, посочени в член 11 Регламента на Съвета на ЕС (№ 1083/2006 от 11 юли 2006), партньори, в съответствие с процедурата, която тя счита за най-подходяща, и с институционалната си структура. НСРР обхваща периода от 1 януари 2007 до 31 декември 2013. Държавата-членка изготвя националната стратегическа референтна рамка в диалог с Комисията, с оглед осигуряване на общ подход. Всяка държава-членка предава националната стратегическа референтна рамка на Комисията в срок от пет месеца след приемането на стратегическите насоки на Общността за сближаване. Комисията взема под внимание националната стратегия и приоритетните теми, избрани за помощ от фондовете, и прави коментари, каквито счете за подходящи, в срок от три месеца от датата на получаване на рамката.

Същност, структура, принципи и приоритети на НСРР

Националната стратегическа референтна рамка на България е средно- до дългосрочен документ, описващ ролята на структурните фондове, през периода 2007-2013. Документът се основава на задълбочен социално-икономически анализ и ключови аспекти на националните стратегии, приети и осъществявани в България. Фундаменталните документи, върху които е разработена НСРР, както и целите на стратегията й, се вписват напълно в рамката на Стратегическите насоки на Общността в областта на сближаването, Лисабонската стратегия и принципите за устойчиво развитие, формулирани в Заключенията на Съвета от Гьотеборг. Главната цел на стратегическите интервенции, които ще се финансират от ЕС в България, е да се подкрепят инвестициите, необходими за икономическото развитие, като се влага в необходимите инфраструктури, човешкия потенциал, поддържане на благоприятна бизнес среда и социално включване. Тази цел акцентира силно върху необходимостта да се даде приоритет на инвестициите, насочени към развитие на т.нар. икономика на знанието, за да се поддържа устойчив ръст на Европа на един по-конкурентен световен пазар.

Националната стратегическа референтна рамка описва стратегията на България в подкрепа на действия в следните тематични области за повишаване на конкурентоспособността: човешки ресурси, инфраструктура, управление и ефективна държавна администрация и услуги и териториално сближаване, техните взаимовръзки и ролята на Структурните фондове и Кохезионния фонд в рамките на тази стратегия. Националната стратегия е съобразена със Стратегическите насоки на Общността на ЕС и допринася за постигане на техните цели. Всеки стратегически приоритет ще бъде подкрепен чрез съгласуван начин от действия в една или повече Оперативни програми. НСРР включва и механизми за успешно изпълнение на кохезионната политика на ЕС в България.

Структурата на Националната стратегическа референтна рамка включва в следните основни елементи: Анализ на различията, слабостите и потенциала за развитие, Стратегия на интервенциите в обхвата на НСРР и Списък на Оперативните програми и механизми за координация и взаимно допълване на всички финансови инструменти на ЕС. Индикативното годишно разпределение на средствата, предварителната проверка на принципа за допълняемост и таблиците за допълняемост, също са неразделна част от НСРР. С оглед международно-правните аспекти на този основен за развитието на българската икономика документ, трябва да се отбележи, че водещ принцип при изготвянето на този документ е Принципът на партньорство. Съответните социално-икономически и други партньори, съгласно чл. 11 от Общия регламент, като национално представени сдружения на работниците и работодателите, неправителствени организации и консултативни органи, участват в Работните групи по НПР/НСРР и ОП и са активно ангажирани в разработването на документите.

Според НСРР, визията на България за развитие и като държава-членка на ЕС е „Към 2015 България да стане конкурентоспособна страна-членка на ЕС с високи качество на живот, доходи и социална чувствителност на обществото”. Принципите на устойчиво развитие и ключовите цели на ЕС за развитие и сближаване, както същите са дефинирани в Заключенията на Европейския съвет от март 2005, формират базата и дават насока на дейностите по интервенция на България през програмния периода 2007-2013.: “Европа трябва да обнови базата на своята конкурентоспособност, да увеличи потенциала си за растеж и своята продуктивност и да укрепи социалното сближаване, поставяйки основния акцент върху знанията, иновациите и оптимизирането на човешкия капитал. За да постигне тези цели, Съюзът трябва да мобилизира всички подходящи национални и европейски ресурси, включително кохезионната политика, в трите насоки на Стратегията (икономическа, социална и екологична), така че възможно най-добре да канализира техните съвместни дейности в общия контекст на устойчивото развитие”.

Дългосрочната визия за България обединява две конкретни средносрочни цели за програмния период 2007-2013. Те бяха разработени на базата на приоритетите на ЕС и са в съответствие със Стратегическите насоки на Общността (СНО):

  • Засилване конкурентоспособността на икономиката с оглед постигането на висок и устойчив растеж;
  • Развитие на човешкия капитал, с цел осигуряване на по-висока заетост, доходи и социална интеграция.

Първата цел е насочена към успешно реално сближаване чрез намаляване на разликата между нивото на БВП на глава от населението в ЕС и България. В същото време, тя цели да гарантира, че ползите от растежа се разпределят върху цялата територия и всички райони на България и, че ръстът на доходите не е за сметка на екологичните и социалните условия. Основното е да се подобри необходимата база за развитие на конкурентоспособна икономика, увеличавайки възможностите както за иновации, така и за използване на новите технологии. Като ключови фактори за устойчивото развитие българската политика посочва необходимостта от развитие на необходимата физическа инфраструктура, от модернизиране и преструктуриране на индустриалния сектор и сектора на услугите, не само от гледна точка на технологиите - заключения на Председателството, Европейски съвет, март 2005, COM(2005) 299, публикувана на 15 юли 2005, но и от гледна точка на качественото и ефикасно управление на ресурсите.

България възприема интегриран подход за постигането на устойчив растеж и развитие. Инвестициите се концентрират върху двата фактора за растеж – физическия и човешкия капитал. Въпреки това, за да могат инвестициите да доведат до желаните резултати, необходими предпоставки са върховенството на закона и ефикасното функциониране на съдебната и административната система. Необходимо е подобряване на бизнес средата, както е споменато в анализа, а също и в мониторинговите доклади на Комисията и Предприсъединителната икономическа програма. Едновременно с това, растежът изисква съпътстващи териториални политики за постигането на териториално сближаване и равнопоставеност на населението, независимо от местонахождението.

Четири са стратегическите приоритета (три тематични и един териториален), чрез които трябва да се постигнат заложените цели в документа:

  • Подобряване на базисната инфраструктура;
  • Повишаване качеството на човешкия капитал с акцент върху заетостта;
  • Насърчаване на предприемачеството, благоприятната бизнес среда и доброто управление;
  • Поддържане на балансирано териториално развитие.

Първият приоритет предвижда оказване на подкрепа за по-качествени транспортни инфраструктури, ИКТ и връзки, и инвестиции в инфраструктурата за защита на околната среда. Имайки предвид ограничените европейски и национални ресурси, инвестициите ще се степенуват по важност и координирани. Това ще е и основния фактор, допринасящ за привлекателността на страната, от гледна точка на инвестиции и работа, в съответствие с първата цел на СНО и Националната стратегия за интегрирано развитие на инфраструктурата в България и Плана за действие за периода 2006-2015.

Вторият приоритет предвижда оказване на подкрепа за адекватни човешки ресурси както в публичния, така и в частния сектор. Очоква се инвестициите в модерно образование, обучение и учение през целия живот, както и тези в добро здравеопазване, да увеличат степента и качеството на заетостта и да подпомогнат повторното интегриране и включването в пазара на труда.

Третият приоритет се фокусира върху създаване на ефективна рамка за подкрепа на бизнеса чрез подобряване на регулаторната среда, насърчаване на предприемачеството, иновациите и развитието на ефикасна, модерна и прозрачна държавна администрация. Съгласно европейското законодателство, реформата в държавната администрация трябва да осигури стабилни системи за мониторинг и оценка, междуведомствена координация и диалог между обществените и частни структури, увеличаването на капацитета по отношение на изпълнението на законодателството, по-голяма прозрачност в публичния сектор и обществен контрол върху реализирането на политиките.

Четвъртият приоритет е с териториална насоченост и има за цел балансиран растеж посредством подпомагане районите на България да развиват своя потенциал за растеж. Освен това, страната ни се стреми да осигури на гражданите си, независимо от тяхното местоположение, равен достъп до публичните услуги, базисните инфраструктури и възможности за работа. Опазването на околната среда и биоразнообразието, опазването на природното и културно наследство, адекватното пространствено и градско планиране са неразделна част от българската национална стратегия за периода.

Приоритет 1 “Подобряване на базисната инфраструктура”

Инфраструктури за растяща икономика. Инвестициите в транспорта се фокусират върху подобряването на инфраструктурата по продължението на основните Европейски транспортни коридори, пресичащи територията на България. За да се преодолеят основните ограничения в националната транспортна мрежа, следва да се използват различни публично-частни схеми по отношение на пристанищата, летищата и някои магистрали. Стратегията следва принципите и заключенията от средносрочния преглед на Бялата книга за транспорта на Европейската комисия от 2001. Тя се основава на връзката между развитието на транспортния сектор, от една страна, и наличието на устойчив растеж и конкурентоспособност в Европа - от друга, като едновременно с това се основава на предвиждането за бърз растеж на международното търсене на транспортни услуги. Инвестициите в транспорта се фокусират върху установяването на транспортни връзки на страната на три основни нива – външно (при което транспортните връзки с ЕС определят основните инвестиции), национално (което подпомага основния икономически растеж) и регионално (допринасящо за балансирания териториален подход за икономическото развитие). Предвижданите интервенции са приоритизирани с цел максимализиране на цялостния ефект върху възможностите за растеж и заетост, които може да осигури транспортната мрежа, вземайки предвид и нивото на наличните ресурси: подобряване на основните връзки между градските центрове, създавайки ефективни транспорти оси и, впоследствие, свързването на същите с по-малки, но важни селища, притежаващи оп ределен икономически потенциал заради културните си или природни дадености. По отношение на железопътния транспорт, приоритетни проекти са тези, които имат най-голяма перспектива за нарастване на трафика, по Трансевропейските транспортни коридори, както и такива с голямо транс-гранично значение.  Обезпечеността с ИКТ е от изключително значение не само за развитието на икономика на знанието, но и за насърчаването на балансиран растеж. Наред с осигуряването на ИКТ, подобренията в транспорта вече са допринесли за преминаването на икономическите дейности от градските към периферните и селските райони в редица държави-членки. Обезпечеността с транспорт и широколентови комуникации е от ключово значение за разширяване базата за развитие на районите, увеличаване на възможностите за работа в цялата страна и привличане на инвестиции в неградски центрове. Структурните фондове ще играят важна роля за съфинансирането на усилията на правителството да управлява обезпечеността на тази важна инфраструктура за бизнеса. България ще продължи усилията си за ускорено развитие на информационното общество, съответстващо с инициативата на ЕС 2010 – Европейско информационно общество 2010, като ключов елемент на обновеното Лисабонско партньорство за растеж и заетост. Предвижданите мерки в тази област са обобщени в Държавната политика за ускорено развитие на информационното общество и Националната програма за ускорено развитие на информационното общество.

Инфраструктура за защита на околната среда за развиваща се икономика и по

добро качество на живот. В програмния период България ще концентрира своите ограничени ресурси в тези неотложни области, тъй като интензивността на проблемите, свързани със събирането и третирането на отпадъците, се увеличава с развитието на икономиката. Съществуващите проблеми включват недобре развитите мрежи за събиране и третиране на твърди отпадъци и недостатъчната и амортизирана инфраструктура за събиране и пречистване на отпадни води. Мерките включват подобряване на състоянието на водите и водоснабдяването в значителен брой селища с цел постигане на съответствие с Рамковата директива за водите (РДВ) и Директива 91/271/EC за пречистването на градските отпадни води. Освен това са предвидени инвестиции в съоръжения за управление на отпадъци, с цел създаване на система, която да е в съответствие с националното и европейското законодателство в областта на отпадъците, най-вече Директива 75/442/EEC за отпадъците и Директива 1999/31/EC за депонирането на отпадъци. С цел подобряване на инфраструктурата за отпадни води, усилията ще бъдат насочени към разширяване, реконструкция и модернизиране на съществуващите канализационни системи, както и към изграждане на нови, включително станции за пречистване на градските отпадни води в селищата.

По отношение управлението на отпадъците, планираните интервенции ще следват

интегрирания подход за управление на отпадъците за създаване на устойчива политика за управление на отпадъците, в съответствие със Стратегията на Общността в тази сфера. Ще бъде внедрена йерархия на управление на отпадъците, т.е. предотвратяване на повторното им използване, рециклиране, възстановяване и окончателно обезвреждане посредством депониране или изгаряне на остатъчните отпадъци. Основните идентифицирани проблеми са свързани с изграждането на необходимата инфраструктура за третиране на отпадъците, намаляване на образуваните отпадъци от общините, въвеждането на разделно събиране и осъществяването на дейности, насочени към повторното използване на образуваните отпадъци. Интервенциите в тази област ще подпомогнат дейности като: изграждане на центрове за рециклиране на отпадъци, инсталации за оползотворяване на отделяните газови емисии (метан) от общинските депа за отпадъци за производството на електроенергия, завършване изграждането на регионални депа, съоръжения за предварително третиране, включително компостиране, сортиране и разделение, на отпадъците. Съответните политики на България включват мерки, като развитието на мрежата „Натура 2000”, увеличаване на защитените зони и създаването на механизми за тяхното управление.

Инвестиции в енергийния сектор за устойчиво развитие. Основните приоритети на Българската енергийна политика са напълно в съответствие с енергийната политика на ЕС за развитие на конкурентен енергиен пазар, опазвайки околната среда и осигурявайки сигурността на енергодоставките, обхващайки шестте приоритетни области на новата зелена книга на ЕС от 08 март 2006 – ефективно функциониране на общия енергиен пазар, диверсификация на енергийните ресурси, солидарност на страните членки за постигане на сигурни енерго-доставки, устойчиво развитие, иновации и общоприета външна енергийна политика на ЕС. Подпомагане производството на енергия от възобновяеми енергийни източници (ВЕИ), включително интеграцията на трансферни и дистрибуторски мрежи, като целта е, до 2010, да се постигне до 11% дял от енергетиката, произведена от ВЕИ, измерена като брутна вътрешна консумация на енергия.

Приоритет 2 “Повишаване качеството на човешкия капитал с акцент върху

заетостта”

Приоритетът е разработен в съответствие със Стратегическите насоки на Общността 2007-2013. и Интегрираните насоки за растеж и заетост (2005-2008). Принципите на устойчивост, изразени в споразумението на Европейския съвет от Гьотеборг, също са взети под внимание, както и основните проблеми в областта на човешките ресурси и пазара на труда, идентифицирани в Съвместната оценка на приоритетите в политиката по заетостта в България и Националния стратегически доклад за социална закрила и социално включване.

Националната програма за развитие на училищното образование и предучилищното

възпитание и подготовка (2006-2015) си поставя две стратегически цели:

  • Равен достъп до образование
  • Качествено образование

Постигането на тези цели се осигурява чрез система от мерки, като ефективността на всяка се определя според интересите на детето, като главна ценност в образователната система, и според нейният принос към двете национални цели. В областта на висшето образование, основните предизвикателства пред България ще са да отговори на световните тенденции за: масовизация на висшето образование (т.е. постоянното разширяване на достъпа до висше образование при намаляване средния период на обучение); учене през целия живот; изграждане на доверие между висшите училища и бизнеса и връзка между висшето образование и пазара на труда. Следва да се създаде модел на финансиране, стимулиращ конкуренцията и развитието, да се засили отговорността при управлението на висшите училища и създаване на условия за външен контрол, да се оптимизира университетската структура, да се въведат надеждни системи за оценяване качеството на висшето образование, да се повиши мотивацията на академичния състав чрез създаване на динамичен модел на кариерно развитие, да се утвърдят висшите училища като основни научни центрове и да се повиши мобилността на преподаватели и студенти. В областта на научните изследвания, специални усилия следва да се положат за стимулиране на приложно ориентираните изследвания и проектното финансиране. Специално внимание ще бъде обърнато на осигуряването на равен достъп до качествено образование за хората със специални образователни нужди, с цел постигане на модерна и справедлива образователна система и по-високи образователни резултати, по-високи нива на образование и професионална квалификация за работната сила. Съдействието за постигане на по-висока степен на интеграция и социална интеграция на хората и учениците със специални образователни нужди и на принадлежащите към етнически малцинства ще бъде целево, с финансиране от ЕСФ. Дейностите са в съответствие със Съвместния меморандум по социално включване, подписан между правителството на България и Европейската комисия. На базата на сегашното състояние на пазара на труда (както то е очертано в анализа) и необходимостта от увеличаване потенциала за развитие, Националната стратегия за заетостта 2004-2010 поставя силен акцент върху дългосрочните нужди, т.е. обучение и учение през целия живот. Това съответства на нуждата от изграждане на икономика на знанието. Акцентира се върху осигуряването на ориентирано към уменията обучение, отговарящо на нуждите на бизнеса, и оптималното използване на ИКТ, както и насърчаването на иновациите.

Политика в областта на социалната защита и социалното включване. Борбата срещу социалната изолация в НСРР е разгледана в контекста на Лисабонските стратегически цели за растеж, заетост и по-висока степен на социално сближаване. Равните възможности за всички и принципите за борба с дискриминацията са основните стълбове на дейностите по социалното приобщаване. Основните трудности са идентифицирани от България и Европейската комисия в Съвместния меморандум по социално включване.

Приоритет 3 “Насърчаване на предприемачеството, благоприятната бизнес

среда и доброто управление”

В съответствие с Лисабонската стратегия и СНО, България цели да намали зависимостта си от секторите с традиционно ниска добавена стойност. Националните политики и програмите за Структурните фондове са насочени към подобряване производителността и увеличаване на добавената стойност на българските предприятия чрез комбиниран подход на целева подкрепа за инвестиции за въвеждане на иновации и ИКТ технологии, подобряване на управленските системи, обучение през целия живот, както и подобряване на производствените процеси чрез модернизация на технологиите, включително инвестиции за енергоспестяване и опазване на околната среда. С цел да се създаде икономика на знанието и да се повиши конкурентоспособността на регионите, е необходимо организационно и пространствено да се разшири капацитетът

за иновации, широко да се разпространят иновациите, информацията, технологиите и други иновативни пазарни знания като се насочат директно към икономическите субекти.

Приоритет 4 “Подкрепа за балансирано териториално развитие”

Плановете за регионално развитие 2007-2013 са стратегически документи на ниво NUTS II, описващи конкретните нужди от инвестиции, както и избраната стратегия за развитие. Те са изготвени в съответствие с чл. 11 на Закона за регионалното развитие и са приети, на регионално ниво, от Регионалните съвети за развитие на шестте района за планиране. Интеррегионалните различия в България не са значителни, в същото време ясно се виждат важни различия в самите области, общини и местни звена. В почти всички региони и области в страната се наблюдават типичните контрасти „център-периферия”. Особено засегнати в този аспект са граничните територии, много от които са села, както и местата с висока концентрация на малцинства.

Равни възможности и борба с дискриминацията. В областта на защитата срещу дискриминация бе приет закон, който е в съответствие с Аcquis communautaire. Законът за защита срещу дискриминация бе приет от Парламента през 2003 и влезе в сила през 2004. Подходът, използван съгласно този закон, обхваща възможните критерии, на чиято база се дефинира дискриминацията. Законът забранява всяка пряка или непряка дискриминация на базата на пол, раса, етническа принадлежност, религия или вяра, увреждане, възраст или сексуална ориентация. По силата на чл. 14 на Предложението за Регламент на Съвета COM [2004] 492, принципът за равенство на половете, както и защитата срещу дискриминация, се съблюдават на всички етапи на изготвяне и изпълнение на Оперативните програми. През 2005 беше създадена Комисия за защита от дискриминация като независим орган, прилагащ закона и налагащ санкции при случаи на дискриминация. Този въпрос е включен в критериите за подбор на проекти. Във всички отчети за изпълнението на проекти трябва да има информация за участието на мъжете и жените и групите в неравностойно социално положение. По време на планирането, изпълнението, мониторинга и оценката на всички предвидени дейности следва се търси съветът на различните организации за равни възможности, включително неправителствения сектор и Комисията за защита от дискриминация.

Устойчиво развитие. Устойчивото развитие е фундаментална цел на ЕС, която изисква взаимосвързани и съгласувани политики в областта на икономиката, социалната сфера и околната среда. НСРР представя цялостната стратегия за развитието на устойчиви териториални общности, която ще се реализира чрез Оперативните програми (ОП). Устойчивото развитие на териториалните общности предполага постигането на стабилен икономически растеж, със социална справедливост и пълни възможности за социална интеграция. Опазването на околната среда, като хоризонтален приоритет, е свързано с устойчивото развитие, което ще се подпомогне чрез включването на въпроси за околната среда на всички етапи на програмирането и изпълнението на НСРР. Правно е гарантирано, че плановете и програмите, които са в процес на разработване и/или одобрение от централните и регионалните власти, местните власти и Народното събрание, преминават екологична оценка, в съответствие с националното право и директивите на ЕС. Законът за биологичното разнообразие изцяло транспонира в българското законодателство изискванията на Директивата за птиците и Директивата за хабитатите. Законът формулира показателите за идентифициране и оценка на зоните с европейско значение (чл. 7), които са идентични с предвидените в Приложение ІІІ на Директивата за хабитатите. Чл. 31-34 на закона изцяло транспонират разпоредбите на член 6 (2), (3), и (4) на Директивата за хабитатите относно изискванията и оценката на планове и проекти, които биха могли да окажат отрицателно въздействие върху защитените зони

Заключение

Националната стратегическа референтна рамка е стратегически документ, описващ визията за развитие на страната и средствата за постигането й. Този документ се базира на общовалидните за ЕС посоки за развитие и преодоляване на различията в регионите на Общността. Националната стратегическа референта рамка се основата на Договора за Европейската Общност, както на множество регламенти, определящи общото функциониране на Съюза. В тези документи се предвижда засилване на икономическото и социално сближаване, като за постигане им Общността следва да намали разликата между нивата на развитие на различните региони и изоставането на най-малко облагодетелстваните региони или „острови”, включително селските райони. Предвижда се тази дейност да се подпомага чрез Структурните фондове, Европейската инвестиционна банка и други съществуващи финансови инструменти. Политиката на сближаване следва да допринася за увеличаване на растежа, конкурентоспособността и заетостта, като се включат приоритетите на Общността за устойчиво развитие, определени от Европейския съвет в Лисабон, на 23 и 24 март 2000, и на Европейския съвет в Гьотеборг, на 15 и 16 юни 2001. В разширения Европейски съюз се увеличиха икономическите, социални и териториални различия както на регионално, така и на национално ниво. Поради това, в цялата Общност следва да се засилят действията за сближаване, конкурентоспособност и заетост.

 

* Доктор по международно публично право, председател за България на Европейския консултантски съюз

{rt}